文 丨 温彬 王静文孙莹 王娜 张梦婷 民银研究
3月5日，李强总理向第十四届全国人民代表大会第三次会议作《政府工作报告》（简称《报告》）。《报告》将年度增长目标设置为5.0%左右、物价目标调整至2.0%左右，要求做好重点工作，推动经济持续回升向好。
一、发展目标：“5%左右”的GDP与“2%左右”的CPI
《报告》将2025年增长目标设置为5%左右，与过去两年保持一致，符合市场预期。
《报告》指出，“经济增长预期目标为5%左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向”。
考虑到今年“外部环境更趋复杂严峻”“经济回升向好基础还不稳固”，设置持平于上年的目标，完成起来并不容易，“必须付出艰苦努力”。
另外值得注意的是，《报告》将今年CPI目标调整至“2.0%左右”，近10年来首次下调。
自2015年以来的近10年中，除2020年短暂调整为“3.5%左右”之外，其余年份我国CPI目标均为3.0%左右。但从历史上看，CPI目标下调有先例可循。
1998年二季度至1999年末期间，我国GDP平减指数连续7个季度负增长，随后CPI目标从1999年的“控制在4%以内”下调至2000年的“保持或略高于上年”，2001年和2002年均为“1-2%”，物价目标由抑制性转向鼓励性，从“控通胀”转向“促回升”。
当前我国GDP平减指数同样已经连续7个季度负增长，经济面临低通胀压力，适度下调物价目标，可以避免与实际过度脱节，增强政策可信度。《报告》也指出，下调“目的在于通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间”。
二、实施更加积极的财政政策
《报告》提出“实施更加积极的财政政策”，自2010年以来，财政政策基调首次由“积极”转为“更加积极”。
《报告》要求“统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力”。根据《报告》，今年广义赤字规模，即赤字、特别国债与地方专项债之和为11.86万亿元，较去年年初预算增加2.9万亿元；对应广义赤字率为8.4%，较去年年初预算抬升1.8个百分点。政策力度确实明显增强。
《报告》明确了四个发力点：一是赤字率按4.0%安排，比去年提高1.0个百分点，创历史新高，彰显出持续加力稳增长的决心；赤字规模约为5.66万亿元，比去年年初预算增加1.6万亿元，财政支出强度有保证。
二是发行超长期特别国债1.3万亿元，比去年增加3000亿元，以更大力度支持“两重”项目，加力扩围实施“两新”政策，直接拉动投资增长、激发消费活力。
三是发行特别国债5000亿元，用于支持六大行补充核心一级资本。预计可提升六大行核心一级充足率0.5个百分点左右，有助于提升六大行经营质效，增强信贷投放能力。
四是新增地方政府专项债务限额4.4万亿元，比去年年初预算增加5000亿元，支持地方政府补充综合财力，用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。
三、实施适度宽松的货币政策
《报告》提出“实施适度宽松的货币政策”。这是近10余年来以来货币政策基调首次由“稳健”转为“适度宽松”。
在经历了去年有力度的降准、降息、下调存量房贷利率之后，市场对基调调整后的宽松预期较高，年初债市甚至出现抢跑苗头，10年期国债收益率一度被压至1.6%以下。后央行通过暂停公开市场买卖国债、强调“防止资金空转”等方式，引导市场逐渐修正预期，并表示将“根据国内外经济金融形势和金融市场运行情况，择机调整优化政策力度和节奏”
考虑到今年外部冲击加剧以及稳增长任务难度，预计货币政策后续将逐渐向“适度宽松”回归。《报告》指出将“适时降准降息，保持流动性充裕”“推动社会综合融资成本下降”，并为政府债券发行营造良好环境。
除了总量功能之外，今年货币政策的结构性功能继续得到重视。《报告》提出“优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持”“落实无还本续贷政策，强化融资增信和风险分担等支持措施”，以实现对重点领域和薄弱环节的定向支持。
四、全方位扩大国内需求
与中央经济工作会议一致，《报告》将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为今年的首要工作任务，较去年《报告》前移。
《报告》指出，“促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”，更加突出促消费与促投资的协同推进，并强调补消费短板的重要性。
消费方面，今年将实施提振消费专项行动，具体将从三个层面展开，以“释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级”。
一是提高消费能力，包括“多渠道促进居民增收、推动中低收入群体增收减负、完善劳动者工资正常增长机制”。在民生部分，《报告》提到，“城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，适当提高退休人员基本养老金”。此外，将安排超长期特别国债3000亿元，较去年的1500亿元翻番，以持续对消费品以旧换新进行补贴。
