1964年以后,美国继续从经济、政治、军事、外交等方面对古巴推行霸权主义与强权政治,强化已形成的对古巴的遏制政策,使美古关系进一步恶化。但同时我们也应该看到,在多种因素的作用下,美古之间也一度出现过缓和,而且这种趋势在20世纪末还日趋明显,美古关系出现了新的转机。
一、美国不断强化对古巴的遏制政策,美古关系不断恶化居主流
1964年以后的美国历届政府继续对古巴推行霸权主义与强权政治,全面强化与巩固已形成的对古巴遏制政策,具体表现如下:
(1)经济上继续实行严密封锁和贸易禁运
继肯尼迪之后继任美国总统的约翰逊,在1964年5月14日决定完全禁止向古巴销售药品和食品,使美国对古巴的经济封锁和贸易禁运政策发展到了极点。虽然在福特政府与卡特政府执政期间,美古关系一度有所缓和,但该政策并未发生太大的变化,并为里根以后的美国几届政府所强化,尤其是“托里切利法案”与“赫尔姆斯一伯顿法案”两部法案的出台。
20世纪80年代末开始,东欧剧变和苏联的解体,使古巴无论从政治上还是从经济上都遭受到了前所未有的打击。美国布什政府趁古巴陷入困境之机,加大了对古巴的压力,妄图在短期内一举搞垮古巴社会主义政权的险恶用心十分明显。1990年2月底,美国国会参众两院分别成立了对古巴加强经济封锁的领导小组。1992年2月27日,布什在《迈阿密先驱报》上公然宣称,美国政府的目标就是要“结束”卡斯特罗政权,并在之后的竞选演说中多次予以强调。布什宣称,只要卡斯特罗的专制统治仍然存在,美国就不会同古巴有正常的对话,并重申“我们将对这个非法政权保持巨大的压力,我们将严格保持我们对古巴的禁运”。
1992年2月5日,新泽西州众议员、民主党人罗伯特·托里切利向众议院提出了旨在加强对古巴全面封锁的《1992年古巴民主法案》,即通常我们讲的“托里切利法案”,简称“托法”。其内容主要有三项:禁止设在第三国的美国公司的子公司同古巴做生意;禁止任何进入古巴港口的船只在六个月内进入美国港口;对任何向古巴提供经济援助和开展贸易的国家进行制裁。从上述内容可以明显地看出,美国企图通过全面的经济封锁从经济上扼杀古巴革命政权。1992年9月,美国参众两院先后通过了“托法”。总统布什为迎合部分民众的心理、争取连任,也于1992年10月23日在迈阿密签署了该法案,并声称该法案的实施“将加速卡斯特罗独裁统治不可避免的灭亡”。
1993年1月布什竞选连任失败后,民主党候选人克林顿就任美国总统。同前几任总统相比,克林顿政府在古巴政策上,有着一些区别和不同，一方面,克林顿政府继续对古巴采取“以压促变”的政策;另一方面,也开始了对古巴禁运政策适度放开的尝试。1995年2月9日和14日,美国参议院对外关系委员会主席杰西·赫尔姆斯和共和党众议员丹·伯顿分别向参、众两院提交一项内容相似的提案，分别被称为“赫尔姆斯法案”和“伯顿法案”,通常合称为“赫尔姆斯-伯顿法案”。其内容主要有:要求古巴赔偿1959 年革命胜利后被没收的、后加入美国国籍的古巴人的企业和财产;不给购买或租借古巴没收的美国企业和财产的外国公司发赴美签证;禁止海外的美国公司向上述公司提供信贷;美国有权拒绝向与古巴有信贷关系的国际金融机构支付债务;美国公民有权向法庭起诉与古巴没收财产有牵连的外国政府或个人;美国政府必须定期向国会报告对古经贸关系的状况等等。1995年9月和10月,美国国会众、参两院分别通过了“伯顿法案”和“赫尔姆斯法案”。但克林顿政府鉴于种种原因,并没有马上对这两部法案做出表态。
1996年2月,两架古巴流亡者飞机侵入古巴领空遭击落后,为了表明美国政府的态度,克林顿政府决定对古巴实施一系列报复性制裁措施。同年3月,美国参、众两院分别通过了经过精心修改的、试图进一步对古巴实行经济封锁的“赫尔姆斯一伯顿法案”,并很快得到了克林顿总统的签署。
