中国持续十多年的“撤县设区”,为何突然急刹车?

城市研究员 2023-07-14 11:44:25

过去十多年,许多一线城市都已经成为“无县市”,昔日下辖的县城逐渐成为了市辖区。

在此期间,一些经济实力较强的县从翘首期盼升级为县级市,再到成为某市的辖区,似乎成了国内很多县城当下发展的轨迹。

但“撤县设区”轰轰烈烈走过十多年历程后,再次迎来“大转向”时刻。

自从去年5月,国家发改委明确提出“慎重撤县设区”后,今年政府“两会”上,政府工作报告再次明确提出“严控撤县建市设区”,随后越来越多的省市对“撤县设区”态度审慎。

今年7月初,针对网友关于 “江阴市、宜兴市撤市设区”的咨询,江苏省回复表示,要严格按照国家要求,调整“十四五”规划中的撤县设区事宜。

显然,这个县级市的市民希望通过“撤县设区”融入到无锡市的愿望落空了,起码根据官方口吻,至少短期内“撤县设区”的可能性不大。

那么,持续多年的“撤县设市”再到“撤县设区”,这种城市变更的背后是怎样一番故事呢?

在中国的城镇化体系中,大多数的“撤县设市”,都是一种“升格”。

我国的县域包括了县、县级市和市辖区,三者都是县级行政区划,均受到地级市的管辖和约束。

由于名称不同,其定位、权限和发展模式也不尽相同。对于所有被调整的县,升级为市(县级市)后,不仅名称好听,科、教、文、卫等城市功能定位与市政配套设施也都随之迎来升级。

虽说对于县城官员来说,升级后的级别不变,但“县长”变“市长”,“县委书记”变“市委书记”(其他官员以此类推),听着也心里舒服。

再简单点说,只有人口规模够多,经济实力强,家底厚的县才有资格 “撤县设市”,这也是相关主政者的重要政绩。

最重要的是,县级市对于城市综合发展有利无害,特别是申请一些重大基础设施,过去是县城,可能连申请资格都没有,而现在成为市,就有了申请条件。

从历史上看,国内的“撤县设市”的热潮最早起于改革开放后,主要集中在长三角地区。

1983年,江苏常熟县从原来代管的苏州市脱离,升级为常熟市,成为全国首批“撤县设市”县级市。

常熟市城市面貌

自此之后,全国有31个县域改为县级市,并新设了7个县级市,引得诸多县城想趁机“搏”一把。

1986年,国务院颁布规定:非农业人口6万以上,年国内生产总值2亿元以上,已成为该地经济中心的县(镇),可以设置市的建制。

虽然这些硬指标拦住了不少跃跃欲试的县城,但实际更像是一则鼓励“撤县设市”的标准指南,引发了“撤县改市”的第一波高潮。

截至1998年底,中国县级市数量达437个,其中近350个为县改市。比如江苏吴江市、浙江义乌市和桐乡市、安徽桐城市和宁国市,都是在此时期实现了“撤县设市”。

但此时,国务院已经完全暂停审批“撤县设市”。其中原因,既有“撤县设市”带来的如农村人口比重过大,城郊比例失调,城乡概念模糊等“假性城市化”问题,也有城市升级给某些有心之人带来更多寻租空间,负面效应太多。

2010年,全国开始新型城镇化改革,此时全国有县级市370个,占全部城市总数的56%。

面对政策的转变,国内有关部门开始松口,表示将在“国家中长期新型城镇化规划”背景下,“推进行政区划创新,完善城市行政区划设置和布局”。

此表述再次将“撤县改市”拉回大众视野,到2016年,确实有极个别县在此新政下实现了撤县设市,但这些县级市大多数分布在边疆及少数民族集聚区,如云南、四川等地。

2014年,国务院发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,明确“增强中心城市辐射带动功能”。某些原本受制于城区人口与空间规模的大城市,希望进一步提升城市能级,开始对“撤县并区”产生浓厚兴趣。

