《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权，第二百四十六条：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”。“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定”。

本条是关于国家所有权的一般规定，是对国家所有权的定位作出的规定。

《民法通则》第七十三条：“国家财产属于全民所有”。 “国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”。

《物权法》第四十五条：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”。“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定”。

《物权法》草案三次审议稿第五十条规定：“国家维护公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”有的人提出，我国是社会主义国家，草案应进一步反映和体现我国社会主义经济制度的本质特征。法律委员会经研究，建议将这一条补充修改为：“国家维护公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。”《物权法》正式通过时，删除了上述规定，主要是与《宪法》等相重合，没有必要。

本条承袭了《物权法》第四十五条的规定。

物权制度具有较强的本土性，因此具体的物权规范需要以本国的基本经济制度为根基设置。本条即反映了物权制度的中国特色的社会主义制度。关于我国基本经济制度及其相关内容，《宪法》第六条至第十八条作出了根本性规定，具体涉及我国的经济基础、基本经济制度、公有制的实现方式、经济管理体制、公共财产范围及其保护等内容。社会主义公有制的法权形式主要体现为国家所有和集体所有。

物权制度中对国家所有权的规定可追溯到1957年的民法典草案。1957年1月21日，《民法典草案所有权篇(第七次草稿)》第二章“国家所有权”第五条规定：“国家财产是全民所有制的社会主义财产。国家财产的唯一所有人是国家。国家所有权的客体范围不受任何限制。”

2002年1月公布的《物权法(征求意见稿)》第四十六条规定：“矿产资源、水资源以及城市的土地属于国家所有。国家所有即全民所有。”第四十九条规定：“国务院代表国家统一行使国家所有权。国家所有的不动产或者动产，由中央和地方人民政府分级管理。”

2004年9月27日的《物权法(草案)(修改稿)》第四十九条承袭了“国家所有即全民所有”的规定。关于国家所有权的行使代表，该草案修改稿第五十三条规定：“中央人民政府和地方人民政府依法分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。”

2005年7月10日公布的《物权法(草案)》第五章“国家、集体和私人所有权”通过列举的方式划定了国家所有的财产的范围。该草案第五十四条规定，“矿藏、水流、海域和国家所有的土地、草原等自然资源，由国务院代表国家行使所有权”。该草案中并未出现“国家所有即全民所有”的相关表述。该草案第五十六条规定，“国家机关对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利”。该草案第五十七条规定，“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”。

关于国有财产由国务院代表国家行使所有权的原因，2005年10月23日《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国物权法(草案)〉修改情况的汇报》指出，有的学者提出，国有自然资源的所有权应由全国人大及其常委会代表国家行使；有的学者提出，国有自然资源的所有权实际上有不少是由地方人民政府具体行使的，应规定地方人民政府也有权代表国家具体行使国有自然资源的所有权。法律委员会经研究认为，全国人大是国家最高权力机关，国务院是它的执行机关。全国人大及其常委会对重大事项有决定权与监督权，具体执行则是国务院的职责。按照现行法律的规定，国务院行使所有权可以包括“国务院授权地方人民政府在授权范围内行使所有权”。

关于国有财产的范围，全国人大法律委员会于2006年10月27日在《第十届全国人大常委会第二十四次会议全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国物权法(草案)〉修改情况的汇报》中指出，对于现行法律、行政法规没有明确规定的，以草案作出概括性规定为宜，即“法律、行政法规规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”。之后，全国人大法律委员会在同年12月的修改情况汇报会上认为，行政法规不能作为划定国家所有的财产范围的法律渊源，建议删除行政法规，将这一款修改为：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”

该条建议为2007年10月1日起施行的《物权法》所接受，《物权法》第四十五条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”

在《民法典》编纂过程中，《民法典物权编(草案)》(征求意见稿)《民法典各分编(草案)》、《民法典物权编(草案)》(二审稿)及《民法典(草案)》均未对该条的内容作任何修改。2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《民法典》，仅对《物权法》第四十五条改动了一个标点符号，将第二款“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定”中的分号改为句号。通过这一改动，“国有财产由国务院代表国家行使所有权”和“法律另有规定的，依照其规定”均单独成句，但这一改动并未影响本条和本法的实质性内容。原因在于，从法条的结构上看，“法律另有规定的，依照其规定”仍然为第二款的内容，作为第二款第一句“国有财产由国务院代表国家行使所有权”的补充条款。

