设施农用地占用林地是否应当给予行政处罚

【基本案情】李某某于1995年11月通过“四荒”转让取得了107.48 亩集体荒山土地使用权，并于1998年6月办理了开发农业用地土地使用证，后李某某将此土地交由其侄子彭某。彭某作为某蔬菜专业合作社法定代表人，于2016年2月办理了面积为5亩的设施农用地审批手续，后在未办理林地征占用合法手续的情况下彭某为了经营管理该蔬菜专业合作社在先前批准的设施农用地范围外(开发农业用地土地使用证范围内)修建进场便道路、水池、化粪池，共占用林地总面积 1928.965 平方米，其中:占用公益林面积1300.498 平方米，占用商品林面积 628.467 平方米。

【处理意见】对合作社行政处罚有两种意见:

第一种意见认为，该蔬菜专业合作社法定代表人彭某在未办理林地征占用合法手续的情况下，在批准的设施农用地范围外(开发农业用地土地使用证范围内)修建进场便道路、水池、化粪池的行为违反了《森林法实施条例》第十六条的规定，属于擅自改变林地用途的违法行为，应依据《森林法实施条例》第四十三条第一款及《某省林业行政处罚自由裁量权实施标准》给予林业行政处罚。

第二种意见认为，李某某办理了《开发农业用地土地使用证》和办理了面积为5亩的设施农用地审批手续，按照国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资法〔2007〕220号)和国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资法〔2014〕127号)文件中“设施农业用地按农用地管理，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”“规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内”的相关政策规定，李某某办理的《开发农业用地土地使用证》，面积为 107.48 亩，按 7%计算合 7.5236 亩，合作社养猪场的附属设施用地面积没有超出此面积，应视为合法，因此，不应对该蔬菜专业合作社按擅自改变林地用途的违法行为给予行政处罚。

【案件评析】第一种意见是正确的。

处罚告知书送达后，被处罚单位该蔬菜专业合作社以行政处罚适用法律错误、认定事实错误、定性错误为由提出听证申请，经依法组织听证后，对在认定事实方面被处罚单位的法定代表人彭某及委托的律师提出:化粪池是在原修建的猪舍位置上修建的合理部分，听证会后经进一步调查证实其处罚面积给予了扣除，其余进场道路、水池部分仍按擅自改变林地用途依法给予行政处罚。

在第二次处罚告知书送达后，被处罚对象仍然认为行政处罚在适用法律、认定事实、定性上错误为由，依法向该市人民政府行政复议委员会提出复议申请。经复议后，依法作出了维持行政处罚的决定。

复议决定送达后，被处罚单位仍然认为对其作出的行政处罚决定及复议决定错误，依法向人民法院提起行政诉讼，请求撤销复议决定及林业行政处罚决定。人民法院在公开开庭审理了此案后，依法作出了:驳回原告某蔬菜专业合作社的诉讼请求的判决

人民法院的判决下达后，被处罚单位履行了处罚决定。

【观点概括】根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕155号)和国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)等文件要求，所谓设施农用地包括生产设施用地和附属设施用地，是指在农业项目区域内直接用于农产品生产或者直接辅助农产品生产的设施用地。以上文件主要针对农用地中的耕地和基本农田而言，是指在生产过程中可以占用少量耕地和有条件使用永久基本农田用于农业生产，并未对林地作出明确规定。在未明确是否可以直接占用林地发展设施农业之前，不宜对其内容进行扩大解释。

【特别说明】2019年12月，国家林业和草原局办公室印发《关于生猪养殖使用林地有关问题的通知》(办资字〔2019〕163号)，明确了生猪养殖使用林地支持政策，提出生猪养殖使用除宜林地以外其他林地，改变林地用途的，进一步简化使用林地审核手续，切实保障林地定额，省级林草主管部门可委托县级林草主管部门办理生猪养殖使用林地手续。

信息来源：《林业和草原行政案件典型案例评析》