二是增加优质供给，“从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给”。
三是改善消费环境，包括“创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展”“落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力”“完善免税店政策，推动扩大入境消费”等。
投资方面，将“紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用，加强财政与金融配合”。
项目上，将“强化项目储备和要素保障，加快实施一批重点项目，推动‘十四五’规划重大项目顺利收官”“切实选准选好项目”“坚决防止低效无效投资”。
资金来源上，今年中央预算内投资拟安排7350亿元，比去年多增350亿元。“用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持‘两重’建设”。
配套机制上，将优化地方政府专项债券管理机制、简化投资审批流程、建立健全跨部门跨区域重大项目协调推进机制，并规范实施政府和社会资本合作新机制，引导更多民间资本参与进来。
五、发展新质生产力与实施科教兴国战略
《报告》将“因地制宜发展新质生产力”和“深入实施科教兴国战略”作为今年重点工作任务的第二项和第三项，较去年《报告》各后移一位。
春节期间，DeepSeek横空出世，凭借开源模式和成本优势迅速出圈，对全球AI竞争格局产生巨大冲击，并引导全球资本重估中国资产。《报告》也继续对科技创新保持高度关注。
发展新质生产力方面，《报告》主要部署了三方面工作：一是培育壮大新兴产业、未来产业。《报告》重点提及了商业航天、低空经济等新兴产业，以及生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。二是推动传统产业改造提升。三是激发数字经济创新活力。在去年基础上，《报告》要求持续推进“人工智能+”行动。
实施科教兴国战略方面，《报告》按照“教育-科技-人才”三位一体框架部署了三方面工作：一是加快建设高质量教育体系；二是推进高水平科技自立自强；三是全面提高人才队伍质量。
六、推动标志性改革措施落地见效
去年三中全会对经济改革已有整体部署，中央今年将推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用。具体来看，《报告》将重点推进以下几项改革：
一是有效激发各类经营主体活力。除了“高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度”之外，《报告》将重点放在激发民企活力方面。
2月17日，中央专门组织召开民营企业座谈会，要求“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施”。目前民营经济促进法已经进入二审阶段，《报告》提到要“加力推进清理拖欠企业账款工作”“落实解决拖欠企业账款问题长效机制”，以及“开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法”。
二是纵深推进全国统一大市场建设。今年1月7日，发改委已发布《全国统一大市场建设指引》。《报告》要求“实施全国统一大市场建设指引，修订出台新版市场准入负面清单，优化新业态新领域市场准入环境”，并对内卷式竞争、招标投标体制机制、企业简易退出制度等进行了统一部署。
三是深化财税金融体制改革。党的二十届三中全会提到的改革将会渐次落地，财税方面包括“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革”，“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力”等。
金融改革方面，包括“完善科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融标准体系和基础制度”，以进一步落实五篇大文章。此外，资本市场和债券市场改革也会相应推进。
七、扩大高水平对外开放
今年以来，我国面临的外部环境趋于严峻复杂。包括世界经济增长动能不足、关税壁垒增多、地缘政治紧张因素依然较多等。
《报告》特别指出，“世界百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击”。但“无论外部环境如何变化，始终坚持对外开放不动摇，稳步扩大制度型开放，有序扩大自主开放和单边开放，以开放促改革促发展”。
外贸方面，《报告》提出要“稳定对外贸易发展”。特朗普自上任以来频繁发布关税政策，包括对华累计加征20%关税、对墨加征收25%关税、对全球钢铝征收25%关税，更广范围、更大力度的全球对等关税将于4月公布，我国对美直接出口以及经由第三国的转口贸易均会遭受打击。
《报告》提出以下应对举措：一是支持企业开拓多元化市场，在境内加大金融服务、保险服务等的支持力度，在境外依托经贸合作区发展中间品贸易、促进跨境电商物流体系发展；二是培育新的外贸增长点，包括绿色贸易、数字贸易、服务贸易、新型离岸贸易等领域；三是推动贸易便利化，解决内外贸一体化的难点堵点，提升通关便利化水平。