修改后的“赫尔姆斯一伯顿法案”其锋芒直指在古巴的外国投资,打击的范围几乎涉及所有与古巴保持经贸关系、尤其是保持投资关系的国家,因而遭到国际社会的强烈反对。加拿大外长阿克斯沃西警告美国:美国政府如不收回该法案,很有可能激怒部分加拿大人,并会引起抵制。墨西哥外交部7月11日照会美国说,该法案违背了国际自由贸易准则和北美自由贸易协定原则,它不仅同尊重别国主权的原则背道而驰,而且还损害同古巴保持贸易关系的其他国家的利益,因此,墨西哥政府强烈要求美国政府立即停止实施这项法令。欧盟委员会主席桑特致函克林顿总统,要求他延缓执行该项法案。随后,欧盟执委会又在欧盟外长特别会议提出的四项反制裁措施的基础上出台了12项反制裁措施。所有这些,都给美国“赫尔姆斯一伯顿法案”的实施以迎头打击,使克林顿政府不得不做出一定程度上的让步。1996年7月,克林顿总统决定在以后六个月内暂不实施该法案第三章有关在美国法院起诉外国公司的规定。实际上从后来的情况来看,该章约定的内容形同虚文,并未付诸实施。
(2)政治上积极策划颠覆破坏和恐怖暗杀活动
古巴革命政权建立后,一直被美国历届政府视为眼中钉、肉中刺,时刻意欲拔之而后快。因而在1964年以后,继续积极策划颠覆破坏和恐怖暗杀活动,仍是美国政府一贯使用的伎俩。
20世纪70年代初主要发生了两次古巴民众被射杀事件。1971年10月12日,两艘从美国开出的船只开枪袭击古巴东方省北部博卡德萨玛镇,打死两人,打伤数人。1973年10月4日,两艘恐怖分子的炮舰袭击两艘古巴渔船,打死渔民一人。1976年,美国中央情报局的特务还策划了一系列颠覆破坏活动。如4月6日,从美国佛罗里达驶出的海盗艇袭击了两艘古巴渔船,打死渔民一人;6月5日，古巴驻联合国代表处被炸,损失严重;7月9日,埋在古巴航空公司在牙买加金斯敦机场行李车集装箱的一枚炸弹爆炸,好在这一集装箱还没装上飞机,否则后果不堪设想;8月9日,古巴驻阿根廷使馆两名外交官被绑架;10月6日,古巴航空公司一架DC-8客机在巴巴多斯国际机场起飞10分钟后在空中爆炸,机上73人全部遇难,其中57名是古巴人,该事件令人发指。1980年9月11日,古巴驻联合国代表团一名外交官在纽约街头被恐怖组织“奥米茄7”的一个小分队暗杀。
1998年11月8日,古巴《格拉玛》周报公布了古巴内务部关于美国美古基金会所雇佣的中美洲人是如何潜伏到古巴进行恐怖活动的详细报告。报告说,20世纪90年代以来,总部设在迈阿密的旅美古巴侨民极右组织美古基金会,通过其准军事小组,在中美洲建立了以中央情报局的老牌特务路易斯·波萨达·卡里雷斯为首的中美洲恐怖小组。该小组网罗了一些为了金钱可以干任何坏事的中美洲国家亡命之徒,在古巴的一些公共场所制造了一系列恐怖活动，均造成了一定程度的死伤。
在积极策划颠覆破坏活动的同时,美国还处心积虑、想尽一切办法企图谋杀卡斯特罗等古巴主要领导人,想以此达到推翻古巴革命政权的卑劣目的。
1965年初,中央情报局特制一支带有皮下注射针头的圆珠笔,针头蘸有毒剂,拟送给卡斯特罗。中央情报局特工向古巴持不同政见者提供一支带有望远瞄准器和消音器的来复枪和一只装有几枚炸弹的旅行箱,用来谋杀卡斯特罗。
1976年卡斯特罗出访智利时,一名中央情报局的特工人员装扮成记者,企图用一架假照相机真手枪刺杀卡斯特罗。另据古巴新闻局1988年出版的《美国中央情报局在古巴》一书透露,1976年卡斯特罗访问牙买加时,美国中央情报局曾试图让一名间谍暗杀他。
