作者：许智钇 吴宇哲
摘要:当前农村村集体利益与农户利益不协同的矛盾，严重阻碍着农村宅基地制度改革的成效。因此村集体与农户利益协同是宅基地“三权”分置实现的前摄目标。本文构建了宅基地要素—权益—目标“三位一体”“村集体—农户”利益协同的理论分析框架，运用扎根理论分析比较三个试点地区的案例，构建耦合式嵌入型、诱导式融合型和变迁式梯度型等治理模式的矩阵模型。研究发现，通过协同村集体利益与农户利益为目标，可以破解宅基地“三权”分置改革的多重阻碍，可以最大化提升“三权”的各自价值以及合成效能，促进城乡融合发展，助推宅基地的中国式现代化治理。
一、研究背景与问题提出(一)宅基地制度面临的新形势以长土地发展史视角看我国1949年以来的农村宅基地制度变迁，其对中国农村社会的稳定发展有巨大积极作用。但宅基地所有权、资格权、使用权的“三权”分置试点改革以来，村集体**权益和农户权益始终处于博弈中而非协同，其根本原因是村集体与农户的矛盾正处于七十年来最突出的复杂阶段。当前我国农村7.6亿户籍人口中，常年在外流动务工农民接近3.8亿人，比例达到49.69%,农村人地经济关系已经发生百年未有之巨变。正是基于这样的背景，党的二十大报告提出“建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制”“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”①的破题重任。
根据中国科学院牵头的全国土地利用数据库***和中国社会科学院农村发展研究所中国农村发展报告测算，截至2020年底，我国农村集体建设用地约3.2亿亩，宅基地约2.7亿亩，其中城镇边界以外的村居(即不含城中村宅基地)土地利用面积约2.17亿亩(不包含台港澳地区),宅基地闲置率为18.1%(张天佐，2021),约5000万亩。但按照疫情期间支付宝的动态清零监测，基于2022年6月农村常住人口“绿码”后台数据推算，农村常住人口约38234万，常住城镇的农户人口50327万，这说明我国农村实际人户分离式的人口激增，农民工大量回流、停留农村的现象并未出现。另据掌握的可靠数据推测，截至2022年底，我国农村居民居住负担能力为82.71%,高于34个有数据的经合组织国家的平均水平79.2%,预计2035年仍不低于80%。在城市还没有能力解决数量庞大的流动农民工城市住房保障的现阶段，受以“保障功能”为核心的传统地权逻辑的影响，宅基地的身份资格固化依旧是全体农民的主动选择。这造成长期以来农村土地的低效利用与宅基地制度短板日益凸显。另据公开数据，截至2020年底，我国村集体的量化资产总额为2.86万亿元，村级人均分红仅54元(农业农村部政策与改革司，2021)。2022年我国农村基尼系数为0.47,城乡居民人均财产净收入比为10.29,远高于其他收入项目的2.9～4.9倍(4)(5)。可见，财产性收入的巨大差异是拉大城乡居民收入水平的主要因素。长期以来农村土地的低效利用与国家免费配给的宅基地政策没有明显减轻农户的居住负担，宅基地权益不显化，农户生计的持久脆弱，成为宅基地“三权”分置得以实现的最大挑战。
(二)宅基地制度显现的主要问题1.各方利益主体不协同，改革逻辑主线定位不准。在城乡二元结构的发展模式下，宅基地产权制度滞后于农村社会发展的实际需求，存在改革目标与实践逻辑之间的矛盾(钱文荣，2023)。由此导致职能部门、区域之间的人、户、地、房等要素管理的数据和标准不统一、不共享，改革方向混沌不清，村集体与农户的利益时常对立等治理乱象(吴次芳，2011)。宅基地制度近40余年的变迁过程证明，农民外出流动务工，个人生计与村集体愈发脱钩的同时，农民工又无法取得城镇住房保障，难以融入城镇实现市民化，其城乡流离、瞻前顾后导致农村闲置宅基地越改越多，“一户多宅”“有户无宅”等问题非但难以解决，还会层出不穷，这部分人正是宅改重点人群。如何协同宅基地权益背后的各方利益，成为宅基地制度改革的重点，也是推动农村土地制度改革的核心。因此，必须尽快建立基于村集体和农户利益协同的治理理念，建立成本低、代价小的乡村社会治理体系并提升效能(陈锡文等，2018)。
