据8月17日美国有线新闻网 报道，乌克兰海军陆战队两周内第二次在东南部前线向主要港口城市马里乌波尔推进，并夺回Urozhaine村，这似乎部分得益于乌克兰使用有争议的集束弹药。此前，在2023年7月7日，美国总统拜登在接受美国有线电视台独家专访时为美向乌克兰提供集束弹药的决定进行了辩护，宣称不得不放弃美国禁止转让故障率超过1%的集束弹药的政策，标志着美国限制使用集束弹药国内政策的变化。包括俄乌双方在内自二战以来集束弹药使用情况如何，集束弹药在俄乌冲突中的技战术性能发挥作用如何，国际社会对集束弹药如何进行国际法规制，各主要国家对集束弹药公约立场及对美方做法态度如何，中美竞争背景下如何从国际治理角度加强对集束弹药问题的议程设置，这是本独立报告探讨重点，此处摘要部分刊出。

（一）集束弹药概述

1.集束弹药定义及其例外

集束弹药或集束炸药是一种含有多枚爆炸性子弹药的武器。集束弹药可从飞机上投下或从地面或海上发射，在半空中爆炸后释放出数十或数百枚子弹药，这些子弹药可以充满几个足球场大小的区域。在集束弹药打击范围内的任何人，无论是军人还是平民，都很可能被炸死或受重伤。每枚子弹药的引信通常在落下时被触发，以便在地面或上空爆炸。但是，往往大量子弹药未能按设计发挥作用，而是落在地面上而没有爆炸，成为非常危险的哑弹。集束弹药种类繁多。据集束弹药监测组织称，共有34个国家同时开发或生产了200多种集束弹药。

根据《集束弹药公约》（以下称《公约》）,集束弹药被定义为一类武器并受到禁止。第2条下的集束弹药的定义是“设计用于撒布或释放每枚重量不到20公斤的爆炸性子弹药的常规弹药，包括这些爆炸性子弹药”。因此，禁止集束弹药以及销毁储存等所有相关的《公约》义务既适用于装具，也适用于其中所装的子弹药。有时爆炸性子弹药不是盛在装具中，而是由固定在飞机上的撒布器释放或撒布。《公约》明确提到，这些被称为爆炸性子炸弹的武器被列入禁令范围。

《公约》第2条还界定了什么不被视为集束弹药。第2条第2款(a)项和第2条第2款(b)项排除了设计用于散发照明弹、烟雾、烟火剂或箔片或设计用于产生电或电子效应的弹药或子弹药。该定义还排除了“专为防空作用设计的弹药”，即只能用于打击空中目标的弹药。设计用来对付空中和地面目标的武器是被禁止的。此外，第1条第3款规定,《公约》不适用于地雷，这意味着它不禁止散布一枚或多枚地雷的弹药。(1997年《禁雷条约》禁止杀伤人员地雷。)

《公约》第2条第2款(c)项列出了一套带有子弹药的弹药的特性，其使用被认为不会造成"滥杀滥伤区域影响和未爆炸子弹药造成的危险"。符合第二条第二款第3项第1至5目所列全部五项标准的任何弹药都不被视为《公约》之下的集束弹药。仅满足四项或更少标准的弹药被视为集束弹药。例如，一枚子弹药少于10枚，但并非设计用于探测和攻击单一目标物体的弹药就是集束弹药。

2.受集束弹药影响国及使用国、生产国、存储国情况

2.1 受集束弹药影响的国家和地区

世界各地都有受集束弹药影响的国家和地区。以下国家受到遗留集束弹药的污染:阿富汗、安哥拉、阿塞拜疆、波斯尼亚和黑塞哥维那、柬埔寨、乍得、智利、克罗地亚、刚果民主共和国、德国、伊朗、伊拉克、老挝人民民主共和国、黎巴嫩、利比亚、黑山、塞尔维亚、索马里、南苏丹、苏丹、叙利亚、塔吉克斯坦、乌克兰、英国、越南和也门。