第一，完善国家所有权制度。

本条旨在确认国有财产的所有权及其行使主体。改变国家所有权制度所面临的产权不清、权责不明、保护不力、交易成本过高的问题，构建完善的产权归属制度、产权交易制度和产权保护制度。例如，我国《宪法》第九条、《物权法》第四十六条明确规定，矿产资源属国家所有。而我国现行的矿业税费制度的许多规定，却忽略了矿产资源的国家所有权益，不但给国家造成了巨大的损失，还直接或间接地鼓励了矿产资源的掠夺式开采，资源浪费严重。

第二，加大对国有财产的保护力度。

《宪法》第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”在现实生活中，为防止国有财产受到侵害，《民法典》第二百四十六条在坚持平等保护原则的基础上，强化了对国有财产的保护。在本条第一款规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”的基础上，后面紧邻的条文中规定了哪些财产属于国有财产，旨在防止因归属不明确而造成国有财产流失。

第三，巩固和发展公有制经济。

国有经济是国民经济中的主导力量。完善国家所有权制度，加大对国有资产的保护力度，切实防止国有资产流失，是巩固和发展公有制经济的现实要求。

依据我国《宪法》第七条、第八条的规定，国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。

本条分两款对国有财产所有权做出了定性与说明，为不完全法条。

本条为不完全法条中的说明性法条，第一款划定了国有财产的范围、规范了国家所有的性质，第二款规定了国家所有权的行使代表。由于本条不具备法律效果这一要素，因而不可作为请求权的独立依据。

（一）、国有财产的范围

本条第一款是对国有财产范围的概括性规定，确立了私法中国家所有权的客体是法律规定属于国家所有的财产，并采用法律保留的原则限定了“国家所有”指向的公共财产范围。

考虑到国有财产的范围很宽，难以逐项列全，本条第一款作了概括性的规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”这里的“法律”在我国主要是指宪法和法律。

就我国现行宪法文本中的“国家所有”而言，主要体现为自然资源、土地和国有企业三种类型。自然资源与土地是从行为对象的角度加以界定，而国有企业则是从行为主体的角度进行规范。这三类在物权法中均有体现。

按照《宪法》第九条的规定，自然资源包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，都属于国家所有，其中森林和山岭、草原、荒地、滩涂可以经由法律规定属于集体所有。

《物权法》承袭了宪法的规定，同时将海域纳入自然资源的范围。

《民法典》第二百四十七条承袭了《物权法》第四十六条的规定，将矿藏、水流、海域归属于国家所有。《民法典物权编(草案)》(二审稿)及《民法典(草案)》将无居民海岛也纳入自然资源的范围，并规定无居民海岛属于国家所有，并最终被《民法典》第二百四十八条所吸纳。

除了《宪法》第九条的规定，《民法典》第二百四十七条至第二百五十四条规定矿藏、水流、海域、无居民海岛、无线电频谱资源、城市的土地、国防资产属于国家所有。法律规定属于国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，文物，农村和城市郊区的土地，野生动植物资源，除法律规定属于集体所有外的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有。

国有财产的范围很广，如何在物权制度中确定国有财产的范围，哪些应该明确写，哪些不应该写，对物的种类在文字上应该如何表述，存在不同观点。有的学者认为，本法具体列举的国有财产不够全面。考虑到国有财产范围很宽，难以逐项列全，所提出的增加规定的有些内容是否属于物权客体上的物，也有争议。因此，本条对国有财产的范围作了概括性的规定，“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”，并以现行法律的规定为依据在之后的条文中对国家所有的财产作了列举规定。现行法律没有明确规定的，根据本条，可以在制定或者修改有关法律时作出具体规定。

（二）、国家所有的性质

在我国，国家所有意味着全民所有。《宪法》第九条表明，属于国家所有的自然资源，也都属于全民所有。《土地管理法》第二条第二款也规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”另外，在《民法典》颁布之前，《民法通则》第七十三条第一款规定：“国家财产属于全民所有。”

《民法典》第二百四十六条第一款承袭了上述法律中关于“国家所有即全民所有”的规定，在一定程度上也能更好地和《宪法》、《土地管理法》等法律的规定相衔接，进一步明确国家所有的性质。

