党的二十届三中全会明确提出“深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革”。作为全国首批基层法院行政案件集中管辖改革试点省份，广东法院如何在案件管辖改革中完善府院联动机制，实现保护人民群众合法权益与督促行政机关依法行使职权并重？

“两难”中的“双赢”之策

——广东法院全程协调联动实质化解行政纠纷纪实

“民告官”被认为是诉讼中“最难啃的硬骨头”之一。一方面，案结事不了，老百姓不满意；另一方面，服判息诉率低，和解难。

如何在“两难”中寻找“双赢”之策？

近年来，广东法院紧紧抓住“府院联动”这个“牛鼻子”，与行政机关诉前、诉中、诉后全程协调联动，以实质化解矛盾，在案结事了政通人和中做实“公正与效率”主题。

2023年，全省法院新收一审行政案件和行政非诉审查案件“双下降”，其中新收各类一审行政案件呈现“两连降”，非诉审查案件准予执行率实现“五连升”。

纠纷源头如何联动共解？

“既然镇政府公开了信息，那我们就撤诉了。”今年3月，广东省大埔县大麻镇某村何某等9户村民向法院提交了撤诉申请。

原来，何某等集资建了一条水泥路，后同村村民邱某协商占用路口建房。

然而，邱某建好房后，重修的水泥路却大有“水分”。

“原来3.5米的路修成1.5米，而且坡度非常陡，摩托车都不敢走。”何某等对新修的水泥路很不满意，与邱某反复交涉未果，遂多次向镇政府投诉，并质疑邱某建房的合法性，申请公示建房审批情况，镇政府先后两次书面答复符合审批程序。

但村民对答复并不满意。今年2月，何某等将镇政府告到集中管辖梅州全市行政纠纷的兴宁市人民法院。

“化解行政争议关键是找出争议背后的真实诉求。”审查后，兴宁法院行政审判庭庭长余铭祥发现，何某等在此案中的核心诉求是恢复水泥路原貌。

“不少行政纠纷初期对抗程度低，如果先组织行政机关与群众沟通，能促使纠纷从源头得到化解。”余铭祥认为。

于是，余铭祥将调解工作转给了大埔县人民法院行政争议诉前调解中心。

兴宁法院集中管辖，为何大埔法院还有行政争议诉前调解中心？

自2016年2月，广东在全省开展行政案件集中管辖，很大程度上解决了司法资源配置分散、行政审判专业化程度不高等问题。“集中管辖地法院异地调解不方便，非集中管辖地的群众无法就地化解行政纠纷，这成为横亘在行政审判中的一道难题。”广东省高级人民法院行政审判庭庭长林俊盛告诉记者。

为此，梅州市中级人民法院指导非集中管辖的各县区法院建立行政争议诉前调解中心，集中管辖法院与其他法院从诉前调解、立案对接、信息推送等方面协同合作，实现“一个入口、多地发力、调解优先、就地化解”。

大埔法院行政争议诉前调解中心立即协调镇政府公开审批信息，并协调镇政府工作人员多次到邱某家释法说理。邱某重新修路后，纠纷得到彻底化解。

这是梅州法院以解决问题为导向实现源头化解行政纠纷的一个缩影。自2021年府院联动机制实施以来，梅州法院行政案件受案量逐年下降，近四成行政争议在诉前得到成功化解。

“这项机制能够取得成效，关键在于各中心特别注重府院协作，以‘加法’联动，实现行政纠纷吸附在当地、化解在源头的‘乘法’效应。”林俊盛认为。

像梅州这样的行政争议诉前调解中心，截至今年7月底，全省已建立了75个。

记者采访中了解到，集中管辖广州地区行政纠纷的广州铁路运输两级法院，不仅市一级有行政争议调解中心、区一级建立调解工作站，还在案件数量多、类型化特征明显的条线，设立公积金、道路交通、涉税费行政争议、规划和自然资源等工作室。自2022年5月建立调解中心以来，共促成7628件行政争议以调解方式结案，诉前调解成功率达57.7%。

2022年12月，广东省委全面依法治省委员会出台《关于进一步加强行政诉讼应诉工作的若干措施》，明确建立“全方位、全链条、全流程”的府院联动机制，要求发挥行政与司法要素互补、能量聚合的实践效能。

2023年，广东高院与省司法厅召开联席会议，共同印发《关于建立府院联动工作机制的意见》，联合省检察院、省司法厅印发《关于建立行政争议实质性化解协同调处机制的意见》，建立省一级层面政府法治与司法联动对接平台，各地法院联合当地司法局等相继出台配套工作规定、细化措施。

“府院联动”为从源头化解行政争议提供了强大的制度支撑。2023年，广东法院新收一审行政案件2.5万件，在上一年度下降6.5%的基础上再下降1.3%。

复议与诉讼如何衔接配合？

今年7月，为期4天的“广东首届行政审判行政复议同堂培训班”落下帷幕，广东高院党组书记、院长张海波，省司法厅党委书记、厅长陈旭东同堂讲授。

记者在培训现场采访广州市海珠区司法局行政复议科副科长林宝仪。

“内容很丰富，指导性、实用性强。”林宝仪感到收获满满。

据了解，培训除了有行政诉讼法与行政复议法等，还有涉房屋征收、用地审批、工伤保险等热点难点的现场解读。

同堂培训对行政复议行政诉讼究竟有何妙用？

“今年1月新施行的行政复议法明确要发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。行政复议具有‘宽口径、高效率、低成本’优势，行政复议和诉讼衔接好，特别是建立行政复议先行处理引导机制非常有必要。”林宝仪告诉记者。