以下未得到国际承认的领土也受到遗留集束弹药的污染:科索沃、纳戈尔诺-卡拉巴赫、西撒哈拉。尚不清楚以是否存在集束弹药污染的国家包括:哥伦比亚和格鲁吉亚。

受影响最严重的是老挝人民民主共和国和越南，其次是柬埔寨和伊拉克。虽然叙利亚和也门由于近年来的爆炸而受到严重污染，但这两个国家的确切污染程度不得而知。

2.2 集束弹药使用国

自第二次世界大战结束以来，下列政府武装部队曾在某个时候使用过集束弹药:哥伦比亚、厄立特里亚、埃塞俄比亚、法国、格鲁吉亚、伊拉克、以色列、利比亚、摩洛哥、荷兰、尼日利亚、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非、苏丹、叙利亚、泰国、乌克兰、英国、美国、南斯拉夫(前社会主义共和国)。

其中，以下7个国家现已签署或批准《集束弹药公约》，正式宣布放弃今后使用这种武器:哥伦比亚、法国、伊拉克、荷兰、尼日利亚、南非、英国。

2.3 集束弹药生产国

自第二次世界大战结束以来，有34个国家生产过集束弹药。其中，16个国家仍被认为生产集束弹药或保留这样做的权利。另外18个国家在加入《集束弹药公约》之前或由于加入该公约，已经停止生产这种武器。

集束炸药生产国包括：巴西、中国、埃及、希腊、印度、伊朗、以色列、朝鲜、韩国、巴基斯坦、波兰、罗马尼亚、俄罗斯、新加坡、土耳其、美国。

前集束炸药生产国包括:阿根廷、澳大利亚、比利时、波斯尼亚和黑塞哥维那、智利、克罗地亚、法国、德国、伊拉克、意大利、日本、荷兰、斯洛伐克、南非、西班牙、瑞典、瑞士、联合王国。

2.4 集束弹药存储国

在国际社会采取禁止集束弹药的努力之前，93个国家拥有这种武器的库存。一些国家已经销毁其储存，一些缔约国正在按照《集束弹药公约》的要求销毁其储存。

曾经拥有库存但现在不再拥有库存的国家有:阿富汗、安哥拉、阿根廷、奥地利、比利时、波斯尼亚和黑塞哥维那、喀麦隆、加拿大、中非共和国、智利、哥伦比亚、刚果共和国、科特迪瓦、克罗地亚、古巴、捷克共和国、丹麦、厄瓜多尔、法国、德国、洪都拉斯、匈牙利、伊拉克、意大利、日本、FYR马其顿、摩尔多瓦、黑山、莫桑比克、荷兰、挪威、葡萄牙、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典和英国。在这份名单中，除了签署国安哥拉和中非共和国以及非签署国阿根廷之外，所有国家都是《公约》缔约国。

仍然拥有需要销毁的储存的《集束弹药公约》缔约国:博茨瓦纳、保加利亚、几内亚、几内亚比绍、秘鲁、斯洛伐克、南非和瑞士。

已签署但尚未批准《集束弹药公约》且拥有储存的国家:塞浦路斯、印度尼西亚、尼日利亚。

尚未加入《集束弹药公约》(也称为非签署国)但拥有这种武器库存的国家:阿尔及利亚、阿塞拜疆、巴林、白俄罗斯、巴西、柬埔寨、中国、埃及、厄立特里亚、爱沙尼亚、埃塞俄比亚、芬兰、格鲁吉亚、希腊、印度、伊朗、以色列、约旦、哈萨克斯坦、朝鲜、韩国、科威特、利比亚、蒙古、摩洛哥、阿曼、巴基斯坦、波兰、卡塔尔、罗马尼亚、俄罗斯、沙特阿拉伯、塞尔维亚、新加坡、苏丹、叙利亚、泰国、土耳其、土库曼斯坦、乌克兰、阿拉伯联合酋长国、美国、乌兹别克斯坦、委内瑞拉、也门、津巴布韦。

（二）二战以来集束弹药使用情况概述

在超过35个国家的武装冲突中，20多个国家使用了集束弹药。

2022年2月至今在乌克兰：据国际非政府组织人权观察（HRW）称，自2022年2月全面入侵以来，俄罗斯广泛使用了集束弹药，导致乌克兰10个地区数百名平民伤亡。例如，对克拉马托尔斯克火车站的袭击造成至少58名平民死亡，100多人受伤，成为入侵中最致命的事件之一。人权观察还记录了乌克兰在2022年3月至9月期间在东部城市伊齐姆及其周围使用集束弹药的情况。这些袭击造成至少8名平民死亡，另有15人受伤，尽管伤亡人数很可能要高得多。一个独立的联合国委员会同样报告了乌克兰在Izium使用集束弹药对平民造成伤害的证据。根据联合国乌克兰问题独立调查委员会3月的一份报告，“乌克兰武装部队可能在2022年3月至9月期间使用集束弹药和火箭运载的杀伤人员地雷在哈尔科夫地区的伊齐姆市实施了袭击，当时该市由俄罗斯武装部队控制。”