2.存量长期闲置撂废，难以用活宅基地使用权价值。受“大国小农”自耕式基本农业经济逻辑(费孝通，1985)与土地二元制的双重影响，农户兼业化发展(张林秀，1996)容易造成乡村土地资源长期“田宅两荒”的低效利用(陈小君等，2010;陈昌玲等，2020)。同时，政府、村集体和农户的思维还停留在“两权分离”阶段，对于如何适度放活宅基地使用权的认知差异巨大(杨青贵，2023),缺乏通过使用权流转、转让、出租、代管、抵押等处置的方式，将原本包含的保障功能转交给社会资源的综合运用上(陈美球等，2018)。《民法典》物权编“明确宅基地使用权为用益物权，不得抵押”,这会导致大幅度增加流转宅基地使用权的制度成本(张国华，2013),需要法律做出类型化上的不同处理(高圣平，2019)。因此，如何通过用益物权“还权赋能”的有效治理，来实现宅基地使用权的市场化配置，成为改革探索的关键。
3.增量指标分配失衡，难以用好宅基地资格权价值。据第三次全国农业普查数据(6),2016年末，尚有0.5%的农户没有分到宅基地或分到地没建房。加上近年来宅基地指标稀缺性又造成增量分配过程被资本渗透，增加了资格权边界的不确定性，损害到资格权的设置初衷。这印证了格尔兹的农村“内卷化”(involution)高水平均衡陷阱，或是“没有发展的增长”(黄宗智，2008)。农民工缺乏通过其资格权的物权转化(徐忠国等，2018),将农村住房保障福利置换成城市住房保障。此外，农户也无法运用资格权作为次级使用权的转让凭证，保留宅基地的剩余权(李凤章等，2018),用于进城的保底置换。另外，发达地区以成员身份来界定宅基地的法律和现实之间的分歧越来越大(刘守英，2014)。资格权作为宅基地产权中一项不宜入市的权利(江晗，2015;陈方丽等，2019),目的在于更加有效地统摄农户的身份性与福利性权能(张力等，2019),但受到宪法的硬性约束。假如未来无法兑现或者兑现不公，未分到宅基地的农户与“一户多宅”农户的矛盾则会激发。
4.总体治理过程束缚，难以用足宅基地所有权价值。宅基地所有权目前处于主体虚置、收益缺乏的状态(黄祖辉等，2022),而村集体组织能力和公共性弱化，会进一步制约农村组织的振兴(李文钢等，2020)。《民法典》《土地管理法》等法律并没有勾勒出清晰的所有权人格化代表，高度抽象的“农民集体”因其治理能力的落后，使宅基地所有权实际行使障碍(刘广明等，2021)。政府希望通过管制性配置达到保障农民基本居住的目的，而始终将宅基地所有权置于“国家管制权力箱”里，导致村集体因缺乏发展的内生动力去提升现代治理能力，而忽略或有损农户的利益，这是目前宅基地所有权价值未能体现的主要根源。但是，随着宅基地潜在财产性价值不断凸显，使得所有权在宅基地管理中能够发挥分配和回收的决定性作用，由此引发如何以市场为导向的宅基地所有权的治理(WU等，2018),来实现宅基地土地效率最优成为探索要点。
二、宅基地“三权”分置逻辑与分析框架(7)(一)宅基地“三权”分置逻辑分析1.历史逻辑分析。以历史视角审视我国农村基本体制的传统根基，是由家庭生产经营方式的小农户为基本单位，村集体为次生级组织单位建立的“家户制”(费正清1992;杜润生，2009;徐勇，2013)基础上的“村户制”(即村集体+农户的社会组织制度)*的渐进过程。回顾1949年至今，我国宅基地制度变迁是以生产关系适配生产力的历史唯物主义为土地制度变迁“不变”的理论出发点(严金明等，2021),是以宅基地市场化改革为直接动力，农业转移人口市民化为基本动力，土地节约集约利用为重要动力的基本逻辑(程同顺等，2022)。总体解析为四个变迁阶段：(1)1949—1961年，土地革命与集体化改造为特征的宅基地“两生”(农民生存、农户生活)价值为主的农户具有房地私有权的阶段，以1950年《土地改革法》和五四宪法为依据；(2)1962—1982年，政社合一的人民公社体制下确立“地随房走、无偿取得、长期使用”的宅基地所有权归集体、使用权归农民的“两权”分离的宅基地现代化制度框架阶段，以1962年《农村人民公社工作条例修正草案》、1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》和八二宪法为依据；(3)1982—2017年，推进城乡要素流动以及城镇化为背景，明确宅基地所有权、使用权属性、“一户一宅”的“两权”确权赋能阶段，以1982年《村镇建房用地管理条例》、2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2007年《物权法》和2017年中央“一号文件”为依据；(4)2018年至今，是宅基地“三权”分置理论与实践探索时期，以标志宅基地“三权”分置改革方略正式确立的2018年中央“一号文件”、2019年中央《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》、《土地管理法》第三次修订、6月中央全面深化改革委员会《深化农村宅基地制度改革试点方案》、2020年10月中共十九届五中全会报告和在2022年10月中共第二十次代表大会上的报告为依据。自此，明确落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权以推动农民财产增益的城乡融合发展，成为我国农村宅基地制度改革的发展方向。
