半月谈记者 张朝祥

户均仅13平方米的宅基地，却建出一套120平方米的住房——这样的改革新举，发生在广东省珠海市斗门区莲洲镇福安村。半月谈记者在现场看到，3栋11层的村民公寓在福安村拔地而起。公寓每栋一梯两户、首层架空，可满足60户村民住房需要，周边就是村民牵挂的农田和鱼塘。据了解，这样的分配模式比原有模式土地利用效率提高了3倍。

人多地少是我国的基本国情，特别是宅基地供求矛盾突出，导致一些农村乱建、违建问题丛生。2020年以来，作为全国第二批农村宅基地制度改革试点地区，珠海市斗门区着眼突出问题，通过“多户联建”方式建设村民公寓，着力推进农村宅基地制度改革。

让农民住房产权归属“不拧巴”

今年40岁的福安村村民梁少声，外出务工前住在爷爷20世纪60年代建的祖屋中。祖屋面积约100平方米，后归父亲、大伯、二伯三家共有，最多时10多人共住一屋。“祖屋已日渐破旧，我成家后也无法满足三代人一同居住。”梁少声告诉半月谈记者，自己曾考虑重建祖屋，但宅基地权属复杂等因素成了“拦路虎”。2022年，梁少声听说村里将建村民公寓，让他有了回乡安家的盼头。

“修建‘福安·幸福里’村民公寓前，福安村已有40年未分配过宅基地。”福安村党支部书记、村委会主任林振业介绍，村民建房需求和用地供需矛盾日渐突出，全村共237户、1267人，多年来累积有所居、可分户但未能分户的农民有178户，其中有迫切建房需求的近30户。

项目首期即将完工，梁少声离住进新房的日子越来越近了。“在原宅基地上重建困难重重。这个项目为我们解决了大难题。”梁少声说，为了符合“一户一宅”的要求，他决定放弃原祖屋的继承权，选择购置村民公寓。

公开资料显示，以往各地有过一些农民“上楼”的案例，但大多是先由村集体或其合作企业出资，以村集体土地而非农民个人宅基地报建，再有偿分配给农民使用，因而导致农民只拥有房屋所有权，土地使用权只能确权到村集体名下，相关项目被农民称为“小产权房”。

如何让农民住房产权归属“不拧巴”？福安村村民公寓采用“多户联建+一户一证”的方式，即以多户村民集体申请宅基地并联合报建，先分配宅基地、再联合申请农房建设，同时参照国有建设用地商品房出让的模式，按户区分宅基地使用权和建筑物所有权。

据了解，申请村民公寓的村民须符合新分户条件，或承诺将原有宅基地退回农村集体经济组织，确保“一户一宅”，做到“一户一证”，每户农民享有宅基地使用权13平方米、房屋所有权120平方米。村民公寓的流转、退出参照农村宅基地相关规定办理，享有同等的权益和保障。

和“外村人”一起“上楼”

“在原来宅基地管理制度下，‘跨村建房’几乎不可能。”谈到改革突破，斗门区委常委李丛举例介绍，为进一步推动有限的宅基地资源在更广范围内实现更有效配置，斗门区出台专项政策，探索宅基地使用权跨村配置，允许福安村周边的广丰村、耕管村符合“一户一宅”条件的宅基地资格权人到福安村联合报建村民公寓。

广丰村村民梁桂林今年42岁，一家三代20多口人仅有一块建筑面积约70平方米的宅基地，房子则是20世纪70年代建的老瓦房。面对拥挤不堪的居住条件，从事养殖业的梁桂林干脆在自家鱼塘旁建起了棚屋。

2022年，梁桂林听说隔壁福安村建设的村民公寓项目二期，广丰村、耕管村的“外村人”也能购买，并按正常宅基地报建办理不动产权证。“我立刻认购了一套，这里离我的鱼塘仅有5分钟路程。改善生活条件的同时，还方便照顾家里老人。”梁桂林表示，“现在每周都要来福安转转，看看项目进展，就盼着能早日住进‘幸福里’。”

