县城出让低空经济30年特许经营权，卖完地又“卖天”？

平阴县以 9.24 亿元出让低空经济 30 年特许经营权的消息犹如一颗巨石投入平静的湖面，瞬间引发广泛热议。网友们纷纷质疑，这难道是“卖完地之后又要卖天”？

这一事件源起于近日济南公共资源交易中心挂出的一则招标信息。信息显示，山东济南市平阴县出让该地低空经济 30 年特许经营权，山东金宇通用航空有限公司以 9.24 亿元成功中标。平阴县的这一举措引起了各界的高度关注。

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经过多年发展，平阴县在低空经济领域已形成一定的基础设施和人才基础。目前，济南共有四座通航机场，其中平阴县占据“半壁江山”，拥有两座通航机场。此外，平阴县还成功获批济南低空产业示范基地、济南低空物流运营示范中心，正在积极推动无人机物流、航空文旅、飞行培训等产业发展，努力打造低空经济产业链。在无人机物流试点区域，已初步建成 3 个物流起降场点、7 条航线。

平阴县发展和改革局局长宋勇表示，发展低空经济离不开资金投入和资本支撑。随着低空经济热度的不断升温，许多国有企业和民营企业资本正持续布局低空经济产业链，投资领域众多。许多产业基金在低空经济产业也进行了前瞻性布局，但总的来看，投入产出周期长的风险一直存在，我国低空经济发展不缺“热钱”，更需要更大规模的“耐心资本”的介入。

项目招标人为平阴县发展和改革局，中标单位为山东金宇通用航空有限公司。这家公司由平阴县财政局 100%持股，成立于 2024 年 11 月 5 日，注册资本 2 亿元暂无实缴资本。中标金额高达 9.24 亿元，引发了广泛关注。

有业内人士认为，国有产权交易要严格遵守相关法规，从目前来看，平阴县此次招投标程序并不违规，参与投标的也不止金宇通航一家。金宇通航虽然成立时间短，但被当地视为开展低空经济发展新模式的重要平台。

特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务。但具体内容目前尚未详细介绍。不过，结合各方资料可知，平阴县在低空经济领域已有一定的发展基础。

平阴县拥有两座通航机场，分别是平阴榆山机场和平阴孝直机场。济南低空产业示范基地、济南低空物流运营示范中心也均择址平阴。目前，平阴县已在无人机物流试点区域初步建成 3 个物流起降场点、7 条航线。未来，孝直通用机场还计划开通平阴至北京、平阴至青岛两条短途低空航线以及低空物流航线。

山东金宇通用航空有限公司的经营范围广泛，包括通用航空服务、民用机场运营、飞行训练、商业非运输、私用大型航空器运营人、航空器代管人运行业务、旅游业务、民用航空器驾驶员培训、城市配送运输服务、民用航空器维修、民用航空维修人员培训、检验检测服务、测绘服务等。

平阴县发展和改革局局长宋勇表示，发展低空经济离不开资金投入和资本支撑。转让低空经济特许经营权，是当地抢抓新赛道、积极探索低空经济发展新模式之举。出让收益将用于低空经济发展，为低空经济发展注入“耐心资本”，能部分解决当前资本支持低空经济发展中遇到的一些问题。此外，平阴县还计划设立县级低空经济产业发展基金，发挥产业基金的杠杆作用，引导社会资本和专业机构投资低空产业项目。

经济状况不佳：平阴县在济南市的经济表现不算出众。2023 年，济南市GDP为12757.4亿元，而平阴县GDP为281.21亿元，在济南市15个区县中排倒数第五。从济南市各区县2023年GDP数据来看，平阴县的经济总量明显落后于其他区县。不仅如此，平阴县政府债务率较高，截至2023年底，平阴县政府债务余额为64.47亿元，政府债务率为123.59%。其中，一般债务余额为14.39亿元，专项债务余额为50.08亿元。