2.理论逻辑分析。宅基地“三权”分置的法理基础在于权利的派生性理论，宅基地“三权”分置不但不违反“一物一权”原则以及自罗马法以降的用益物之上不得再为用益的原则，在功能主义的视角下恰恰是我国现有法律体系必然的逻辑结果(席志国，2022)。宅基地作为福利性分配，长期被视为农民安居、农村稳定的天然载体，承载着政治稳定和社会保障的双重功能(吴宇哲等，2022)。但当前农民的就业选择已不再依靠村集体的单一结构，而是由多个选择机会组成的城乡流动状态，由此造成宅基地制度传统边际投入下的收益递减(张兵，2008)。无论从宅基地的权益界定和财产显化路径(韩清怀，2015;徐忠国等，2018;林宣佐等，2020),还是义务论的合宪性控制(蒋成旭，2015),有必要应对当前农户作为中国农民分家析产立业的基本单位没有改变的情况下，村集体与农户利益关系缺乏衡平的特点。于是派生支配出广义使用权，但由于广义使用权只是役权的代名词，内涵过于丰富，为了解决宅基地集体所有制在宪法硬性约束下使用权的专属性与实现宅基地资源市场化配置机制之间的根本性矛盾(席志国，2022),将广义使用权分解为资格权和狭义使用权。资格权的一种理论逻辑是作为资格契约(地产权)的英美法逻辑分解出来，即土地使用权益以契据交付制度存在着产权差(Albertus, 2021),承诺的并不是宅基地本身，而是宅基地资格权人可以在没有拥有宅基地的情况下而拥有一定权益；另一种理论逻辑是由役权派生的人役权(成员权)的大陆法逻辑，两种逻辑的统一，既是对暂时没有分配到宅基地的农户生活居住权利的一种未来期许保证，也是鼓励农民放手闲置宅基地入市求以增收的法律兜底。狭义使用权，即明确为排他性质的用益物权，是农村集体经济组织及其成员得以通过自营、出租、入股、合作等多种方式，盘活利用农村闲置宅基地发展乡村产业的有效途径，如图1所示。
图1宅基地所有权、资格权、使用权的演变逻辑关系
3.实践逻辑分析。从公共治理视角来看，农村宅基地治理包括四个方面的内容：一是宅基地利益攸关的多元协同参与的受众主体(村民、回乡落户人员、其他使用权人等);二是宅基地“一户多宅”“户无所居”“巧立名户”等历史治理问题；三是宅基地作为农村土地要素市场化改革的资源治理问题；四是宅基地市场化改革普惠增益的治理问题，代表了人、户、地、房四个要素维度。由农户试图通过外部政策来获得更好的发展能力和避险能力所导致的对宅基地功能的变革压力是宅基地改革艰难的根本原因(孙亚清，2005)。宅基地作为村集体的公共资源，在“三权”分置改革中引致多元主体参与其中，且各地发展不均衡，但是大体分为生存保障、社会保障、生产保障以及财产保障四个不同的发展阶段(向勇，2016),各个阶段基于四要素相互关系，围绕权益实现循环驱动，形成宅基地资源的整合和空间治理重构。实践中表现为所有权内涵的兜底共富性价值、资格权内涵的生存发展价值和使用权内涵的财产增益价值。兜底共富性价值，包括集体所有、集体服务、集体增益分配等社会功能，是确保村民能够均等享受村集体资源，实现共同富裕的保障；生存发展性价值体现在宅基地“房地一体”的资格拥有，是农户最为重视守护的本底价值；财产增益性价值属于产权财产性收入，深化宅基地制度改革的方向是城乡住宅用地具有“同地同权”的利益协同递增。
