2022年5月19日，银保监会发布了《银行保险机构消费者权益保护管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》），向社会公开征求意见。《管理办法》的出台，将有利于推动落实银行保险机构消费者保护主体责任，切实维护银行保险业消费者合法权益。
出台背景
消费者权益保护是金融监管的重要一环。近年来，监管部门不断加大金融消费者权益保护力度，特别是在银行领域，2020年以来已有10余家银行因损害消费者权益、违反金融消费者权益保护管理有关规定被点名通报及处罚，其中不乏国有大行，累计处罚金额超亿元。与此同时，监管部门不断建章立制，2015年以来相继出台了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）、《金融消费者权益保护实施办法》（以下简称《实施办法》）、《银行保险机构消费者权益保护监管评价办法》等法律法规和制度规范。
此次出台的《管理办法》共8章，56条细则，可以看作是银保监会在承继上述监管思路与实践的基础上，根据新时代银行保险业消费者权益保护新要求和新问题进行的补充与拓展。具体来看，消费者权益保护方面，此前的《指导意见》提出保障消费者财产安全权、知情权、自主选择权等8项权利，此次征求意见的《管理办法》进一步对这些权利的管理边界和内容作了更为清晰的界定。制度机制方面，此前的《实施办法》提出建立健全金融消费者权益保护的内控制度，此次征求意见的《管理办法》结合当前经济高质量发展的要求，对相关制度进行了优化和补充，进一步提出建立“消保审查”“信息披露”“内部审计机制”等消保工作机制和配套安排。
新规重点内容
总体来看，《管理办法》体现了对银行保险机构多元化业务、涉及各个环节的全流程管理，在工作机制长效化、监管措施有效性方面更为扎实，有利于提升消费者权益保护工作的质效。
突出三大特点，更好地发挥监管导向和引领作用
强调提升金融消费者管理的适当性。我国消费者适当性管理制度尚不健全，金融创新在满足消费者金融需求的同时，积累了一定的风险隐患。2016年“招财宝”私募债违约事件、2020年“原油宝”穿仓事件等就是金融机构适当性义务履行不当给消费者带来重大损失的典型案例。《管理办法》强调适当性管理，明确提出银行保险机构应当对普通消费者采取“更为审慎的适当性管理措施”，要求建立金融产品分类标准和动态管理制度，同时开展消费者风险认知、风险偏好和风险承受能力评估，更有效地将适合的产品提供给适合的消费者。
体现金融消费者权益监管的统一性。不同地域、不同层级的监管部门在对金融机构消费者权益保护工作进行监管的实际操作中，存在标准不统一、尺度不一致的情况。例如，对于同一银行格式合同中有关银行扣收借款人存款抵销贷款等条款，部分地区监管部门认为此举侵害消费者权益，而其他地区监管部门持不同意见，这种情况屡见不鲜。此次征求意见的《管理办法》特别明确要严格监管，对同类业务、同类主体要统一标准、统一裁量。《管理办法》正式出台后，有望从整体上统一银行保险机构消费者权益保护的监管标准。
秉承金融服务的普惠性。《管理办法》秉承提升金融普惠性原则，关注满足弱势群体的金融需求，对银行保险机构为特定人群提供便民化、品质化的金融服务的内容和方式提出了要求。例如，鼓励积极融入老年友好型社会建设，尊重老年人使用习惯，丰富适老化产品和服务，提升老年人金融服务的可得性和满意度；要求充分尊重和保障残障人士公平获得金融服务的权利，通过开设无障碍设施和服务等方式，更好地满足残障人士的日常金融服务需求。
凸显行为监管的理念和思路，从消费者视角规范金融机构行为