同时,随着国家进一步推动省直管县财政改革,削弱了地级市的财权,为了避免“钱袋子”外流,部分地级市也制定了“撤县并区”的规划。

而曾经期盼升级的县城面对城市一体化发展背景下的“撤县(市)设区”模式,态度却变得暧昧。

这是因为从行政权力来看,县和县级市都是一级政府,在财政、规划上拥有相当大的自主权,而市辖区作为派出机构,财权、事权并不独立。

其中,安徽合肥与江苏苏州的“撤县设区”最具代表性。

早年的合肥只是一个规模中等的省会城市,无论人口还是经济总量都难以体现省会城市的首位度。

2011年,合肥在安徽省打造“强省会”战略支持下,将临近巢湖市原辖区县“一分为三”,新设的县级巢湖市、庐江县被纳入合肥,其余部分分别被纳入芜湖、马鞍山,合肥城市面积迅速扩张4000多平方公里,人口猛增到1000多万,终于成为中部强省会城市,国家新一线城市,并带来了后来万亿GDP的增长。

而作为全国最强地级市的苏州,经济总量很早就排名全国经济十强市行列,可由于城区面积有限,始终无法跨入特大城市行列。

苏州为此看上了紧邻的吴江市,为了将其并入市区,彼此博弈多年。最后还是苏州承诺“五年五不变”的原则——即保持原县级市事权不变、保持经济管理权限不变、区划的完整性不变、优惠政策不变、保持机构及福利待遇不变,才让吴江不情不愿地纳入到苏州麾下。

苏州市吴江区

可当苏州坐拥超千万人口,GDP也始终排名经济十强前列时,依然难以跨入特大城市行列,根本原因就是下属的县级市摊薄了城区人口,使得“母城”始终难以升级。

因为城区面积和人口不足,省会城市建设地铁都成了奢望。

福建的省会泉州虽说很早便跨入万亿城市,但由于全市人口始终不足300万,未能达到申报发展地铁的城市人口最低标准,始终未能开通地铁。

直到2017年,福州将县级市长乐市撤并为区,成功达到了300万人口门槛,才终于等到建设地铁的条件。

只是成为市辖区,有人欢喜有人忧。

在经济强省,比如江苏的苏锡常都市圈内,下辖的县级市均在全国百强县之列,且是领跑者,经济独立性较强,因此对“撤县设区”就很不感冒,十分抵触。

同样的情况,浙江杭州与宁波都同意碰到过,“撤县设区”阻力很大。

可除了江浙部分经济强县,国内大多数的县城,还是很乐意“撤县设区”,扑进城市的怀抱。

虽然“撤县设区”后,意味着原本的经济社会管理权限被削弱,财政也需由管辖市支配,但也意味着相关县域可以更快融入城市,享受到城区教育、医疗、交通等公共设施的辐射,甚至连债务也可能由市里解决。

中西部省份对此更是态度积极,民间为此疯传各类城市合并设想。

比如陕西西安,一直流传着西安合并咸阳之说;其他如武汉合并鄂州、郑州合并开封,太原合并晋中、宁波合并舟山、深圳合并莞惠、汕揭潮合并的说法一直不绝于耳。

汕揭潮都市圈 来源:揭阳星空网

从根本上说,这些合并都是在交通越来越便利的背景下,希望通过经济强市合并经济弱市之后,形成联系更为密切的城市经济圈,从而带动区域经济的一体化发展。

但愿望很丰满,现实太骨感。

随着两轮“撤县设市”与“撤县设区”的爆发式浪潮,全国的城镇化结构确实有了一定改变,但问题依然不少,比如大部分城市的产业结构仍然以第一、第二产业为主,相应的城市服务产业并未增长。

说到底,城市面积扩大了,但是那些原本是县城的区经济上并没有什么发展,只是单纯将行政建制给改变了,村镇里的农民也只是换个户口本,城市的基建与综合保障并未跟上,造成中心难以辐射、畸形的城市空间结构。