(二)宅基地“三权”内涵和人、户、地、房要素的相互关系从我国农村不动产财产权利制度的政治考量看，农村宅基地的所有权、资格权、使用权代表了宅基地的根本政治基础、农民权益的保障底线、市场价值发展的实物化载体。虽然土地革命和农业集体化运动时期，在赋予农民土地财产的基础上建立了集体产权所有的宪法规定。《中华人民共和国民法典》物权编第二百六十一条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本成员集体所有。所有权对宅基地具有占有、使用、分配、收益和处分的权利。从财产权利方面，宅基地的集体产权所有是宅基地得以财产显化的前提条件，但一直以来更多的表现为成员身份集体，未显化为利益普惠集体。从可持续生计方面，城乡居民收入比和财产比差距日益拉大，归根结底是宅基地作为农户的不动产财产性无法入市显化(吴宇哲等，2021),这直接影响着中国农村社会当代人和下代人的生命周期和轨迹。所有权是考虑村集体“人的集合”管理便利，为了村集体权利的实现，基于户和地要素，对应的是集体对审批立户的农户分配或者收回、管理宅基地，行使所有权的治理问题。资格权旨在明确户，基于人和户要素，对应的是解决谁能立户或者销户的资格权治理问题，旨在村民宅基地权利的衡平分配与保障兜底。使用权除了满足人的住房保障，未来重点是地上房的财产权实现，基于地和房要素，对应的是使用权人或资格权人对宅基地如何建造、使用、显化财产的治理问题。但是，目前户与地的流通缺失管制闸，导致资格权中历史遗留的“一户多宅”与现今“一户一宅”、无宅户的矛盾；户与房的流通缺失导致了“户有所居”难以有效实现；人与户的流通缺失会导致宅基地退出悖论，涉及资格权中继承物权的问题；人与房的联系，涉及使用权中交易权限、收益分配等问题，最终都归集到如何以有效现代化治理来实现宅基地制度设计的普惠可及。
(三)宅基地要素—权益—目标“三位一体”“村集体—农户”利益协同分析框架建构从人的视角审视宅基地资源的有限市场化配置，能够有效促进宅基地内生要素的流动性与重组性。通过以上对宅基地“三权”分置的逻辑与内涵关系分析，基于公共治理理论，阐释宅基地“三权”分置的实践路径，揭示人、户、地、房四要素的共生关系，助推宅基地制度改革。根据村集体和农户不同行为层面的需求，识别新时代下人、户、地、房等宅基地四个基本要素演进特征与规律，及其相互依存、渗透和制约的辩证关系，共同构成宅基地制度的基层——要素层。人与户的要素基本构成资格权的实现与行使，户与地的要素基本构成所有权的基础与行使，地与房的要素基本构成使用权的形成与行使，形成宅基地制度的第二层——权益层。村集体可以通过所有权的治理平台，公平保障人的资格与户的按规分配，对于未取得宅基地的农户，可以承诺其权益的实现，以求公平；另一方面可以通过对使用权的入市，提高宅基地资源的利用效率，有助于共享资源与利益，实现共同富裕，以此构成第三层——目标层。毋庸置疑，村集体利益与农户利益的协同，有利于重塑城乡土地权利关系、赋予宅基地“三权”分置实现的多样化(耿慧志等，2020;张克俊等，2020;韩文龙等，2020),提升村集体经济发展活力和治理能力(董祚继，2018)。因此，宅基地制度变革是从“三权”三个方向给予“还权赋能”,相辅相成，对于实现宅基地财产权益的全民化是有益的(马丁·贾菲等，2017)。从而建构宅基地要素—权益—目标“三位一体”“村集体—农户”利益协同的分析框架，如图2所示。
图2宅基地要素-权益-目标“三位一体”“村集体-农户”利益协同分析框架
三、案例选择与编码分析(一)案例选择本研究抽样调研浙江省地级市全域试点绍兴市的“六统一”“一码管宅”“三权三票”“一庭园三基地”、县级义乌市的“集地券”“一保两转”(阮梅洪，2010)、德清县的“一通一挂两抵”“宅富通”(8)等三地宅基地“三权”分置试点改革经验相对比较成熟有效的案例对象，如表1所示。聚焦宅基地“三权”分置实现中，村集体与农户的利益协同成效，对进一步厘清宅基地“三权”逻辑关系与改革发展方向，有助于验证要素、权束、目标为层级的“村集体—农户”利益协同的理论分析框架构建。
(二)数据收集根据扎根理论分析方法对案例抽样，通过实地踏勘、半结构和非结构化访谈、参与式座谈、线上访谈、官方统计数据或其他二手数据的方式，采用NVivo11质性分析工具(Glaser等，1967;Conlon等，2020),通过开放式编码提炼概念和初始范畴，运用编码—备忘录—持续比较策略，形成案例资料来源的三角互证，以说明理论建构是否饱和。尽可能从农户、村集体的角度探究宅基地制度改革过程中的态势，但目的是为了发现、解释或完善(Breckenridge等，2009)“村集体—农户”利益协同的理论分析框架。各案例收集情况如表2、表3、表4、表5所示。
表1研究案例改革试点基本情况比较
地名
举措
实效
不足
绍兴市
全域土地综合整治，搭建全市农村宅基地数字化管理(交易)系统，“六统一”“三权三票”“一庭园三基地”“宅基地+公寓房”保障、“枫桥经验”等
吸引各类人才1500多人到农村创业，每年分别增加村集体、农户收入5.59亿元、9.02亿元，带动农民就业11036人，人均可支配收入已经达到39380元
