在当前司法实践中，行政协议的当事人尤其是行政相对人向法院起诉确认行政机关与其签订的行政协议无效的案件日益增多，这类案件多发生在政府征收房屋、土地以及土地使用权出让等行政事务中。
当行政相对人在签订行政协议数月甚至几年后向法院起诉确认行政协议无效时，不少法院往往会以他们的起诉超过了法定的起诉期限为由，不予受理或驳回起诉，导致社会矛盾淤积，人为造成了一座可怕的火山。
对于行政相对人起诉确认行政协议无效，是否应当受《行政诉讼法》规定的起诉期限限制，还是应当参照《民事诉讼法》诉讼时效的规定？一直是法律界争议不休的问题，各自皆有理，但皆无定论。
二、最高人民法院表态对于上述争议问题，最高人民法院在2018年9月10日作出的《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》（以下简称《答复》）中给予了倾向性意见。
最高人民法院认为：“关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。”其主要理由如下：
1.在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。
2.无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种“确定力”。
对于最高人民法院的上述意见及理由，我深表赞同！因为它体现了一个基本的法理：无论是民法、行政法还是刑法，司法机关对待严重违法无效的任何法律行为都不应该以超过期限、时效为由使其变相合法化，使其形成不受法律制约的客观事实！尤其是当这些无效的法律行为严重侵犯他人合法权益时，司法机关更不应该以超过期限、时效为由变相放任放纵它们！否则法律的公平公正性何在？法律惩恶扬善的职能何在？
根据我多年的办案体验，我发现不少司法人员在裁判具有争议的法律案件时更多地是机械适用法条，甚至是错误解读法条。他们很少站在法理、情理、社会价值等理论高度反思自己应该如何裁判案件，必然导致其裁判理由和裁判结果逻辑混乱，最终导致社会价值观混乱，误国误民，贻害无穷。
最高人民法院的上述《答复》再次证明其法理素养的确高超，如果全国的司法人员多向最高人民法院学习，注重提升自己的法理素养，于己于人于国则善莫大焉。
三、司法解释定分止争最高人民法院的上述《答复》毕竟不是法律，但是其倾向性意见最终还是会上升到司法解释层面。
2020年1月1日，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）正式施行。对于行政相对人起诉确认行政协议无效是否应当受《行政诉讼法》规定的起诉期限的限制，还是应当参照《民事诉讼法》诉讼时效的规定？该《规定》间接地作出了回应。
其第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”
其第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”
根据上述规定可以推断，行政相对人起诉确认行政协议无效应当参照适用《民事诉讼法》关于诉讼时效的规定，而不应受《行政诉讼法》关于起诉期限的限制。而《民事诉讼法》关于合同相对人起诉确认合同无效的诉讼时效是无期限限制的。也即是说，根据上述规定，行政相对人起诉确认行政协议无效是没有期限限制的（当然在司法实践中行政相对人的起诉时间不宜人为拖得太长）。上述规定恰恰印证了最高人民法院上述《答复》的倾向性意见。
综观上述法律问题的论争，我认为：如果立法者、司法者主要站在坚决维护人民群众的合法权益，坚决维护依法治国方略等境界和高度来审视这些法律问题，其实许多法律争议自然会迎刃而解，许多折腾就不应该发生，许多损失也本可以避免。
但是，“不忘初心”又有几人在真心贯彻落实呢？
（作者：北京云亭律师事务所吴刚律师）
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