特别是国内经济已逐步从高速发展阶段过渡到高质量发展阶段,如果任由城市随意撤并,城市的发展空间只会越来少。

更关键是,这两年的疫情也暴露出城市越来大带来的频繁人口流动管理困难,导致城市对突发性情况缺乏应对,难以达到城市基本的保障标准。

同时,国内大循环战略提出,以及越来越复杂的国际环境,也对大城市的安全和区域协调发展,提出了新的挑战。

正因如此,国家才果断对持续多年的“撤县设区”,猛地踩了急刹车。

事实上,东部城市被叫停“撤县设区”同时,连东北很多地方也在“撤街设镇”,根本原因还是由于国内城市人口大盘已经见顶,产业与人口都在急速萎缩。

中国城市规划设计研究院曾发布数据称,过去十年间,337个地级及以上城市中,150个城市的市域人口减少3637万,比2000-2010年人口减少的城市增加61个。

中国的城市管理,始终采取的是“人地钱挂钩”的策略,用地指标、财政指标等,都是根据人口规模来进行配置。

人口多,且持续流入新的人口,就能从上面拿到更多资源,反之亦然。

说白了,这就是为何所有城市格外重视人口增长和流入、流出数据的原因。

眼下,虽然许多城市的“撤县设区”被叫停,但并不紧张。因为合并后的城市规模可能只带来短期内的某个数字提升,但并不能保证持久性与增长率。

当城市越来越重视高质量发展后,一座城市的经济和人口增长不必只盯着行政区的合并模式。

借助都市圈、城市群扩大影响力,同样可以吸引资源和人口流入,而且更快速,更强大。

对于昔日默默无闻的县城来说,在新经济模式推动下,也找到了不靠人口规模,也不用依附城市的新出路。

比如被称为“中国面包之乡”的资溪县,这里的人们,40年前连面包是什么都不知道。

但就是这样一个人口不到10万的小县,用了30多年的时间,通过亲带亲、邻带邻,发展到有4万多人在全国从事面包行业,每年靠做面包年产值达200亿,创造出了4600多个百万富翁,160多个千万富翁,20多个上亿元富翁。

资溪面包文化园 来源:资溪旅游

再比如贵州的榕江县,人口不到30万,却通过举办场面堪比“世界杯”的“村超”,成功吸引了国际足球巨星欧文、梅西,以及央视名嘴韩乔生的关注,为当地带去意想不到的旅游资源。

仅端午节假期,榕江县当地旅游收入便超过4.4亿元,成为众多县域经济的佼佼者。

全国范围内,共有106个大城市,类似上述的小县城却有1800多个。而这些县城却聚集了超过六成的户籍人口,通过不断吸引各类产业资源聚集,已创造了近40%的GDP总量。

在扩大内需的背景下,这些县域经济的潜力不言而喻。

撤县设市,或是将县域变成市辖区,固然能够快速扩大城市规模,但彼此间能否真正“灵魂和肉体”合二为一,经济社会彼此间的联系能否持续增强,是不是会加速城乡两极分化,这都是摆在眼前的现实问题。

所以,未来不仅是“撤县设区”会继续暂停,甚至还会看到某些城市被“打回原形”,恢复原来的行政面貌。

城市的发展永远不是靠扩大行政区域面积,单纯地人口数量增加来衡量,更不是靠转移支付续命,而是依托自身产业发展,扎扎实实做好区域经济增长。

无论是“撤县设市”还是“撤县设区”,各方均有不同的利益诉求,关键在于“小马拉大车,还是大马拉小车”,就看谁能在其中展现出更大的号召力和资源,谁能真正实现经济的稳步增长。

当然,撤县(市)设区也并非完全失去了可能,随着城镇化发展的需求,城市与县域经济一体化也同样是经济发展的客观需求。

未来政策会有怎样的变化,我们将持续保持观察。

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