业态单一，宅基地的退出补偿过低，历史原因形成的“一户多宅”较普遍
义乌市
全域土地综合整治，“集地券”“一保两转”等
拓展城乡发展新空间，开辟农户和集体增收新渠道。截至2021年6月4日，全市已立项“集地券”项目4568.19亩，转化资金近20亿元
城中村影响城市整体风貌，农户对宅基地的收益认识停留在宅基地租赁层面，而非城市商品房的居住保障，城中“小产权房”治理难
德清县
全域土地综合整治，“一通一挂两抵”,推出《鼓励银行业金融机构开展宅基地使用权(农房财产权)抵押贷款的指导意见》,建成宅基地综合管理信息系统“宅富通”(朱宁等，2022)等
盘活利用农村闲置宅基地6817宗，累计完成投资 19.5 亿元，推动村集体经营性收入年均增长24%、农村居民人均可支配收入年均增长9%(陈哲，2022)
受疫情影响，第一二三产均趋向凋零
表2研究资料收集情况
形式
数据来源
各案例资料数量
二手资料
政务信息、文件、新闻报道等
绍兴7份；义乌3份；德清3份
个人访谈
政府部门工作人员
绍兴3人；义乌2人；德清1人
村民
绍兴15人；义乌15人；德清15人
村集体干部
绍兴10人；义乌10人；德清10人
租客、农房经营者
绍兴人11;义乌11人；德清8人
游客、企业主
绍兴人2;义乌5人；德清2人
小组访谈
村民
绍兴15人；义乌17人；德清2人
政府部门工作人员
绍兴12人；义乌0人；德清2人
有效问卷
村民
绍兴65人；义乌85人；德清60人
现场观察
实地观察、撰写调研笔记
绍兴1份；义乌1份；德清1份
表3绍兴市诸暨市、嵊州市村民对宅基地的看法调查统计表
村庄
宅基地是村民生活基本保障
愿意出租闲置状态的农房
愿意有偿退出宅基地给村集体
愿意一户一宅
认为宅基地“三权”分置有助于农户收入提升
频数
比例(%)
频数
比例(%)
频数
比例(%)
频数
比例(%)
频数
比例(%)
枫桥镇永宁村
7
13.8
13
10.2
10
17.20
8
75.6
11
90.5
陈宅镇石壁湖村
3
65.0
3
10.0
5
8.70
3
13.5
2
92.3
浬浦镇五美村
5
76.2
5
15.0
5
13.40
3
38.0
3
96.0
甘霖镇东王村
3
65.8
3
36.1
10
0.00
3
45.0
2
89.9
金庭镇华堂村
11
82.4
11
40.8
15
0.00
11
50.3
10
99.1
合计
29
61.8
35
23.5
45
8.90
28
45.6
28
93.6
表4义乌市稠江街道城中村村民对宅基地的看法调查统计表
村庄
土地是农民的根
宅基地是村民生活基本保障
愿意有偿退出宅基地给村集体
愿意一户一宅
认为宅基地“三权”分置有助于农户收入提升
频数
比例(%)
频数
比例(%)
频数
比例(%)
频数
比例(%)
频数
比例(%)
富港村
14
28.8
18
96.8
12
8.2
28
96.6
18
95.0
诸宅村
14
13.8
21
80.2
15
13.8
0
0.0
28
88.5
官塘村
11
55.0
8
90.0
13
10.0
11
83.5
19
92.3
杨梅院村
6
30.2
13
95.0
9
20.0
0
0.0
8
96.0
东王界村
25
65.8
18
96.1
18
3.5
3
85.0
10
89.1
合计
70
40.0
78
92.6
64
12.1
26
86.4
83
90.7
表5德清县村民对宅基地的看法调查统计表
村庄
宅基地是村民生活基本保障
愿意出租闲置状态的农房
愿意有偿退出宅基地给村集体
愿意一户一宅
认为宅基地“三权”分置有助于农户收入提升
频数
比例(%)
频数
比例(%)
频数
比例(%)
频数
比例(%)
频数
比例(%)
莫干山镇仙潭村
7
88.4
8
90.2
10
0.2
8
66.6
10
99.5
钟管镇曲溪村
3
64.0
13
80.0
15
5.7
13
75.0
12
93.7
下渚湖街道二都小镇
6
96.8
10
95.7
5
0.0
13
74.4
13
76.0
舞阳街道东王村
6
98.9
5
94.4
10
0.0
7
95.0
12
15.5
洛舍镇东衡村
8
56.9
5
86.1
5
0.0
8
99.9
7
68.2
合计
30
81.1
41
90.4
45
1.2
49
81.1
54
71.6