2012–2018年在叙利亚: 政府否认拥有或使用集束弹药，但其武装部队应对2012年至2018年年中记录的630多起集束弹药袭击负责。

2015-2018年在也门: 沙特阿拉伯领导的武装联盟在2015-2017年间多次在人口密集地区使用集束弹药。2018年，集束弹药袭击可能仍在进行，但由于收集第一手证据方面的挑战，记录和确认更加困难。人权观察、大赦国际和其他组织记录了冲突期间至少23起集束弹药袭击的证据。

2015年在苏丹: 2015年2月和3月，苏丹空军在努巴山区(南科尔多凡)对平民区进行狂轰滥炸时使用了集束弹药。2015年5月又有使用报告。苏丹政府应按照联合国安全理事会2015年6月29日的要求，调查并解释这些事件。

2014-2017年在利比亚: 有确凿证据表明，2014年12月至2015年3月期间，在苏尔特和Bin Jawad至少两次使用了集束弹药，另有未经证实的报告称在瓦蒂亚前线使用了集束弹药。国际公认的利比亚政府的空军司令否认使用了集束弹药。2016年和2017年，不断有证据显示利比亚国民军使用了集束弹药。

乌克兰2014年和2015年: 2015年1月和2月，冲突双方都使用了集束弹药。一个OSCE特派团记录了乌克兰政府军2015年1月下旬在卢甘斯克市使用集束弹药的情况，而乌克兰政府军已于2014年10月在顿涅茨克市使用了集束弹药。2014年8月，在乌克兰政府军控制的地区和武装叛乱分子控制的地区记录了遗留集束弹药。早在2014年7月，就有证据表明使用了集束弹药。

2014年在南苏丹: 2014年2月，联合国地雷行动处在通往朱巴的公路上的博尔镇附近发现了新的集束弹药污染。2014年9月，南苏丹向《公约》缔约国第五次会议报告说，与联合国官员联合进行的调查未能确定谁使用了该武器。南苏丹和乌干达都否认使用过。

自2012年以来在叙利亚持续进行: 叙利亚冲突中使用集束弹药始于2012年。

2012年在苏丹: 两项关于苏丹武装部队在南科尔多凡州使用集束弹药的指控。发现了残留物和证据。

2011年在利比亚: 卡扎菲的部队在利比亚米苏拉塔使用集束弹药。

2011年在柬埔寨: 在2011年2月的边境冲突中，泰国在柬埔寨领土上使用了集束弹药。

2008年在格鲁吉亚: 俄罗斯在格鲁吉亚哥里地区的一些地方使用了几种类型的集束弹药，既有空中发射的，也有地面发射的。此外，格鲁吉亚在2008年8月与俄罗斯的冲突中使用了集束弹药。

2006年在以色列: 真主党向以色列北部发射了100多枚据称中国制造的81式122毫米集束弹药火箭。

2006年在黎巴嫩: 以色列军队对真主党使用地面发射和空投集束弹药。联合国估计，以色列使用了多达400万枚子弹药。

2003年至2006年在伊拉克: 在三周的主要战斗中，美国和英国使用了近13，000枚集束弹药，估计包含180万至200万枚子弹药。2003年5月1日至2006年8月1日期间，美国飞机共投掷了63枚CBU-87炸弹。

在乌干达，使用日期未知: 在古卢北部地区发现RBK-250/275炸弹和AO-1SCh子弹药。

2001-2002年在阿富汗: 美国投掷了1228枚集束弹药，包含248056枚子炸弹。

1999年在南斯拉夫(包括塞尔维亚、黑山和科索沃): 美国、英国和荷兰投掷了1765枚集束弹药，包含295000枚子炸弹。

1998年至2003年在刚果民主共和国: 不明部队在卡巴洛县Kasu村使用的BL-755炸弹。

1998-1999年在阿尔巴尼亚: 南斯拉夫部队发动了越界火箭攻击，北约部队进行了六次空中集束弹药攻击。

1998年在埃塞俄比亚/厄立特里亚: 埃塞俄比亚和厄立特里亚相互空袭集束弹药，埃塞俄比亚袭击了阿斯马拉机场，厄立特里亚袭击了默克莱机场。埃塞俄比亚还在厄立特里亚西部的加什-巴尔卡省投掷了BL-755炸弹。