世界上最大的朗姆酒公司巴卡第公司(法国)也曾提供资金,企图除掉卡斯特罗。20世纪60年代,当时巴卡第的掌门人、已故的琼·P.波奇曾计划炸毁古巴的炼油厂,希望能造成混乱,从而达到颠覆古巴政府的目的。波奇的计划和他打算使用的一架轰炸机的照片后来被《纽约时报》披露出来,炸毁古巴炼油厂的企图最后没能得逞。一份1998年才被美国国家安全委员会公布的文件显示,1964年,美国中央情报局曾密谋“暗杀卡斯特罗,其中主要由美国黑手党执行,并由琼·P.波奇提供资金”。根据这份文件显示,黑手党开价15万美元,作为暗杀卡斯特罗和他的弟弟以及切·格瓦拉的条件，而波奇为此“贡献”了10万美元。结果没有成功。巴卡第公司之所以这样做,是因为在1959年古巴革命胜利后,古巴政府将该公司在古巴的所有资产都收为国有。1960年很多国家和私人企业都和古巴政府达成和解,但美国和巴卡第公司却没有。
20世纪 90年代以后,卡斯特罗曾多次出国参加美洲首脑会议,美国中央情报局都曾派人意图杀害他。美国中央情报局还多次阴谋杀害劳尔·卡斯特罗、切·格瓦拉、布拉斯·罗加等古巴其他主要领导人。尽管美国想尽一切办法、甚至不惜采用任何手段企图谋害古巴主要国家领导人,达到倾覆古巴革命政权的目的,但每一次阴谋都获得了失败的可耻下场,使美国妄图从政治上遏制古巴的计划破产。
(3)军事上不断进行威胁、挑衅和侵略
1961年美国雇佣军入侵古巴虽然惨遭失败,但美国并不甘心，仍然不断地对古巴进行军事威胁、挑衅和侵略,企图达到从军事上遏制古巴的险恶目的。
美国继续派遣飞机侵犯古巴的领空和领海,肆意践踏古巴主权。从1959年2月2日美国人阿洛·罗伯特·梅勒驾机非法入侵古巴领空开始,美国飞机就没有停止过对古巴的侵犯。1995年6月13日和1996年1月9日、13日,由流亡美国的古巴裔美国人驾驶的飞机多次侵犯古巴领空，在哈瓦那上空散发煽动推翻古巴政府的反动传单,古巴政府多次照会美国政府,要求美国政府阻止这种侵犯活动,并及时警告这种飞行活动可能带来的严重后果。
1996年2月24日,三架来自美国佛罗里达州的美国飞机再次侵入古巴领空和领海,在古巴空军两次发出警告后,仍置之不理,而且又有两架飞机第三次侵入古巴领空。在忍无可忍的情况下，古巴军方被迫命令古巴空军米格-29飞机起飞,将入侵的两架飞机在古巴领空范围内击落。
美国还利用其在古巴的关塔那摩军事基地对古巴进行军事上的挑衅。据古巴官方统计的数字显示,从1962年起至1994年,美国对古巴一共进行了5236次挑衅,侵入古巴领海、领空甚至领土多达8262 次。1964年7月和1996年5月,美国军队从基地先后开枪打死两名古巴边防士兵。据统计,美国军队从该基地向古巴军民开枪共打死军人和渔民共8人,打伤15人。
(4)外交上竭力孤立古巴
美国在经济、政治、军事等方面强化对古巴遏制政策的同时,还不遗余力地谋求通过外交的途径来达到不可告人的目的。
1964年7月21日至26日,第九次美洲国家外长协商会议在华盛顿召开。在美国的授意下,由委内瑞拉出头,指责古巴给其境内的游击队提供武器、训练游击队、干涉委内瑞拉内政。会议在美国的高压下,通过了对古巴进行“集体制裁”的决议。其主要内容有:第一,美洲国家政府不保持同古巴政府的外交和领事关系;第二,美洲国家政府中断同古巴进行的一切贸易往来,食品、医药和医疗设备除外;第三,美洲国家政府中断它们和古巴之间的一切海运,出于人道主义的必要运输除外。
这次会议后不久,同古巴曾保持外交关系的智利、玻利维亚和乌拉圭先后宣告同古巴断交,使美国基本上达到了在外交上独立古巴的目的。此时,在美洲只剩下墨西哥一国仍同古巴保持着外交关系。
20世纪80年代末布什总统上台以后,利用国际形势的巨大变动,继续设法从外交上寻求独立古巴的各种途径,1992年签署“托法”即是明证。但最终布什孤立古巴的政策却在国际方面遭到了失败。
继布什之后上台的美国总统克林顿虽然在对古巴政策上有所松动,但是仍在外交上千方百计地企图孤立古巴。