(三)编码分析按照Strass和Corbin’s于1990年提出的程序式扎根理论方法(贾旭东等，2020),本文对3组案例地调研的宅基地数据逐一进行三级编码分析(Bryant, 2021),进而分析宅基地基本要素与“三权”之间的关系，解构宅基地的“要素—权益—目标”层级组织关系及交互逻辑。本文发现在人、户、地、房等要素上具有共同的关注维度，在集体利益、农户利益、政府管理、信息技术和文化影响等上具有显著共同焦点，如表6、表7所示。
表6调研案例开放性编码示例
原始资料
贴标签
概念化
规范化
范畴化
绍兴是文化底蕴非常悠久的地级市，村庄形态多样性丰富(a1)。事实上，在经济发展、科技创新、产业集聚方面也走在浙江的前列，与地方文化实力匹配(a2)。国土空间规划指引的法定村庄规划高质量完成度不高(a3)。乡村人口人户分离普遍，空心村多集中在山地丘陵地带(a4)。村庄布点规划、美丽乡村建设起步早，宜居宜游环境舒适(a5)。村集体对宅基地改革的理念与举措(a6)。乡村人才比较缺乏(a7)。乡村发展的现代化基础较好(a8)。乡村发展在区域战略中的优势地位(a9)。乡村规模发展特点呈现扩张、收缩、空心、迁移、稳定等特点(a10)。农户基本在南部城镇成递增状态(a11)。政府与村集体引导的乡村旅游、民宿旅游发展比较快(a12)
a1:乡村悠久的文化底蕴a2:乡村经济与文化实力兼具a3:村庄国土空间战略布局a4:村庄人口结构与流动a5:政府软硬件设施建设水平a6:村集体组织治理水平a7:乡贤能人带领作用a8:村庄发展现状水平a9:区域性经济发展潜力a10:村庄人地关系发展趋势a11:村庄区位a12:乡村农户发展规模a13:乡村品牌发展a14:盘活与高效利用闲置资产
aa1:文化传承与经济发展并重(a1,a2)aa2:激活乡村品牌活力(a2,a7,a10,a13)aa3:农民收入提升(a6,a7,a9,a14)aa4:民生环境改善(a3,a6,a7,a8)aa5:集体组织实力发展(a6,a8,a14)aa6:村庄人地指标均衡性(a3,a4,a12)aa7:立户标准的统一(a4,a6)aa8:招商引资引人标准(a7,a9)aa9:乡村“三生”空间综合治理(a3,a4,a8,a10,a11)aa10:人、户、地、房平衡协同(a10,a12)
A1:市级构建“六统一”制度体系(aa1,aa5,aa6,aa7)A2:六大行动与全域秀美建设(aa1,aa2,aa3,aa4)A3:“三权三票”(aa6)A4:宅基地“三权”跨村或跨街(镇、乡)实现(aa6,aa8)A5:乡镇国土空间规划与法定村庄编制(aa6,aa8,a10)A6:户有所居(aa7,aa9)A7:“千村示范、万村整治”工程(aa9)A8:全域土地综合整治(aa9)A9:村集体收益10%比例以上划入村集体账户(aa3,aa5)
AA1:自上而下与自下而上的自治信息对称(A1,A3,A7)AA2:集体资产增值收益分配公平与强化管理(A2,A10)AA3:“三权”价值的显化(A3.A4)AA4:法定规划落实(A5)AA5:住房保障兜底(A6)AA6:农民财产性收入显化(A9)AA7:共同富裕指引发展(A3,A9)AA8:城乡融合发展指引(A4,A6,A8)
表7义乌市案例主范畴“村集体-农户”利益协同模型示例
因果条件
现象
BB3:强权赋能 BB5:政府统筹引导BB10:服务需求导向 BB11:利益协同供给结构
BB9:权益创新基因
主范畴行动脉络
义乌市政府借助国内高端智库的谋划能力和市场要素集聚的优势，推动“原生城中村”城市生活文化与理念的变迁，从“宅基地安置、多层垂直房”的改造模式到确立“保障和提高村民收益”为前提，多方价值协同显化，再到数字智治的依次改进。
中介条件
行动/互动策略
BB6:各方利益协同导向 BB7:协同供给结构BB13:治理层级主导逻辑
BB8:数据动态管理 BB15:权益平台管理
结果
BB1:公平与效率 BB2:分配与共享 BB4:圈层升级要素流转效能提升
四、宅基地“三权”分置实现模式比较(一)宅基地“三权”分置治理系统解构分析1.“村集体—农户”利益依存关系。本研究通过比对共同关注焦点，进一步识别“村集体—农户”利益协同治理是影响宅基地“三权”分置治理的驱动性要素。3组案例地以拥有的村集体成员构成了具有强大内聚基础的“村集体—农户”利益协同体。其中，城中村虽然被纳入城市社区管理，但是村集体社会关系依然存在，宅基地依旧是集体用地。村民虽然没有了承包地，但政府为他们留下可以“种房”的免费土地，村集体组织承担了与政府对接规划建设以及部分物业管理的任务。从农户角度看，村民可以获得宅基地使用权的收益，以及资格权的“物权”权益最大化；从村集体角度看，村集体通过组织空间结构形态的规划设计，协助完成政府的基础设施建设和物业管理，成为保护农民个体利益的法人实体，集体利益成为政府公地利益与农户利益之间的耦合层。村集体利益与农户利益相互依存，共同兴衰。