（三）、国家所有权的行使

本条第二款承袭了《物权法》第四十五条第二款关于国务院是国家所有权的行使代表的规定。

之前，在《物权法》制定过程中，对此有不同观点。有的学者认为，应该由全国人民代表大会代表国家行使国家财产所有权。也有学者提出，国有自然资源的所有权实际上有不少是由地方人民政府具体行使的，应规定地方人民政府也有权代表国家具体行使国有自然资源的所有权。

对此，有学者提出反对意见，认为国务院以外的机构代表国家行使所有权，尤其是地方政府代表国家行使土地、矿产资源所有权，应有法律明文授权。这一观点与《民法典》的规定相呼应，在本条第二款中被表达为“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定”。

中国社会科学院法学所物权法研究课题组撰写的《中国物权法草案建议稿》提出，国家所有权由国务院代表国家行使，在法理和现行法上都有迹可循。在法理上，国家所有权的行使应理解为包括管理和监督工作在内的概括性行使，属于国家行政权力的作用范围，应归属于我国最高行政机关，即国务院。国务院代表国家行使国家所有权，地方政府根据职权管理国家财产。国务院代表国家行使所有权，应当依法对人大负责，受人大监督。我国的许多法律已经明确规定由国务院代表国家行使所有权。

例如《土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”《矿产资源法》第三条第二款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”《水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”《草原法》第九条第一款规定：“国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。”《海域使用管理法》第三条第一款规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域使用权。”

根据本条，国有财产由国务院代表国家行使所有权，然而法律另有规定的，依照其规定。我国有些法律对此有相应规定。

例如，《土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”

《草原法》第八条规定：“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。乡(镇)人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。”

《森林法》第九条第一款规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本行政区域的林业工作。”

《水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构),在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”

《矿产资源法》第十一条规定：“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”《矿产资源法实施细则》第三条第二款规定：“国务院代表国家行使矿产资源的所有权。国务院授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一管理。"

《煤炭法》第十二条规定：“国务院煤炭管理部门依法负责全国煤炭行业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责煤炭行业的监督管理。县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。”

《渔业法》第六条第一款规定：“国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。”

我国《民法典》物权编中的所有权分编，以所有权的主体为标准，将所有权区分为国家所有权、集体所有权和私人所有权，这种分类方法被称为“三分法”。对于“三分法”的主张，有学者曾提出质疑，认为其强调了公有制的神圣地位，对国家财产给予优先保护的特殊地位，不符合物权平等保护的民法精神。

另有学者认为，“三分法”混淆了所有制与所有权关系，以所有权定义所有制，实为本末倒置，从具体内容看也是模糊的、不完善的。

与此对应的是以客体为标准，区分为不动产和动产的所有权。这种分类方式始于罗马法，并对日耳曼法产生了很大影响。以所有权的标的为标准，将所有权分为不动产所有权和动产所有权，被学界称为“一元论”，后来发展成为民法的基本理论，为大陆法系国家如德国、瑞士、意大利等国民法典所采纳。

就学者的建议稿来看，所有权立法是采取按客体对所有权进行一体规制“一元论”模式，还是采取以权利主体的区分对国家所有权、集体所有权、私人所有权予以分别规定的“三分法”模式存在较大争议。

“一元论”以梁慧星等学者为代表，其在中国社会科学院法学所物权法研究课题组2000年撰写的《中国物权法草案建议稿》中提出：一方面，基于民法的基本原则——平等原则的要求，应该将国家、集体和个人的所有权同等对待。另一方面，基于所有权的平等保护原则，也不应该依据所有制对国家所有权进行规范。“三分法”的分类方式，是为了反映生产资料所有制的性质，更多具有政治意味，而非法学意味，应抹去所有权制度中带有政治意味的生产资料所有制的性质。

“三分法”以王利明等学者为代表，其在《中国物权法草案建议稿及说明》中主张：我国现今是公有制占主导的多种经济形式并存的社会主义市场经济国家，公有制占主导地位的制度特点决定了我国物权法必须反映所有制关系的现实。因此，在物权法中，必须对各种所有制类型做出确认。而物权法作为确认和保护所有制关系的法律，必须反映现存的财产关系，对国家所有权和集体所有权作出规定；如果物权法中缺少对国有财产、集体财产的规范，必然使其内容残缺不全，不符合物权法作为民事基本法的地位。

