从大乱到初定进而实现大治，对于任何一个王朝来说都是一次大考，如何向军功阶层兑现分红，如何将在战乱中的脱籍人口整合成稳定的兵源和纳税者，如何在短时间内增强根据地的实力，这些都考验着开国皇帝的政治智慧。刘邦正是因为顺利通过了这次大考才给西汉王朝打好了雄厚的基础。
汉五年（前202）十二月，汉王刘邦联合韩信、英布、彭越等诸侯王在垓下击杀了项羽赢得了楚汉战争的胜利。二月份，刘邦在定陶军中接受了韩信等人的推举，即位做了皇帝，建立了大汉王朝，是为汉高帝。
在这之前，人们关注的是楚汉之间的战事，如今，人们都把目光聚焦到刘邦的政治能力上，看他如何打汉帝国开国这张牌。
当年五月份，刘邦遣散了军队，让大家各归原籍，同时发布了“高帝五年诏”，将自己对于各种问题的处理向天下公布。
在这道诏书中，刘邦首先解决的是其根据地关中的建设问题。在楚汉相争的过程中，关中始终是刘邦经济、兵源的主要来源地，支撑刘邦打赢了战争，在这个过程中，关中的资源肯定会被大量消耗，如今，刘邦首先要做的就是，迅速恢复关中的元气，使之继续作为自己强大的根据地。
刘邦宣布：“诸侯子在关中者，复之十二岁，其归者半之。”
所谓的诸侯子就是户口在诸侯国的人。汉元年（前206）二月，项羽在鸿门实行大分封，刘邦被封为汉王。四月，各诸侯王纷纷返回本国。当时，跟随刘邦前往汉中的除了三万军队，还有楚国及其他诸侯国的“慕从者”万人，其中就包括后来威震天下的战神韩信。
这些“慕从者”就是所谓的“诸侯子”。
当然，由于刘邦的目标是还定三秦东出争夺天下，所以就只将汉中作为了过渡之地，没有对跟随他的军吏在蜀地落户，所以，西汉开国之后，诸侯子的户籍和刘邦诸将一样，都在关东。
天下大定，大家都急于返回原籍，但刘邦为了加强关中根据地的建设还是想将这些精英留下来，于是就出台了相关政策鼓励他们留在关中：诸侯子留在关中，免除十二年的徭税，回原籍的，免除六年。
以政策红利鼓励大家留在关中。为了加强关中根据地的建设，刘邦后来还一度采取了娄敬的建议，将包括昭氏、屈氏、景氏等关东六国的大姓、豪强十余万人迁往了关中以迅速提振关中经济，增强关中各方面的实力。
当然，将关东豪杰迁往关中也是为了削弱这些人对于地方的控制，与关东豪杰争夺对于地方的控制权。
解决了关中问题，刘邦下一步考虑的就是如何重建户籍制度，保证帝国赋税的征收和兵源的正常征发。赋税和兵源是任何一个王朝赖以生存的关键“参数”，而其依据就是户籍制度。所以，将所有人口纳入户籍就是汉朝的当务之急。
关于户籍的整理工作，其实从汉元年（前206）刘邦前往汉中就国之后就已经开始在进行。八月份，刘邦还定三秦之后，又开始对关中的户籍进行整理，到了汉二年（前205），蜀地和关中的户籍整理工作就已经初步完成，这些工作的负责人自然是萧何。
当刘邦还定三秦时，萧何就在蜀地征发粮草和兵源给刘邦做好后勤保障工作，刘邦和项羽在荥阳前线拉锯时，萧何又在关中征发兵源和粮草供应前线的刘邦。而萧何所依据的正是成熟的户籍制度。
此后，汉王国的势力范围扩张到哪，户籍制度就铺展到哪，就像当年的秦国，秦国的势力范围延伸到哪，秦法就渗透到哪。
实事求是地说，刘邦之所以能打败项羽成为笑到最后的人，一个是因为丰富的人才库，其次就是关中根据地的供应能力，而关中强大供应能力的前提就是成熟的户籍制度，和当年的秦国一样，刘邦也属于制度制胜。
所以，在打败项羽实现天下的一统之后，刘邦最重要的工作就是，落实户籍制度，在保证控驭基层权力的同时为粮草和兵源的征发打好基础。
因此，刘邦下令：“以前因为战争脱籍的人，现在天下已定，你们可以回家了，朝廷不仅不会为难你们，还会承认你们之前的田宅和爵位。”
脱产的人相聚山林本来就是不稳定因素，如今将他们归于郡县的治理系统中不仅能够保证帝国的稳定，还能拥有稳定的税源和兵源，一举两得。
同时，刘邦还将那些在战争期间自卖为人奴婢者赦免为庶人，进一步增加朝廷直控的人口。