化债压力下的举措：面对较高的政府债务率，平阴县委书记王秀成在县属国有企业工作会议上强调，要精打细算，在破解难题中提升本领。坚持“以时间换空间”，着力控制债务规模总量，优化债务结构，持续降低债务风险。此次平阴县出让低空经济特许经营权，被外界与地方化债联系在一起。平阴县试图通过这种方式，为经济发展注入新的活力，同时缓解地方债务压力。平阴县拥有一定的低空经济发展基础，如两座机场及配套设施，以及济南低空产业示范基地、济南低空物流运营示范中心均择址平阴。这些资源为平阴县发展低空经济提供了条件，也为其出让特许经营权增加了底气。然而，这种创新举措也面临着诸多挑战，如法律法规和基础设施建设等方面的问题。未来，平阴县需要在发展低空经济的过程中，不断探索和解决这些问题，以实现经济的可持续发展。

·空域资源所有权问题：空域资源是国家所有，地方无权出让空域使用权。平阴县此次出让低空经济特许经营权，虽未明确说明是转让空域使用权，但即使是做低空项目运营，也需要空域作为载体。民航专家刁伟民指出，地方并无权力转让空域使用权，即使是做低空项目运营，也需中央统一管理。广东省交通运输协会智库专家韩涛也认为，空域是国家事权，不是地方事权，地方政府没有权力出让空域。

·物流企业担忧：物流企业担忧用无人机配送会被收取“过路费”。目前企业在浙江等地进行无人机运输时，不需要向政府缴纳空域使用费用。而平阴县此次出让低空经济特许经营权，让物流企业对未来在该地进行无人机配送是否要缴纳费用充满疑虑。

·思维转变与资源转化：有观点认为，从“卖地”到“卖天”只是思维的转变，这种出让低空经济特许经营权的模式，是将沉睡的资源转化为可用的资本。土地、矿产、海域、空域等资源都属于国家所有，此次平阴县的举措是将低空经济这一沉睡资源激活，有望推动产业升级，摆脱经济及财政对土地的依赖程度。

·推动产业升级与摆脱依赖：平阴县出让低空经济特许经营权，有望推动当地产业升级，摆脱对土地财政的依赖。近年以来，各地为了积极化债、破解发展难题，时常在大小会议及工作报告中强调创新和突破。平阴县此次举措被视为积极探索新发展模式，加快抢占低空经济这一战略性赛道，为经济发展注入新动力。

官方回应：平阴县宣传部门称此次出让主要是基于两座机场及配套设施的运营和维护，不涉及低空空域等国家公共资源类服务。然而，这一说法并未完全消除外界的疑虑。因为低空经济的发展必然与低空空域紧密相关，即使不直接涉及空域的出让，但在实际运营中，空域的使用是不可避免的问题。

专家看法：

·我国尚未有专门针对低空经济特许经营权的全国性法律法规，地方探索有挑战和不确定性。低空经济作为新生事物，其特许经营权的出让确实在法律层面存在模糊地带。一方面，地方政府希望通过这种方式吸引资金、推动产业发展，但另一方面，由于缺乏明确的法律规定，容易引发市场被垄断等担忧。

·低空经济属于新生事物，出让特许经营权会让人产生市场被垄断等担忧，但简单视为“卖天”也有偏颇。从目前的情况来看，虽然平阴县的举措引发了“卖天”的质疑，但实际上，这并非简单的出售空域。特许经营权主要是针对低空经济项目的运营和维护以及飞行执照驾培等服务，而非直接的空域转让。然而，由于低空经济与空域的紧密联系，这种特许经营权的出让确实可能在一定程度上影响市场竞争格局，让人产生垄断担忧。

我国尚未有专门针对低空经济特许经营权的全国性法律法规，这给地方的探索带来了诸多挑战。首先，在法律制度不明确的情况下，县级政府设置低空经济特许经营面临现实和法律制度双重挑战。现实中，低空空域管理复杂，需协调多方利益，基础设施不足也制约发展。特许经营权设置缺乏明确的制度支持，县级政府权限模糊，存在法律空白和监管漏洞。