2.要素—权益—目标“三位一体”循证比较。基于3地案例的抽调分析，宅基地的要素—权益—目标供给能力彼此相关联动，均以人、地、户、房为基本要素，构成核心要素内圈层的互通机制，所有权、资格权、使用权构成次外圈的权益层，最外层是目标圈层，即兼顾保障公平与效率，分配与共享为治理目标的外圈层，总体构成要素—权益—目标“三位一体”的“村集体—农户”利益协同治理的循证反馈验证框架如图3、图4、图5所示。3地模式均以市场为主导，通过政府在人才、资金、信息等方面引导，把提升村集体的治理能力作为首要工作，这势必对权益层的边界、内涵、价值要明晰化，“村集体-农户”利益协同的目标层要梯度化。(1)绍兴模式因为地级市全域土地资源调剂空间相对大，通过强化所有权，统一量化全域治理标准为“三权三票”,模块化实现跨村的资格权和使用权；(2)义乌模式因为城镇化过程中，村民的生活、生产方式发生转变，通过强化资格权，显化宅基地的财产价值和社会保障一体化，以此激活所有权和使用权；(3)德清模式因为民宿市场先发优势，强化使用权的入市通道建设，充分发挥市场价格信号作用，这使打通宅基地与集体经营性建设用地的要素转换成为可能。
(二)宅基地“三权”分置治理模式比较分析1.“村集体—农户”利益协同的治理类型分析。公共治理的角度，本研究针对3组案例编码的核心范畴，对比共同关注焦点发现：(1)地级绍兴市宅基地“六统一”“三权三票”模式实则把握层级焦点的有序治理，以嵌入型的要素服务供给，强调宅基地“村集体—农户”利益协同互惠的帕累托最优，属于耦合嵌入关系的治理模式(Hofman等，2017)。(2)县级义乌市的“一保两转”模式因为城中村被纳入社区管理，但是其本质上还是村集体自治组织的结构形态，将村集体与社区居民多元化的需求通过大数据技术相结合(罗丹，2018),体现了“科层级供给”和“强市场”型诱导融合关系的治理模式；(3)德清县的“一通一挂两抵”模式实则是政府“跟踪式”的“宠粉逻辑”服务供给变迁过程。德清宅基地的价值化首先表现为农户出租开民宿，第二代是作价入股出资开民宿，第三代是将宅基地使用权+房屋所有权，或者宅基地使用权+房屋使用权的两种抵押方式抵押给银行获得变现，第四代是县域内户籍人口之间处置抵押(挂牌流转),这个过程所有权受村民公约监督。德清村集体统一回收闲置宅基地转为集体经营性建设用地后的入市交易过程，也是村集体与农户利益协同再分配的过程，属于变迁梯度关系的治理模式(黑希曼，1991)。
图3绍兴宅基地改革“六统一”“三权三票”模式解构
图4义乌宅基地改革“一保两转”模式解构
图5德清宅基地改革“一通一挂两抵”模式解构
2.“要素—权益—目标”矩阵模型比较分析。3组案例的宅基地“三权”分置设计，均基于人、户、地、房等四要素、“三权”权益束和“村集体—农户”利益协同为目标，促进宅基地的乡村治理社区化、集体服务物业化、社会保障一体化、集体资源财产显化。这验证了图2的分析框架，即要素、权束、目标，是宅基地深化改革过程中相互作用、彼此循环支撑的基本治理关系：(1)四要素作为底层逻辑构成四个象限基底。人与户、地与房代表人文要素的纵向轴，反映了基于社会与经济要素的契合发展水平；人与地、户与房代表自然要素横向轴，反映了基于人口与自然要素的摄入发展水平；户与房，是基于农户利益的要素集聚发展；地与房，是基于村集体利益的要素集聚发展；人与房代表了综合要素的斜向轴，反映了基于各受众主体的利益协同、价值普惠为目标的治理现代化水平。(2)“三权”分置是以人为本，基于四要素构建三维立体的权束网络。诱导式融合型模式整体居于资格权为特色的户的象限，渐进耦合了使用权的房的象限；变迁式梯度型模式整体位于使用权为特色的地的象限，渐进耦合了房的象限；耦合式嵌入型模式位于人到房的象限连线上，代表了要素整合、权益合一、目标统一的治理现代化发展方向。(3)宅基地“三权”分置水平越高，村集体利益与农户利益越协同，相应的增益服务效率越高、实现价值能力越强，既能集聚各要素，激发村集体组织的活力，又能协同多目标的“管—治”过程。因此，耦合式嵌入型模式的相对适用性较广，诱导式融合型模式相对适用于非农业为主的村社，变迁式梯度型模式相对适用于兼业为主的村庄，如图6所示。