这一套动作，刘邦既解决了治安问题又解决了经济问题。接下来就是对军功阶层的分红，因为，军人跟随刘邦打天下就只有一个目的，那就是，升官发财，何况，刘邦集团实行的是商鞅当年制定的二十等军功爵，本来就是要对将士们进行分红的。只有稳定了这一部分人，大汉的天下才能安定，刘邦才能稳坐皇位。
其实任何一个王朝的开国皇帝都会面对这个历史课题，谁能够解决好这个问题，谁就能实现天下的大治。本质来说，始皇就是因为没有解决好分红问题才最终导致了大秦帝国的分崩离析，这个后面再讨论。
对于分红问题，刘邦是一套组合拳：除去有罪之人外，凡是没有爵位或者爵位不满第五级大夫者，全部赐予大夫的爵位；拥有第五级大夫爵位和以上之爵位的人，全部递加一级爵位；拥有第七等爵公大夫以上爵位的人，皆赐予食邑；第七级爵公大夫以下爵位的人，皆免除其本人和同户者的徭役；承认第七级爵公大夫和第八级爵公乘的爵位为高爵；督促地方官吏迅速落实返家军吏爵位所对应的物质分红；规定拥有公大夫以上爵位的人见县令和县丞可长揖不拜，行对等之礼；强调朝廷对军吏分红一事非常重视，责令地方守尉惩罚、教训那些对朝廷政策执行不力的小吏；如果地方没有严格落实朝廷的政策，将会被从重论处...
这一套组合拳不仅是对军功阶层分红的具体兑现，又保证了政策的顺利执行，刘邦对军功阶层的分红一事可谓是煞费苦心，因为，这一阶层的稳定问题直接关乎帝国的安危。
在这前后，刘邦也曾连续出台相关政策对军吏进行变相“分红”，比如：汉二年二月，免除关中从军者一年的徭税；汉四年八月，出台了阵亡将士抚恤制度；汉六年十月，大赦天下；汉八年三月，免除平城之战中所有将士的终生徭税；汉十一年六月，免除跟随其入蜀、汉、关中所有士卒终身徭税...
优待军功阶层是西汉初年的大事，而刘邦对这一群体的优待不仅包括徭税的免除，还同时辅以赦免罪过、丧葬待遇等政策。
根据相关史料和张家山汉简的公布，西汉政府是严格落实了对军功阶层的“分红”。
一般来说，只有列侯、关内侯的侯爵才能享受封地的分红，可是刘邦的诏书中对于第七级爵公大夫以上爵位的人都赐予食邑，显然是违反常理。
其实这很好理解，因为西汉军法的基础就是商鞅制定的二十等军功爵，而二十等军功爵的兑现都是和田宅深度绑定的，所以刘邦才会对公大夫以上爵位的人分地。
再说，刘邦有这个实力，在经历了秦末战乱和楚汉战争之后，天下户口锐减，出现了大量无主荒地，汉朝完全可以将这些荒田整合起来作为官田然后分配给军功阶层。如此不仅能解决生产问题，还能对军功阶层兑现分红，还不会激发社会矛盾。一举多得。
为什么汉朝后来依旧在执行二十等军功爵却只对列侯和关内侯分地，原因就是，朝廷手里已经没有土地资源可分，只能以钱财来兑现。
说到这里，只能感慨一句，刘邦的运气是真好，有大量的土地可以兑现军功爵的分红，而始皇当年由于手里无地就只能继续向四方开拓以落实对大秦将士进行分红，结果呢，造成了外重内轻的隐患，间接导致了大秦的崩亡。
没办法，大秦的一统之战并没有造成人口的大量锐减，关东的土地当时也大部分掌控在地方豪强手中，始皇手里并没有多少可自由支配的土地资源。
只能说，刘邦是被上天选中的幸运儿。
至于这次分红的人口基数到底有多大，还是得从垓下之战中寻找答案。垓下之战汉军全部参战，共计六十万人，如果以1500万人作为当时西汉总人口基数的话，这部分人就占总人口的4％。汉代家庭每家约为4.6人，这样，军功阶层家庭的人口总数就为300万左右，占总人口的20％。
按照汉法，第五等爵位大夫所对应的田宅分红是：土地五顷（500亩），五宅院（45亩），刘邦对所有的军吏都赐予了第五等爵之大夫爵位，这样，汉政府一次就得分出去3亿亩耕地和2700万亩的住宅地，如果以82753.6万亩土地作为汉朝土地基数的话，那么军功阶层一次性就分出去了40％的土地。
当然，这也是建立在刘邦手里有足够土地资源可供支配的前提下的。而秦末、楚汉战争恰好给刘邦提供了大量可支配的土地资源。