相比于之前的法律法规和制度规范，《管理办法》更加聚焦市场主体的微观经营行为，结合具体业务环节和场景中可能存在的问题与风险，通过26条“应当”和22条“不得”类规定，分别框定了消费者权益的边界和侵害消费者权益行为的具体体现，对银行保险机构的经营管理提出了规范性和禁止性要求，行为监管特征更为凸显，具有更强的指引性和可操作性。
从全流程维度对潜在风险进行干预和规范。《管理办法》从为消费者提供产品服务的全流程维度出发，规范银行保险机构各环节应履行的消保责任与义务。例如，售前，通过禁止“误导销售、捆绑搭售、隐瞒或误导性宣传”等条款，规范产品设计、信息披露、营销宣传等环节的行为规范；销售过程中，通过不得“从贷款本金中预先扣除利息、单方面为消费者开通收费服务”等规定，规范费用管理、产品选择等环节的行为规范，售后，通过要求机构“审慎履行管理义务、及时处理理赔要求”等，规范银行资产业务管控、保险公司理赔管理等环节的行为。
以场景化形式加大对侵权问题高发环节的监管力度。对于催收、自动营销、定价和收费等消费者维权事件的“高发地”，《管理办法》通过专门条款对银行保险机构的行为进行限制。例如，《管理办法》有两条细则专门提到了催收，尽管银行对于催收有规范的操作流程，但出于节约成本等方面的考虑，不少银行将催收环节委托外包给第三方机构，部分机构会通过电话短信轰炸等“软暴力”、或是恐吓、威胁等“硬暴力”的方式进行违规催收。这类暴力催收不仅存在于中小银行，部分大型银行同样引起为数不少的举报、投诉。《管理办法》对症下药，从多维度要求银行保险机构规范催收行为，明确“不得采取暴力、恐吓、欺诈、威胁等不正当手段进行催收”的，并特别规定要“审慎实施催收外包业务”，从根源上为减少违规催收、规范催收行为提供了可能。
顺应金融发展的新趋势和新要求，强化金融消保领域新问题的应对
现阶段，金融产品数字化、服务复杂化程度的不断提升，对银行保险机构的数据信息保护、内部管理能力提出了更高的要求。《管理办法》聚焦金融发展的这些新特征，明确重点领域和环节的业务规范，倒逼银行保险机构完善相关制度、提升新发展模式下的消保能力。
强调对消费者信息和数据安全的保护。《管理办法》规定的11项工作机制中，包括信息披露机制、个人信息保护机制和可回溯管理机制等多项工作机制均与信息和数据管理相关，并对消费者信息安全权的保护单独成章，从信息的收集、使用、保护等方面设置了7条管理细则。《管理办法》特别提到利用信息数据优势实施的“算法歧视”。依托算法，金融机构可以通过分析用户的需求急迫性、利率敏感性等特征，对同一产品和服务（如线上信贷）的不同用户在利率、期限等方面进行差别化对待。相比其他损害消费者权益的行为，算法歧视的隐蔽性更强，能够影响的群体也更为广泛。目前，保护互联网信息服务在内的算法歧视“多发行业”均已出台或正在研究制定相关法律法规，此次征求意见的《管理办法》规定，“银行保险机构在提供相同产品和服务时，不得对具有同等交易条件或风险状况的消费者实行算法歧视”，填补了银行保险业对于算法歧视加以规制的空白。
明确界定银行保险机构与第三方机构的合作边界。与第三方机构合作是银行拓展业务的重要方式，但部分合作方式存在客户信息泄露、违规收费等风险。近年来，监管部门陆续出台《关于规范商业银行通过互联网开展个人存款业务有关事项的通知》《金融产品网络营销管理办法》等制度和规定，对于商业银行通过第三方互联网平台吸收存款、助贷展业等存在一定风险的合作模式进行了约束。此次征求意见的《管理办法》延续了对银行与第三方机构合作趋严趋紧的监管导向。例如，《管理办法》规定银行保险机构“应设立合作机构名单管理机制，对涉及消费者权益的合作事项设定合作机构准入和退出标准”，并明确提出“不得允许第三方合作机构以银行保险机构的名义向消费者推介或销售产品和服务”，这些规定进一步收紧了银行保险机构与第三方机构尤其是互联网平台之间的合作范围，有利于减少银行保险机构与不合规第三方机构联合开展业务时可能产生的损害消费者合法权益的行为。