为补偿占用的福安村集体土地资源，“跨村建房”村民每户需多交宅基地有偿使用调节金3.6万元，并视同其已在本村实现宅基地资格权。李丛介绍，外村村民村集体经济组织成员权益保持不变，户口可根据个人需要选择是否迁入。目前，公寓二期共20户跨村村民已全部参建并签订认购协议。“他们在建设成本、贷款方案、物业管理等方面享受与福安村村民同等的权益。”

既要开源，也要节流

有钱就建，没钱就停，等有钱继续建，这是农民自建房的常态。

“村民公寓需要建设资金稳定足额保障，不能像自建房那样资金断断续续、施工开开停停。”林振业说，施工要有保障，关键是资金得跟上。

据了解，“幸福里”项目建设费用全部由农民自筹集资，每套总价约30万元，这并非所有农民都能一次性筹集齐。宅基地作为农民唯一住房，仅限于本村集体经济组织成员内部流转，因无法成为合格的抵押物而申请不到建房贷款。

为解决部分农户建房资金短缺问题，经国家金融监管总局备案，政府部门联合地方商业银行，推出全国首个支持农民宅基地住房建设的贷款产品“美丽农居贷”，并由斗门区属国企出资设立上限1000万元的风险担保资金池。这一方案以农民集体经济股权分红收益为质押，提供最低首付30%的贷款方案，保障了村民公寓建设的资金来源。

项目相关负责人介绍，珠海创新提出用农民股权分红质押代替房产抵押，一旦贷款出现逾期，则由国企风险担保资金池先行偿还银行剩余贷款的80%。国企按协议从当事村民每年的村集体经济组织股权分红收益中逐年抵扣，合理对冲了银行的不良贷款风险。

村民签约后先付9万元的首付款，封顶后根据个人经济状况可选择全额一次性付清或贷款分期两种支付方式交齐尾款。林振业带着村民细细算了一笔账，贷款最长分期20年，月供约1200元，一年1万多元。目前村集体年人均分红约4000元，一家几口依靠分红基本能还清贷款。

“要把村民公寓里的每一分钱用到刀刃上。”斗门区政府认为，不能把原本针对商品房开发商收取的费用照搬到村民公寓。区政府协调自然资源、住建、供水、供电等相关部门，对人防异地建设费、绿色建筑措施费、配电房建设、供水线路改造等30多个相关事项，做到能减则减、能免则免。通过“公益+微利”的方式，政府组织国企、驻地建筑业企业积极参与，节省规划设计、招标成本和中间费用。多措并举之下，村民公寓建设成本由原先预计的3300元/平方米降低到2500元/平方米，基本与当地农民自建房成本持平。

将改革经验制度化、体系化

宅基地是农民的“命根子”，其制度改革涉及面广、影响面宽，历史原因、利益因素等盘根错节。2023年7月，中央首次提出，在宅基地制度改革试点地区，允许依法取得的宅基地向县域内符合条件的农村集体经济组织成员家庭转让。珠海市这一村民公寓项目正是抓住改革契机，率先探索尝试宅基地资格权跨村实现。参与改革的干部认为，村民公寓是一个新生事物，在建设方面的一些配套政策还是空白，需要相关部门通力合作，在设计标准、建设规范、管理维护、配套服务等方面建立起一整套的制度体系。

受访干部建议，改革要坚持规划引领，结合新一轮多规合一村庄规划编制工作，有序布局并推广村民公寓建设；健全农民建房审批管理，从根本上保障农民的宅基地资格权实现；将由宅基地联建的村民公寓与城市商品房区别开来，从配套保障上减轻农民负担；用更好的金融服务满足村民的住房需要，同步探索村民普通自建房、房屋维修、翻建等领域的贷款实现路径。

“‘多户联建’方式大幅度提高了土地利用效率，宅基地资格权跨村实现、分红质押、积分排位等探索形成了村民住房保障新机制，为推进农村宅基地制度改革提供了‘珠海方案’。”珠海市委改革办负责人介绍，珠海市制定出台13份制度文件，覆盖宅基地审批、流转、盘活利用、退出、登记、有偿使用、风貌管控、资格权跨村实现等全流程。“珠海正根据试点试行经验，稳慎推动在更大范围复制推广，并逐步探索县域、市域范围内宅基地资格权的跨区域实现，促进宅基地资源更加高效、集约配置。”