1998年在哥伦比亚: 哥伦比亚空军在阿劳卡省的一个村庄圣多明各使用了一枚集束弹药。2009年，哥伦比亚披露，以前曾在其他场合使用集束弹药袭击贩毒者使用的机场。

1997年在塞拉利昂: 尼日利亚西非监测组维和人员在东部城镇凯内马使用白鲸炸弹。

1996-1999年在苏丹: 苏丹政府军在苏丹南部使用空投集束弹药，包括智利制造的PM-1子弹药。

1995年在克罗地亚: 1995年5月2日至3日，一架NSAG使用Orkan M-87多管火箭发射器攻击萨格勒布平民。此外，克罗地亚政府声称塞族部队在锡萨克、库蒂纳和库葩河沿岸使用了BL-755炸弹。

1994-1996年在车臣: 俄罗斯军队对NSAG使用集束弹药。

1992-1997年在塔吉克斯坦: 在内战中被未知力量使用。在拉什特谷的Gharm镇发现了SHOAB和AO-2.5RT子弹药。

1992-1995年在波斯尼亚和黑塞哥维那:南斯拉夫和NSAG部队在内战期间使用了现有的集束弹药库存。北约飞机投下两枚CBU-87炸弹。

1992-1994年在纳戈尔诺-卡拉巴赫: 至少在162个地点发现了子弹药污染。排雷人员清除的子弹药类型包括PTAB-1型、ShOAB-0.5型和AO-2.5型。

1992-1994年在安哥拉: 在不同地点发现的PTAB子弹药。

1991年在伊拉克、科威特、沙特阿拉伯: 美国及其盟国(法国、沙特阿拉伯、英国)投掷了61，000枚集束弹药，其中包含约2000万子弹药。海湾战争期间由地面发射火炮和火箭系统发射的集束弹药数量不详，但估计在冲突中使用了3，000万或更多的DPICM子弹药。

1986-1987年在乍得: 法国飞机在利比亚瓦迪杜姆机场投下集束弹药。利比亚军队还使用了AO-1SCh和PTAB-2.5子弹药。

1982年在福克兰群岛(马尔维纳斯群岛): 英国飞机向斯坦利港、霍华德港和古斯格林附近的阿根廷步兵阵地投掷集束弹药。

1982年在黎巴嫩: 以色列在黎巴嫩对叙利亚军队和NSAG使用集束弹药。

1979-1989年在阿富汗: 苏联军队使用空投和火箭发射的集束弹药。NSAG也在较小规模上使用火箭发射的集束弹药。

1978年在黎巴嫩: 以色列在黎巴嫩南部使用集束弹药。

1971-1973年在叙利亚: 以色列对大马士革附近的非国家武装组织(NSAG)训练营使用了空投集束弹药。

1975年至1988年在西撒哈拉: 摩洛哥军队对NSAG使用集束弹药。

20世纪60年代至70年代的柬埔寨、老挝和越南:美军在轰炸行动中大量使用集束弹药。红十字国际委员会估计，仅在老挝，就有900万至2700万枚未爆炸的子弹药，约有11，000人被炸死或炸伤，其中30%以上是儿童。一项基于美国军事数据库的估计表明，在柬埔寨的9500架次飞行中，投放了多达87000枚空投集束弹药。

1943年在英国: 德国飞机在格里姆斯比港投下了1000多枚SD-2蝴蝶炸弹。

1943年在苏联: 苏联军队对德国装甲部队使用空投集束弹药。德国军队使用SD-1和SD-2蝴蝶炸弹对抗库尔斯克突出部的炮兵。

此外，未经证实的报道称，在埃及、缅甸、巴基斯坦、斯洛文尼亚、土耳其、苏丹以及克什米尔地区使用了集束弹药。（以下略）

（三）俄乌冲突集束弹药使用情况及技战术效能发挥情况

（一）《集束弹药公约》通过背景及签署情况

（二）《集束弹药公约》下的主要国际义务

（三）主要国家对《公约》的立场

（四）美向乌提供集束弹药违法性分析

（一）美国官方立场

（二）北约及其他美盟国家立场

（三）亚非拉等国立场

（四）国际组织（IGO/NGO）立场

（五）美国内反对声音

四、集束弹药问题的全球治理议程设置对策建议