研究发现，耦合式嵌入型、诱导式融合型和变迁式梯度型等3类治理组织模式，因各自的经济基础、文化环境、技术能力等方面的差异，存在不同能效。耦合式嵌入型和变迁式梯度型的治理模式，管理柔性水平、嵌入水平在个案中均处于较高水平，具体表现为层级梯度耦合、圈层循环互哺摄入、人与自然和谐、社会与经济契合，村集体治理能效较强。本研究打破了已有研究囿于宅基地“三权”给定的法理解释框架和外部约束下的单一视角下权益实现的局限，开辟了基于村集体与农户利益协同的宅基地要素—权益—目标“三位一体”层级分置逻辑的新认识，有助于乡村组织振兴、农民职业化和农业现代化发展，有利于揭示宅基地制度设计的“理论黑箱”。
图6宅基地要素—权益—目标“三位一体”“村集体—农户”利益协同治理模式矩阵模型
五、政策建议基于本文分析，提出如下政策建议。
(一)创新同步农户利益不受损和村集体整体福利提升的共富路径从本底要素出发，实现农村人、户、地、房封闭系统向“人—户—地—房—人”开放系统的循序递进转变，同步实现农户利益不受损和村集体整体福利提升。第一，村集体应行使所有权，有偿自愿收回进城落户“人”的宅基地资格权，保证原住民(集体组织成员)“人”的权益，保证“人”到“户”的公平，落实法律规定的“一户一宅”。第二，保证具备资格权的无宅农户的“期权”兑现，打通由于历史原因形成“一户多宅”的市场化解决路径，对自愿退出“房”的部分进行市场化补偿，分享“地”的未来潜在收益。第三，注重衡平“无宅”和“多宅”两个极端情况的权益实现，消除激化农户与村集体矛盾的潜在隐患。进一步从开放的视角，变迁式梯度实现未来“新村民”的宅基地使用权市场化，显化宅基地的财产价值。
(二)积极实践要素—权益—目标“三位一体”核心逻辑的共赢路径发掘宅基地权益的核心内涵价值，耦合嵌入式完成要素层、权益层、目标层的法制创新、市场循环、政府推动和风险防范的共建，推进宅基地制度改革由初级向高级阶段发展。第一，优化“三权”治理的权束体系与目标体系。以实干为关键，因地相宜创新出更多的关系融洽、规范普惠的价值显化模式，提升柔性化管理和服务水平，衡量宅基地“三权”分置实现的关键测度。第二，以“三权”分置治理范式的工具理性、价值理性、置换理性和“人”“户”的动态性，通过对“地”的全域综合整治，归并整合废弃退出的宅基地指标，加快供应集体所有的农村住宅用地使用的新制度，既保障本组织成员基本居住，亦可市场化交易使用权，激活城乡资金和人才的要素流动。第三，把握好村集体与农户共同受益的核心动力，设计壮大增强集体经济组织综合实力的集体所有路径，优化演进传统“三农”系统、结构、格局的农民受益路径，驱动乡村土地内需市场有序发展的政府扶持路径，实践城乡要素时空融合的协同治理路径，构建宅基地制度功能调控政策的风险防范路径，实现村集体、农户、政府与社会兼具公平与效率的共赢机制。
(三)系统思维通盘考量宅基地改革在农村土地制度中的治理路径宅基地制度为当前农村土地制度改革的瓶颈。以系统工程思维，跨部门合作、城乡衡平治理的理念，以“三权”分置实现形式改革为重点，融合联动征地、集体经营性建设用地入市与承包地制度改革。第一，进一步赋予农村集体和农民对宅基地资产的市场发展权，进一步设计宅基地价值化的预设轨道，稳步推进农村集体资源财产化、用途多元化、利益共享化、保障一体化的农村集体经济制度新模式。第二，强化土地出让金收益专项用于农业转移人口市民化的城市保障性住房建设，助推农村户籍人口在城市实质性落户，实现农村宅基地真正意义上的闲置；建立健全村集体将有偿回收的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市的体制机制，扩大集体经营性建设用地入市受益面，提升村集体治理实效。第三，坚持“农地农用”原则，协同城市落户农民的宅基地和承包地有偿退出机制，宅基地有偿退出旨在保障进城农民的财产权益，承包地有偿退出旨在保障农村留守村民的持分权上升和职业农民的发展空间。维系长治久安，体现中国式现代化治理自信。
参考文献：略
作者：许智钇 吴宇哲 浙江大学公共管理学院
基金: 国家社会科学基金重点项目“城乡融合发展视角下的宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式研究”(编号：21AZD037)
来源：《农业经济问题》期刊
