《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第四章一般规定，第二百四十三条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。“征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。“任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。

（续之一）

本条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。”其中“公共利益”是征收的目的。征收的“权限和程序”，由法律具体规定。“集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产”是征收的对象。

征收的目的、权限、程序和对象，需要作出合理的解释。

（一）征收的目的

本条第一款延续《宪法》第十条第三款的表达，延续《物权法》第四十二条的表达，将征收的目的笼统界定为“公共利益”，但对其内涵并没有进一步明确。

根据全国人大常委会法制委员会民法室的表述，在物权法的起草过程中，有人主张明确界定公共利益的范围，以限制有的地方政府滥用征收权力，侵害群众利益。全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会同国务院法制办、国土资源部等部门及专家反复研究认为：在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，物权法难以对公共利益作出统一的具体界定，还是分别由《土地管理法》《城市房地产管理法》等单行法规定较为切合实际。

公共利益到底应该由哪个主体来判断，也存在较大争议。有学者主张，公共利益应当由立法机关判断，全国和地方人大应该在决定征收过程中发挥实质性作用。有学者主张，公共利益应当由法院判断，防止政府等部门对公共利益的滥用，就不能由政府来认定什么是公共利益的需要，应由司法机构来裁判。有学者主张，公共利益应当采取听证的方式确定，让民众去判断公共利益。公共利益应当由法律明确规定，以提供最基本制度框架为宜。当然，就具体征收个案，政府采取听证程序，听取利益相关者对法律和事实问题的陈述，能够较为妥当地解决公共利益的判断问题。司法作为保障公民权益的最后一道门槛，应当在集体土地征收中发挥更大的作用，通过一系列的司法判决，引领“公共利益”的具体判断。

根据全国人大常委会法制委员会民法室的意见，作为征收目的的公共利益，应当具备下列特征：（1）受益人须具有不特定性。（2）公众享有利益须具有实质性和直接性。

公共利益不同于国家利益、政府利益、社会利益和集体利益，具有相对独立的内涵。公共利益是政府征收行为正当性的基础，是利益平衡的工具。在实践中判断是否属于公共利益，一要同商业利益相区别，商业利益是个人和企业获取利润的利益，商业利益直接服务于个人或者企业，不能为了商业利益的需要而强行征收、征用他人的不动产和动产。二要同部门、单位和小集体的利益相区别，部门、单位和小集体的利益，其受益人是特定的少数人，与公共利益有着本质的区别。为了谋求商业利益或者单位的利益需要他人转让其不动产或动产的，应当通过平等协商、公平买卖的办法解决，而不是借助国家强制力来实现。

2011年国务院通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

2019年全国人大常委会修改后的《土地管理法》第四十五条规定：“为了公共同利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”

完善集体土地征收制度，关键是界定公共利益范围，不将公共利益扩大化。2019年修改后的《土地管理法》采取了列举和概括规定的方式，明确了公共利益的范围，具有相当的科学性。实践中，存在争议的是符合公共利益的成片开发。

当前国内还处于城市化快速扩张的阶段，而且是整片扩张，几平方公里、十几平方公里，甚至几十平方公里的土地变成城市建设用地，其中既有经营性建设项目，还有公益性建设项目。成片开发在实践中是作为征收的理由，被认定为符合公共利益。对此，立法长期缺乏相关的制度约束。《土地管理法》对此予以规范，强调成片开发需要在符合土地利用总体规划的城镇建设用地范围内进行，集体建设用地是不可以进行成片开发的，且成片开发必须经过省级人民政府批准，符合国务院自然资源主管部门规定的标准等。这实际是进一步限缩了征收集体土地的范围，是集体建设用地直接入市改革的配套制度安排。

（二）征收的权限和程序

征收集体土地的审批主体是国务院和省、自治区、直辖市人民政府。

《土地管理法》第四十六条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的田地。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，市、县级人民政府是征收国有土地上房屋的权力主体。

征收集体土地的程序主要包括农用地转为建设用地的审批程序、公告征地决定程序、改进征地补偿方案程序、公告征地决定等。

《土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”

征收国有土地上房屋的程序主要包括公告征收补偿方案程序、改进征收补偿方案程序、征收补偿费用提前安排程序、公告征收决定程序等。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”

第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”

第十二条规定：“市、县级人民政府出房产征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”

第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”

综上，征收应当遵循公开透明民主的理念，必须进行公告、听取被征收主体的意见、开展风险评估、公告征地决定、改进征地补偿方案等，在征地的各个环节做到公开、透明、便民、高效。征收违反法定的权限和程序的，复议机关可以决定撤销、变更或确认该具体行政行为违法，人民法院可以撤销或者部分撤销该具体行政行为。根据《行政诉讼法》第七十四条，有时为了国家利益或公共利益，只是确认征收行为违法，并责令其采取补救措施，但不撤销征收行为。

（三）征收的对象

本条第一款明确征收对象是“集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产”。我国《宪法》第十条第三款规定的征收对象是“土地”，本条将“土地”扩展到“不动产”。征收的对象限于不动产，主要是考虑动产一般都有很多替代品，政府无需通过征收的方法取得。