1994年12月和1998年4月先后在迈阿密和智利圣地亚哥召开了第一届和第二届美洲国家首脑会议。由于美国的强硬阻止,古巴国家元首卡斯特罗主席被拒绝于会议之外。其用意可窥见一斑。克林顿政府既阻挠古巴重新回到美洲国家组织中来,还试图在国际上扩大孤立古巴的范围。在日内瓦召开的联合国人权委员会上,克林顿政府年年提出谴责古巴“侵犯人权”的提案。克林顿政府签署恶名昭著的“赫尔姆斯一伯顿法案”,给国际金融机构施加压力,不让该机构贷款给古巴,使古巴不得不背负高额的短期贷款利息。美国还不允许古巴在对外贸易中直接使用美元,使古巴增加了许多额外的费用。
针对美国政府不断强化对古巴遏制政策的做法,古巴人民在卡斯特罗的率领下,进行了持续的、有策略性的抗争,并取得了阶段性的、局部的胜利。但由于美国的一意孤行,使美古关系基本上保持着恶化状态,这是自1964年以后美古关系的主流。
虽然 1964年以后由于美国强化对古巴遏制政策的推行,使美古关系基本上处于恶化状态,但这一期间两国关系也曾出现过缓和的迹象,并在20世纪末日趋明显,也是值得我们认真分析对待的现象。
美国因仇视古巴卡斯特罗革命政权而采取的遏制古巴政策,事实证明是不智之举。因而在20世纪70年代初,随着美国霸权地位的不断衰弱,一部分美国国会议员开始对前几任政府对古巴所采取的敌视政策展开了批评,主张对古巴的政策必须进行调整。1973年1月,美国11名共和党众议员发表题为“与古巴议和”的声明,认为美国与古巴开展对话,逐步实现两国关系的正常化,既符合全球和地区的潮流,而且会大大有利于美国商人。
1974年8月,福特继任美国总统以后,极力主张同古巴实现关系正常化的国会议员们要求美国政府废除对古巴经济封锁的呼声越来越高。在他们看来,卡斯特罗已经调整了他在西半球的冒险性对外政策,集中精力努力发展国内经济,在对古巴实施经济封锁政策不得人心的境况下,自愿放弃古巴这个美国传统的市场,只能给美国自身带来更大的经济损失,因而适时改变对古巴的经济封锁政策势在必行。1975年，一些美国国会议员在组团访问古巴后认为。美国的农产品、工业品、农业机器设备、食品和技术知识等,在古巴都会有广阔市场。来自生产稻米的美国路易斯安那州参议员约翰斯顿和众议员布鲁赫指出,古巴革命之前,每年进口美国大米16.5万吨,后来因为经济封锁,古巴被迫通过一个美国跨国公司的欧洲分公司进口意大利大米,而美国的大米产地却苦于生产过剩。也有些国会议员指出,对古巴的经济封锁既不利于美国人就业,又使消费者得不到康价的古巴糖和其他商品,主张停止对古巴的经济封锁政策。
上述美国两院议员的呼声虽然是基于美国自身利益的考虑,反映了部分美国商人的心理,但从长远来看是符合世界发展趋势的,因而对当时的美国政府也产生了一定程度上的影响,使美古关系一度出现了缓和的迹象。
20 世纪 60年代末,美古两国的飞机和船只被劫持到对方领土的事件时有发生。1969年10月,两国曾就此问题展开过谈判,并没有取得成果。1971年,卡斯特罗率先表示愿意同美国重新进行谈判。1972年11月,一架美国客机被3名美国黑人劫持到古巴。这件事情使两国又重新回来谈判桌前。1973年3月,两国缔结了关于防止空中和海上劫持行为的协定。这应该算是两国关系史上取得的一个阶段性成果。
1974年11月,美洲国家外长协商会议讨论撤销对古巴制裁问题时，美国代表投了弃权票。而后,美国处理美洲事务的助理国务卿罗杰斯和国务卿基辛格的助理伊伯尔格同古巴官员进行了多次会晤,就如何解决双方的冲突问题进行探讨。1975年7月,美洲国家外长协商会议授权各成员国可以各自认为适合的级别与方式,处理同古巴的关系,在通过此项决议时,美国代表是投了赞成票。同年8月,美国宣布部分撤销其对古巴的禁运,允许美国公司在外国的子公司向古巴出售商品;对于那些允许自己国家的飞机和船舶运货去古巴的国家,美国也承诺不再拒绝给予援助。其后不久,美国助理国务卿威廉·罗杰还宣布,将准备同古巴改善关系。这被卡斯特罗称为自古巴革命以来古美关系最接近于突破的时期。