最终，立法机关在《物权法》所有权编中专设一章对国家所有权、集体所有权、私人所有权作了分别规定，通过一种特殊的体例安排对“三分法”予以肯认。《民法典》物权编承袭了这种体例。

国家所有权具有特殊性，不同于一般意义的所有权。

第一，国家所有即全体国民所有，由国家出面代表国民行使所有权。

国家是一个抽象的概念，出面代表国家的组织是国务院和地方各级人民政府，即施行由国务院统一领导下实行分级管理的行政体制。

第二，国家所有权与国家的公权力有关联，又应当严格区分。

第三，国家所有权的内容是法定的。

国家所有权在性质上主要是民事权利，是法定的。国家所有权的产生、内容、运作的程序、适用的一般规则都是法定的。国家不能在法律之外依照自己的意志为其创设所有权，行使权利过程也必须与现行法规定相一致，不得与法律规定相抵触。国家不能凭借其享有的公权力任意规定国家所有权客体的范围。“以法律为依据，使国有财产由法律调整，从根本上说，就是要使国家作为所有权主体，服从于统治阶级的共同利益和生产的客观需要”。

第四，国家所有权客体具有广泛性的特点。

国家财产既包括经营性财产，也包括行政公益性财产，其中有些财产只能由国家专有，其他主体不能享有，这都体现了国家所有权的特殊性。

第五，所有权的某些取得方法具有专属性。

诸如征收、没收、税收等只能产生国家所有权，其他主体的所有权不能以这些方法产生。无人认领的遗失物、漂流物等，依照《民法典》物权编的有关规定，也归国家所有。

第六，所有权的行使具有特殊性。

国家所有权基本上不由国家直接行使，而由代表国家的专门机关或单位行使。本条第二款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”第二百五十五条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”第二百六十五条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”第二百五十七条规定：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”

国家所有权的主体为国家，而非其他任何人。国家虽然同时是主权的享有者、政权的承担者和财产的所有人，但在以所有权人的身份为民事活动时，主权享有者、政权承担者的身份隐而不露。由于国家所有权是全民所有制的法律表现，国家是代表全体人民行使所有权的，它本身没有特殊的利益，国家所有权的享有及行使所获得的利益，最终是为了满足广大人民群众的物质和文化生活的需要。

关于国家所有权的行使主体，本条第二款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”本款规定明确了国家所有权由国务院代表国家行使，法律另有规定的，依照其规定。本款规定的意义在于坚持了国家所有权的统一性，表明国家财产由国务院统一行使国家所有权，从法律上确认了除国务院以外的任何部门和地方任何一级政府都不能成为国家所有权的主体。这就保障了由国务院统一行使国家所有权，体现了国家所有权行使的统一性。

统一性的含义是指“国家所有权在借助各级政府部门的管理活动来行使和实践时，各级政府部门并不是国家所有权的主体”。

关于本条的适用，需要注意以下问题：

第一，国家行使民法意义上的国家所有权应当与行使公共管理职能的国家公权力作区分。

国家既是公权力的主体，又是民事权利(国家所有权)的主体，国家所有权与国家公权力之间因为权力主体的一致性，导致两种权利之间存在关联，甚至在某些领域国家作为民事主体和权力主体的界限并不是十分分明。

但是，国家所有权与国家公权力之间也存在本质差别。国家公权力是国家作为政权主体依据国民授权从事国家管理职能所产生的权利，而国家所有权是法律规定的具有所有权的各项权能、能够反映社会经济生活规律的民事权利，二者在性质上存在本质差异。国家所有权作为民事权利应当遵守民法有关所有权的一般规定，国家在从事民事活动时与其他民事主体一样，地位都是平等的。在这种情况下，国家或者有关政府机关不能在从事民事活动时利用国家公权力的优势侵犯其他民事主体的合法权益，也不能利用国家公权力主体的特殊优势，任意处分国家公共财产满足其他民事主体不正当的利益要求，损害国家利益。

第二，要注意国家财产权与公共财产并非同一层次的概念。

公共财产是为社会公众服务的财产，如公用道路、桥梁、隧道、涵洞、水库、图书馆、纪念馆等，这些财产为社会公众直接使用，用于公益事业，强调的是用途或者使用目的；而国家所有权讲的是财产的归属，而不在于用途。从标的物的角度讲，国有财产的范围会更广一些，除资源性资产和关系国计民生的重要基础设施以及其他公益型财产外，大多国有财产可以进入市场交易。