《民法典》第四百九十四条第一款规定：“国家根据抢险救灾、疫情防控或者其他需要下达国家订货任务、指令性任务的，有关民事主体之间应当依照有关法律、行政法规规定的权利和义务订立合同。”对于动产，国家可以采用征购的方式实现。在承认房屋扩张征收制度的情况下，机器设备等附着物有可能成为征收的对象。

第一，集体土地所有权的征收。

本条第一款中作为征收对象的“土地”是广义的土地，包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。我国实行土地公有制，土地归国家所有和集体所有。因此征收的对象，只能是集体所有的土地。

第二，房屋所有权的征收。

本条第一款中作为征收对象的“房屋”，是指自然人、法人和非法人组织的房屋，包括集体土地上的房屋，也包括国有地上的房屋。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》是在《物权法》颁布后制定的，废止了原来的《城市房屋拆迁管理条例》，明确将国有土地上的房屋作为征收的对象。

除一般房屋征收外，还有区段房屋征收，征收的客体是一定区域的所有房屋。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，因“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。这种征收被称为区段征收，以改善被征收人住房条件，实现土地集中利用的“危旧房”改造、“城中村”改造等。危旧房改造是指以改善居住为目标，对一定范围内环境差、年代久、有安全隐患的房屋予以征收，统一规划后重新建设的制度。城中村改造也是实践中征收的一种重要类型，要实行“城中村”的集体改制，就要实现居住条件的改善。

第三，国有建设用地使用权的征收。

国有建设用地使用权提前收回，是不是征收，存在争议。《房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”

《民法典》第三百五十八条规定：“建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依据本法第二百四十三条的规定对该土地上的房屋以及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

从理论上看，征收是导致所有权变动的法定事由，用益物权和担保物权并不是征收的对象。我国城市土地是国家所有，土地所有权不能交易。基于我国特殊的国情，将国家建设用地使用权纳入征收的范围，更有利于保护权利人的程序权益和实体权益。《民法典》第一百一十七条规定的征收对象，只是泛泛表达为“不动产或者动产”，并没有限定为“不动产或者动产的所有权”。因此，从司法适用技术上，国有建设用地使用权的征收，可以适用该条款的规定。

国家对于征收有明确的程序和权限要求，对于国有建设用地使用权提前收回，则没有相应的要求。我国实行房地一体主义，既然国有土地上房屋是征收的对象，从解释论上国有建设用地使用权也应当是征收的对象。当然有一种例外，就是国有建设用地使用权出让后不久，还没有建造房屋，就因公共利益要收回。即使是这样，按照征收处理，解释论也能说通，且能够更好保护国有建设用地使用权人的权益。

第四，土地承包经营权和宅基地使用权的征收。

本条明确将集体土地所有权作为征收的对象，土地承包经营权和宅基地使用权是依附于集体土地所有权的权利。《民法典》第三百二十七条规定，因不动产或者动产被征收致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿。有学者认为，宅基地使用权的无期限性，意味着宅基地实际上已经演变为近乎农民的私产，应当作为独立的征收对象。土地承包经营权也具有准所有权的属性，也应当作为独立的征收对象。这种观点意识到集体土地用益物权的中国特色，突出对农户土地权益的保护，具有相当的科学性。从法律适用看，在集体土地征收补偿的权益分配中，更多突出土地承包经营权人和宅基地使用权人的权益保护，而不是笼统保护集体成员的权益。

第五，公房租赁权的征收。

实践中，公房租赁权等非房屋所有权，也被作为征收的对象。直管公房租赁权是国家为了保障公民居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利。直管公房承租人是通过向行政机关申请而获得直管公房租赁权，不同于一般的租赁权。基于该项权利，直管公房承租人得以长期缴纳低房租居住该房屋，对该房屋享有长期的占有和使用权，其经济地位近似于房屋所有权人。

第六，扩张征收。

扩张征收，又称“一并征收”、“高额征收”，系适用征收必要性的例外。扩张征收是指房屋所有权人为避免一般征收范围过当导致损害而启动的征收类型，具有如下三个特征。第一，扩张征收的程序由被征原启动，而一般征收程序由用地人启动。第二，扩张征收属于征收必要性原则的例外，而一般征收必须遵循必要性原则。第三，扩张征收的申请受理定时效约束。

我国实践中，扩张征收包括两类：一是被征收房屋残余部分一并征收；二是被征收房地产附着物一并征收。拆迁红线穿越建筑物，如果严格依照红线范围仅拆除部分建筑，一方面可能造成安全隐患，另一方面完全可能造成残余部分价值大为降低。被征收房屋或土地上附着物如装修材料及机器设备，虽然在物理上可以与房屋或土地分离，但是一旦分离后将会造成装修价值大幅降低或者机器设备不能使用，这种情形下应当允许所有权人申请扩张征收。对机器设备等附着物进行扩张征收，实质上把动产也作为征收的对象。

（未完待续）。