外资方面，《报告》提出要“大力鼓励外商投资”。我国外商直接投资规模已连续两年下滑，2024年跌幅为27.1%，高于2023年的-8%，引进外资确实遇到了一些周期性的困难，但我国吸引外资的决心始终坚定。
《报告》提出：一是推进服务业对外开放，涉及电信、医疗、教育、互联网、文化等领域；二是支持已在华展业的外国投资者扩大再投资，支持其参与产业链上下游配套协作；三是持续营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，切实保障外资企业的国民待遇，加强服务保障；四是充分发挥自贸区在对外开放过程中的先锋作用，加快推进海南自由贸易港核心政策落地，完善经开区开放发展政策，促进综合保税区转型升级。
八、有效防范化解重点领域风险
《报告》重点关注三个方面风险，分别为房地产市场、地方债务和金融领域风险。
一是持续用力推动房地产市场止跌回稳。房地产问题是当前经济运行中的核心问题之一，也是去年一揽子增量政策的核心关切。今年《报告》对于房地产相关工作的部署也更为细致。
从需求端看，《报告》要求“因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造”。2024年末全国住房城乡建设工作会议曾提及加力实施城中村和危旧房改造，推进货币化安置，在新增100万套的基础上继续扩大城中村改造规模。
从供给端看，《报告》要求“优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应”“发挥房地产融资协调机制作用，继续做好保交房工作，有效防范房企债务违约风险”。
从去库存角度看，《报告》提出“盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”“拓宽保障性住房再贷款使用范围”。财政部在年初国新办新闻发布会上表示，在2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于收购存量商品房用作保障性房的专项债项目。
二是稳妥化解地方政府债务风险。过去几年来，由于面临巨大的债务压力，不少地方政府将化债作为第一要务。在去年一揽子化债政策推出之后，地方政府压力已经明显减小，《报告》提出“优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”。部分重点地区有望退出名单，基建投资功能将会有所恢复。
三是积极防范金融领域风险。中小金融机构风险仍是关注重点。《报告》要求“按照市场化、法治化原则，一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险。完善中小金融机构功能定位和治理机制，推动实现差异化、内涵式发展”。
九、大力推动中长期资金入市
去年一揽子增量政策中“提振资本市场”是重要内容。资本市场走稳，对扩大居民部门的财富效应、畅通企业部门的融资渠道甚至缓解地方政府的债务压力，都有积极作用。在一系列政策加持下，市场成交已经大幅回暖，指数运行中枢明显抬升。
开年以来，稳定资本市场的工作在持续发力。1月22日，中央金融办、证监会等六部门印发《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》，重点引导商业保险资金、社保基金、基本养老基金等中长期资金进一步加大入市力度。2月7日，证监会发布《关于资本市场做好金融“五篇大文章”的实施意见》，涉及上市、并购重组、中长期资金入市等政策。
《报告》除了继续强调“稳住楼市股市”外，要求“优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展”，以及“深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。改革优化股票发行上市和并购重组制度”。
可以看出，今年资本市场的支持重点是支持并购重组、推动中长期资金入市等方面，最终目标是形成“政策支持—资金入市—企业成长—回报反哺”的良性循环，助力经济高质量发展。
十、应对老龄化少子化
近些年来，我国的老龄化少子化状况日益严峻。截至去年，我国65岁以上人口占比已上升至15.6%，出生人数由902万人短暂回升至954万人。但由于2024年登记结婚人数下降20.5%至610.6万对，后续出生人数预计将会继续下降。
党的二十届三中全会明确提出要“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展”，去年底的中央经济工作会议要求“制定促进生育政策”。《报告》对此也有部署。
在应对老龄化方面，《报告》提出“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济”“推进社区支持的居家养老”“扩大普惠养老服务，推动农村养老服务发展”等。
在应对少子化方面，《报告》提出“制定促进生育政策，发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给”。后续需关注是否有配套政策推出。
来源：券商研报精选
