“浊酒一杯家万里，燕然未勒归无计”。从范仲淹的这首《渔家傲·秋思》中，我们能品味出他国家军事的无奈，对国家未来的忧虑。

因为北宋的军队在对北方民族国家即辽与西夏的战斗中，胜少败多，究其原因，是因为北宋丢失了燕云之地，以至于没有可以大规模养育优良战马的地方。

没有战马，就意味着缺乏骑兵，但是骑兵在冷兵器时期是一战战争中至关重要的兵种，其强大的机动性与战略投送能力往往影响着一场战争的成败。所以，造成了北宋在对外战争中节节败退的情况。

然而，北宋统治者也甚至国家军队的缺陷，针对这一困境，也制定了相应的良好的对策，其对策便是蓄养马匹，总归是两方面，一位官营，一位民营。

但是，仍旧缓解不了国家无战马可用这一困境，这是为什么？因为——官僚主义。在了解官僚主义之前，首先要知道北宋官营养马与民营养马的概况。

北宋官方的管理马政的机构总共有四个，分别为群牧司、太仆寺、驾部与茶马司。群牧司——设置于宋景德四年，其源自于隋唐时政府设典牧署与群牧监管理当时的监牧。负责监管与牧养全国的马匹，即“掌国马，以备军国之用。”是北宋马匹的主要牧养机构。

太仆寺，是沿袭了隋唐五代时的制度，也是北宋监牧政务的管理机构，但是在北宋，其主要职责为记录京都开封及各地方坊监牧养的马匹数量、与京都马匹的饲养管理，还有全国伤病马的治疗。

驾部，设于三国魏时，掌管车舆、牛马厩牧之事。北宋的驾部，主要负责管理监牧牧马数量、马匹孳育、饲养、边境的买马及官员赏罚等事务。

最后，茶马司，其主要职责为以川茶与西北少数民族交换马匹。并根据茶马法打击边境私人茶马走私。

由此，可以看到，北宋官马从引进马种，牧养马匹，清点马匹数量，监督马政官员。一套养马制度可谓非常系统。那么既然有了如此系统的马政制度，为什么仍然不能解决北宋无马的问题，有为什么会产生民间养马的情况?

何为民营养马，民营养马，顾名思义，即由民间饲养战马以供军用。

1 民间养马原因

其一、汉唐之时，民间百姓盛行养马，故而官府很少缺乏战马。而北宋重文，民间养马之风不兴。故北宋复行民间养马之事，是为仿效前朝，而与解决马患。

其二、史料记载：“河南北十二监，起熙宁二年至五年，岁出马千六百四十匹，可给骑兵者二百六十四，余止堪给邮传。"大意是说，官方养的马匹，虽然数量多，每年都有一千六百四十四匹，但是可以作为骑兵战马的，数量只有二百六十四匹。不能有效的弥补军队战马的不足。另外，因为养马之地气候原因，所培育的马匹不能适应北方的寒冷。进一步促成战马的不足。

其三、北宋经济发展，技术进步而引起人口了增多。于是需要的耕地也就随之增大。但是，北宋官营的牧监，即养马场，也需要大片土地，于是，就形成了与民争地的乱象，甚至侵占民间田地的现象。从而使得社会动荡频生。

其四、官方茶马互市，然而民间茶马走私屡禁不止。加上在边境买马后，路途上运输马匹的耗费太大，因此难成气候。

此四点，为北宋于民间推行养马之事的原因。而从以上原因里，可以知道，北宋养马机构群牧监所养的马不足用。监管机构太仆寺监管力度不够，马部无权，茶马司难以大规模发展。所以，官方养马想不通，北宋统治者自然将养马之务寄托于民间。

2 民间养马概况

民间养马之大行，在宋神宗时期。而其时，较为著名的，便是王安石变法了。而王安石变法里，关乎民间养马之策的，在于保马法。

保马法，全名保甲养马法，诸县保甲养马，户一匹，物力高而自愿者二匹，给以官马，或官给钱自买。养马户可减免部分赋税。三等以上户十户为一保，四等以下户十户为一社。保户马病死，由养马户单独赔偿；社户马病死，由养马户与其他九户共偿其半。

保马法的实施，在减少了政府开支的同时，相较于管养马匹，其死亡率大大降低，同时与保甲的结合，一定程度上加强了北宋的尚武风气。王安石变法失败后，宋神宗有推行户马法与都宝养马法。户马法，即官府分派马匹给民户，养马的民户可以减少纳税。都宝养马法，即规定每一都保养马五十匹。

统治者对于民间养马的制度设想是比较完备的，但是为何实施的过程就不尽人意，最终被放弃。这是接下来我探讨的问题。

1 何为官僚主义

指脱离实际、不做调查研究，欺软怕硬、官官相护、贪污腐败、不关心群众利益。只知道发号施令的思想作风与工作作风。这种腐败思想，是封建制度下必然的衍生物。对于国家政治来说，造成的影响是极其负面的。

2 官僚主义对北宋马政的影响

从前文了解，不论是北宋的官营养马制度，还是后来的民营养马制度，都是比较健全完善。然而，再好的车也必须要人来驾驶，再俊逸的马，也要有伯乐的赏识。在完善的制度，也需要贤明的人来执行。而贤明的人，不可能多，其大多数的为官者，都是为了利益。官方的马政机构，被卷入派系之间的斗争之宗，其官位，亦成为斗争的牺牲品。官方马政机构的管理人员频频变动，在任人员不切实际的的管理，从官方的拨款中中饱私囊。大大影响了官方养马的效果。

再说民间养马举措，无论是王安石变法中的保马法，还是后来宋神宗改革的户马法与都宝养马法。其举措的正确性与可行性毋庸置疑，然而，在古时的封建社会，一项政策，必须充分的上传下达，才能真正的实施。民众才能全面的了解。然而地方官吏，又有多少能够真正的为民众着想，“三年清知府，十万雪花银”描写的官吏只为私利，不为公益已足够鲜血淋漓。因此，虽然有良好的民间养马措施。但有多少官吏于其中偷奸耍滑。实行的效果不行，自然解决不了北宋无马的问题。

由此说，北宋无马之疑难，官营养马与民营养马都解决不了的原因，便在于落后腐朽的官僚主义。

北宋无马的疑难。不是缺乏完善的马政制度。不是缺乏可靠地养马良方，不是缺乏睿智果敢的领导者。北宋缺乏的，是一大批具有良好的政治风气，切实的工作作风的官吏来执行统治者的国策。