如何实现行政复议行政诉讼紧密衔接？作为在全国率先建立行政审判中心的深圳市中级人民法院，早在3年前，集中管辖深圳全市行政纠纷的盐田区人民法院就此开展了探索。

“统计数据表明，2015年至2021年6年来近80%的行政争议在复议阶段得到化解，盐田区法院审结行政诉讼案件1.7万件，其中约1.4万件未经复议，占比80%。”盐田区法院行政审判一庭副庭长吴文芬调研发现。

“两个80%，说明行政复议解纷成效明显，但仍有较多行政争议未经复议而直接进入诉讼，完善复议与诉讼衔接机制，让复议成为解纷的‘主战场’大有可为。”吴文芬认为。

吴文芬将调研成果上报院党组后，盐田区法院高度重视，多次与市司法局会商沟通，探索推进行政复议与诉讼衔接。

近日，记者来到深圳行政审判中心立案大厅，只见4个立案窗口的右手边，有2个行政复议、行政调解的窗口。

“每次当事人来立案，我首先都会看是否过了复议期，如果还没过，我都会引导到复议窗口。”立案窗口工作人员罗成告诉记者。

“当事人同意先行复议的，法院可协助将起诉状快速转换为复议申请，当场递交给复议窗口，也可请法院转递，让当事人省心省力。”吴文芬在现场一边介绍，一边说道。

记者在立案大厅看到的都是法院引导做的工作，双方具体是如何衔接的呢？记者提出了疑问。

“定期组织复议应诉人员旁听庭审、法官观摩复议听证，实现规则衔接；法院认为具有复议先行处理必要的案件按流程转递，实现程序衔接；复议、审判信息化平台相互连接、信息共享，实现数据衔接。”深圳市司法局行政复议综合处处长詹炳给出了答案。

2023年以来，盐田区法院共引导近500件行政纠纷转至复议程序，超350件以调解方式化解，化解率超七成。

盐田区法院的做法，是行政案件诉前转递行政复议机制的一次有益探索。各地法院以“复议先行﹢诉讼保底”为路径挖掘复议解纷潜力，推进行政和司法资源整合、力量集合、功能融合、手段聚合，发挥行政复议化解行政争议主渠道、过滤阀作用，实现行政争议协同化解、源头化解、整体化解。

三年来，全省有11.5万件行政争议首选行政复议解决，复议后再起诉率约20%，八成行政争议得到有效化解。经复议后提起诉讼的案件败诉率也逐年下降，2023年仅为8%。

实质解纷如何协同调处？

“为实质性化解争议，结合烧烤店主观过错大小、违法行为持续时间、造成的危害后果，经审查并协调，邱某申请如罚款处罚由三万元调整至二万元，分三期缴纳，自愿撤回上诉，建议贵单位……”2023年2月，广州市海珠区某街道办事处收到广州铁路运输中级法院的一份诉前调解建议函。

原来，邱某在某商业楼内经营烧烤店，未配套安装专用烟道产生大量油烟、异味、废气，海珠区某街道办事处检查发现后决定罚款3万元。

邱某不服处罚决定，起诉到广州铁路运输法院。被法院驳回后，邱某不服判决，于2023年1月向广铁中院提起上诉。

广铁中院立案庭法官汤倩在调查中了解到，邱某收到处罚决定后当即关停了烧烤店，但始终觉得罚款金额过高，且一次性缴纳对自己生活影响太大。

案子判决并不难，但摆在邱某眼前的难题并不能解决。“如何在法律框架内寻求案件处理最佳方案，实质化解纠纷，真正解‘法结’更解‘心结’？”汤倩陷入了沉思。

为此，汤倩致电街道办事处，征求其基于自由裁量权对处罚款数额进行适当调整的可能。街道工作人员表示，不敢改这个决定，不然没法说清降低罚款的理由。

“有没有办法能消除行政机关的顾虑，破解行政机关‘不敢调、怕追责’的困境？”在汤倩的苦思冥想下，广铁中院第一份诉前调解建议函就这样诞生了。

街道收到建议函后，立即与邱某开展协商，很快就达成调解协议，纠纷得以实质化解。

“行政诉讼不只是对行政行为进行合法性评价和审查，更要关注和回应老百姓的真实诉求，以‘如我在诉’的态度为群众找到化解矛盾的办法。”汤倩认为。

汤倩在随后办理的几起案件中又制发了诉前调解建议函，都起到了很好的效果。

汤倩说：“特别是行政机关很大可能败诉的案件，在判决前，诉前、诉中调解的建议函让行政机关主动纠错有了‘依据’，对源头上减少行政纠纷大有作用。”

好的尝试需要机制上的推广，广铁中院专门制定判前调解建议函的相关工作指引。截至今年7月，共发出判前调解建议函45份，38件案件通过调解得以案结事了。

目前，判前调解建议函已推广至全省。

今年4月，广东省委全面依法治省委员会在全国率先从省级层面出台《关于加强司法建议检察建议工作提升社会治理效能的意见》，将办理落实司法建议情况纳入法治广东平安广东建设考评、依法行政专项考核、社会信用等级评价等体系，并作为法治政府建设专项督察内容。

今年5月，广东高院还推动将行政案件一审调撤率纳入法治广东考核，鼓励行政机关积极配合法院开展协调和解工作，促进更多行政争议以调解和解方式实质化解。

来源：人民法院报·1版

记者：林晔晗 吁青丨通讯员： 邓丽华

责任编辑：万紫千 ｜联系电话：（010）67550939｜电子邮箱：fyxw@rmfyb.cn