注重加强银行保险机构内部管理机制建设。现阶段，多数银行系统化的消费者权益保护工作实际上刚刚起步，在机构设置、资源配置、体制机制等方面普遍存在投入不够、规范性不高等问题。《管理办法》从完善培训、考核和审计等工作机制方面，提出建立健全消费者权益保护内部培训机制、消费者权益保护考核制度和内部审计方案等工作要求，并在考核占比、审计周期等方面作出量化规定，对银行保险机构健全消保体制机制提出更高的要求。
对策建议
随着包括《管理办法》在内的各类法规和监督制度陆续出台，监管部门对于金融消费者权益的保护维度将更广、尺度将更严。为更好地应对趋严的监管要求、推动消费者权益保护从“被动投诉处理”向“主动体验管理”代际升级，建议商业银行深入研究《管理办法》，抓住《管理办法》征求意见的窗口期，结合消保工作实际需求及时向银保监会反馈修订意见，同时前瞻性做好《管理办法》正式出台后的应对预案。
完善消费者保护的内部管理制度。对照《管理办法》对信息保护、内部管理等工作机制的规定，完善商业银行相关制度。信息披露方面，遵循真实性、准确性、完整性和及时性原则，建立完善消费者权益保护信息披露机制，实现售前、售中、售后全流程的产品和服务关键信息披露。内部审计方面，将消费者权益保护工作纳入商业银行年度审计范围，建立、完善以五年为一个周期、全面覆盖总行和一级分行的消保审计方案。内部考核方面，《管理办法》提出“消费者权益保护考核应纳入银行保险机构综合绩效考核体系，权重占比原则上不低于总分值的5%”。现阶段，多数商业银行对消费者权益保护的考核权重占比与这一要求仍有一定的差距，建议提前研究、修订考核方案，进一步优化消保考评体系，提高总分行各级机构层面消保考核的权重。
建立健全消费者权益全流程保护体系。根据《管理办法》在产品和服务设计开发、营销推介和售后管理等各个业务环节对消费者权益保护的规定，对产品和服务进行全面自查并梳理问题，建立健全覆盖全流程消费者权益保护体系。优化消保审查机制，强化设计开发、定价管理、协议制定、营销宣传等环节的消费者权益保护审查；完善销售行为可回溯管理机制，对产品和服务销售过程进行记录和保存，实现关键环节可回放、重要信息可查询、问题责任可确认；畅通投诉处理和纠纷化解机制，完善处理流程，强化溯源整改，切实履行投诉处理主体责任，确保事前审查、事中管控、事后监督等各环节和流程符合《管理办法》的相关要求。
持续提升员工消费者权益保护履职能力。落实《管理办法》关于适当性管理、投诉处理、纠纷处理等方面的规定，除了要有完善的制度保障，还需要员工过硬的消保履职能力作为支撑。建议商业银行进一步建立健全消费者权益保护的内部培训机制，通过多种形式开展消费者权益保护培训，提升培训效能，强化员工特别是一线员工消费者保护意识。同时，注重提升员工的业务能力，减少因员工误导性宣传、产品推荐不当等不规范行为导致的损害消费者权益事件，持续提升消费者权益保护工作的有效性。
严格消费者个人信息保护和应用规范。按照《管理办法》要求，建立健全消费者个人信息保护机制，加强个人信息保护尽职监督检查。建议商业银行进一步完善个人客户信息新建、维护的管控标准，细化个人信息收集和处理规则，严格信息分级授权和使用审批等管理程序，对消费者个人信息实施全流程分级分类管控，为不同业务场景匹配有针对性的隐私政策。同时，定期审核和评估算法模型，强化算法应用的自律和管理，坚决杜绝算法歧视等利用技术和数据优势侵害消费者权益的行为。
作者：唐兆涵，单位：中国农业银行战略规划部