这些问题都需在“破立并举、先立后破”原则下，通过完善法律法规、加强跨部门协作等方式逐步解决。一方面，国家层面应加强顶层设计，加快制定和完善低空经济相关法律法规，为各地探索提供明确的指导和支持；另一方面，各地因地制宜推动低空经济发展时，也应遵循法治原则，确保特许经营权出让等具体事项的合法性和规范性。

在这一过程中，有关方面也需要做好解释和引导工作，提高公众对于低空经济的认知和理解水平，为行业未来发展营造良好的社会氛围。低空经济作为新兴融合赛场，具有广阔发展前景和巨大市场潜力。在推动低空经济发展的过程中，应在国际化视野下，对新兴产业保持包容审慎的态度。既要充分认识到低空经济的重要性和紧迫性，也要清醒地看到低空经济发展中存在的风险和挑战，无论在制度建设还是在实践探索中，都需加强必要的监管和风险防范工作。各地在低空经济的相关探索与实践中，也需确保在法治化、市场化大框架下发展。与此同时，也要让包容审慎成为一种原则，从容应对这一新兴产业领域的发展过程中出现的新情况、新问题和新挑战。

总之，发展低空经济，特许经营权的性质复杂且具有争议性，需要在法治框架内进行深入探讨和规范，以保护各方权益，推动低空经济高质量发展。

对低空经济产业的影响：作为全国首例县级低空经济特许经营权落地项目，平阴县的这一举措可能成为全国范围内低空经济布局的缩影，吸引了众多社会资本的关注。中标金额高达 9.24 亿元，表明当地对于低空经济发展的重视与决心，有助于推动低空经济产业链上的相关企业加大投入与创新，促进整个低空经济产业的发展壮大。例如，通过出让特许经营权，能够吸引具备专业能力和资金实力的企业，如山东金宇通用航空有限公司。此类企业在获得特许经营权后，会加大在当地的投资，用于低空经济的运营和维护，如建设飞行基础设施、购置飞行器等，推动低空经济产业的落地和发展。同时，低空经济涉及多个领域，出让特许经营权可以吸引产业链上下游的企业集聚，形成完整的产业生态，提高产业整体竞争力。此外，这种特许经营权出让的方式为地方政府的招商工作提供了新的思路和模式，以资源换投资，为地方引入了大规模的资金和项目，也为企业提供了独特的发展机遇和市场空间，有助于提高招商的针对性和成功率。平阴县出让低空经济特许经营权这一创新举措，还会吸引社会各界的关注，提升平阴在低空经济领域的知名度和影响力，使平阴成为低空经济产业的焦点区域之一，为其他产业的招商和发展创造良好的外部环境。

未来走向不确定：目前该项目引发诸多争议，其未来发展及效果还有待时间检验。一方面，低空经济发展受到技术、政策、市场等多方面因素影响，不同地区发展条件和需求可能存在差异。另一方面，特许经营权出让也需要政府、企业和社会各方共同努力，确保其在合法合规前提下有效推进。长达 30 年的特许经营期内，如何确保特许经营者始终遵守相关规定、保障飞行安全与服务质量是一大难题。一旦监管不到位，可能出现经营者为降低成本而忽视安全标准、服务缩水等问题，对公众生命财产安全造成威胁。同时，长期的特许经营可能使经营者在当地低空经济领域形成较强的垄断势力，限制其他潜在企业的进入，不利于市场充分竞争，从而可能阻碍技术创新与服务升级的步伐，也可能导致消费者面临较高的价格与较单一的服务选择。此外，政策的稳定性与可持续性也面临考验。30年的时间跨度内，宏观政策环境、经济形势、技术发展等都可能发生巨大变化，可能出现原有特许经营政策与新的发展形势不相适应的情况，届时如何调整政策、平衡各方利益将是复杂的问题。