卡特就任美国总统后,美国的对外政策虽有所调整,但对古巴政策的缓和仍在继续。1977年3月,美国宣布取消对美国公民去古巴的禁令。4月,美国暂停对古巴的高空侦察飞行。同月,美国负责拉丁美洲事务的助理国务卿托德曼访问古巴,这是两国断交后美国外交官首次出访古巴。9月1日,美古两国在对方首都互设照管利益办事处。10月,古巴外贸部部长马斯·费尔南德斯应美国75家公司的邀请访问美国。12月,两国之间开辟了一条旅游航线。
上述种种迹象表明,20世纪70年代中后期,美古两国关系一度出现了缓和的趋势,虽然时有起伏,也使两国关系出现了新的转机。可惜的是,因为种种原因,这种趋势并未持续发展下去,到了卡特总统任内末期,两国关系松动的局面不复存在。直到90年代后期才有所改善。
克林顿任美国总统期间,虽然因一度签署“赫尔姆斯-伯顿法案”而使美古关系进一步恶化,但很快两国之间又出现了一定程度上的缓和趋势。
1998年1月,罗马教皇保罗二世对古巴进行了一次历史性的访问。保罗二世在抵达古巴后所发表的第一次讲话中即谴责了美国的经济封锁政策,并希望古巴能“向世界开放,世界向古巴开放”。利用教皇的这次出访古巴,不少美国天主教教徒追随其后到了古巴,获得了一次了解古巴的机会。教皇保罗二世的这次出访,预示着美古关系的坚冰开始消融。
1998年3月25日,美国总统克林顿发表声明,决定适当放松对古巴的制裁,并允许美国运载人道主义物资的飞机直航古巴;允许美籍古巴人向他们在古巴的亲属汇款,每人每年至多可汇款1200美元;下令加快向古巴出口药物的审批过程;要求国会通过向古巴销售粮食的立法。这是美国政府自20世纪70年代末以来第二次适度弱化对古巴的遏制政策。就连古巴的最高领导人卡斯特罗都认为这是一项积极的举措,并认为它将有助于美古两国关系“朝着良好的方向发展”。
随后,克林顿总统又做出进一步和解的姿态。1998年5月6日,克林顿在白宫举行的记者招待会上宣称:“由于美国同古巴血脉相承,古巴是美国的近邻,所有美国人都愿意与古巴和解。”他还表示,他能够理解古巴政府希望维持医疗保健制度和履行提高全民文化水平的承诺,并认为这是“值得称赞的”。同一天,美国国防部发表报告认为,1989年以来,古巴军队人数和国防开支已经减半,古巴军队具备最小的常规作战能力,而且目前多数古巴军人正在从事农业生产,这使得古巴军事力量严重削弱,对其邻国和美国都不再构成威胁。这实际上是为缓和两国关系提供理由。
在克林顿讲话和美国国防部报告发布后不久,两国之间的航空联系首先得以恢复。6月,美国航空管理局允许古巴客机过境飞往加拿大的蒙特利尔和多伦多,美方将提供正常的空中导航服务。7月,一架美国包机从迈阿密直飞哈瓦那,这实际上表明美古两国恢复了中断了的直飞商业航班。
同年10月,在一些美国前任和现任官员的推动下,有16位参议员联名写信给克林顿,建议“由一些熟悉国际关系的杰出的两党人士,对目前的美国政策及其在本半球所产生的全面影响作出深思熟虑、合理和客观的分析”,即成立一个两党委员会来检讨美国对古巴政策的各个方面,其中包括美国长期以来实施的经济封锁和贸易禁运。在该信发出去以后,又有6位参议员要求在信上签名,预示着更多的人意识到了适当调整对古巴政策的重要意义。
对于美国政府中部分官员的上述建议,克林顿政府也作出积极的回应,1999年1月5日,克林顿总统再次宣称将调整对古巴的政策。这预示着缓和趋势的再度出现和日益明晰化,美古关系又出现了新的转机。
综上所述可以看出,自1964年到20世纪末,由于美国对已形成的遏制古巴政策的不断强化,使两国关系不断恶化,并居于两国关系中的主导地位。但由于古巴反“遏制”的多重努力及取得的局部胜利,世界政治、经济格局的重构与发展,使得美国几届政府在对古巴政策方面做出了一定程度上的调整,因而出现了缓和的迹象。尤其是克林顿政府对古政策的再次调整,预示着美古关系出现了新的转机。
