Michael D. Swaine

王欣（致远智库创始主任）编译

Michael D. Swaine， 美国昆西研究所中国问题专家

中美政府官员之间的一轨对话显然已经失败了，是时候开辟新的道路了。

未来中美在台湾或其他一些有争议的问题上爆发危机甚至冲突的可能性越发明显，甚至是越来越大，而且美中国高级领导人有时也避免危机进行了必要的互动，但双方几乎没有采取任何实质性措施来解决这一危险。2022年8月时任众议院议长佩洛西访问台湾后，中国暂停中美军事对话，至今一直处于暂停状态。但我们都明白，不断加剧紧张的美中关系必须要有交流，已有官方渠道不通的话，就必须设计新的方法来彻底避免冲突，打破当下僵局。

现有的危机管理机制或程序主要包括两国军队和政府之间的具体通讯联系，关于避免或缓和当地海上或空中紧急情况的沟通机制，避免意外事件误判形成重大军事冲突的的协议。仅仅依靠这些实际上明显的不足，多层次、各角度的1.5或2级轨的努力以及军事和文职对话者之间多年的详细对话和危机管理机制、程序，也是十分必要的，这部分的交流或可以消除危机的起源，或可降低危机严重性。

关于几乎任何安全相关议题的第一轨道官方对话都面临着强烈的政治和政策限制。参与者几乎都是政府官员或在职军官，他们有明确的任务来捍卫和推进各自国家的政策。因此，这种对话的重点主要是澄清双方现有的军事政策，减少误解，并获取有关另一方观点和做法的信息或情报。

1.5和2轨相对开放和灵活的“假设”类型的对话可能不能真正解决问题，主要功能是探索避免和管理未来安全问题的新方法，在当前是探讨如何避免政治、军事危机。目前的中美之间，两国政府之间整体信任度降低、官方相关个人关系薄弱或不存在，更是需要多渠道的沟通。因为这种不信任，双方公开发言对话频率降低，双方倾向于将对方的官方言论和行动解释为纯粹的宣传或操纵、混淆或误导视听的政治战略一部分。因此，官方对话可能会变得程式化和老套僵化，往往还局限于预设好的谈话要点或官方外交那种严肃、政治性的讲话。

中美双方文化和制度中存在的基本差异更是加剧了这一问题。总的来说，中国的体制（尤其是军队）不鼓励脱离主流政治路线、采取主动或参与创新或推测性的问题解决。美国的体制相对开放，较为容易接受讨论，但它肯定有其局限性，尤其是在军事论坛上。它决不能不受政治和意识形态偏见和制约。这样的客观情况当然会影响官方交流的效果，甚至也会影响二轨层面的交流，但对一轨对话尤为明显，明显度在低信任度的环境中尤为明显。

北京和华盛顿对与危机有关的对话性质和目的持有截然不同的看法，这在很大程度上是基于对彼此意图的基本假设。鉴于信任不够、沟通有效性不够，往往进一步加剧了这些问题。例如，中国人认为，美国提出的建立“危机管理”护栏，使华盛顿能够维持或升级其所谓的引发危机的行为。因此，北京更关心危机预防，一些动作又被解释为解决美国各种挑衅性政策的方法。

美国希望加强危机管理程序和机制，首先是降低发生严重危机的机会，再减少危机升级的机会，当然也拒绝接受美国的政策正在创造危机环境的说法，同时希望避免国内政治中被指责推卸责任。美国方面甚至还怀疑，北京希望利用对危机预防的重视来操纵美国做出不可接受的政策改变。

如上所述，阻碍有效的第一轨道危机相关对话的另一个困难来自双方基本军事结构。从历史上看，严重危机主要是涉及海上或空中事件的军事事件，因此避免或管理这些事件的方法主要在军事背景和论坛上解决。这对任何处理事实上更广泛、更复杂的现象的努力都施加了人为的限制。

虽然要求一线军队保持谨慎的军事做法来避免或有效管理军事冲突很重要，但任何严重的危机几乎肯定都会涉及超越纯粹军事层面的升级，然后把政治领导人和情报安全领域带入其中。到了这个阶段，他们将做出最根本的决定。因此，他们的观点、偏见和决策依据就成了任何与危机有关的对话的核心。此外，军官或军队内文职军官根本没有权力或知识来处理与预防危机所涉及的更广泛的根本政策问题。

中美危机相关互动的上述特点强烈表明，如果要在采取更有效的措施以避免、有效管理两国之间未来的政治军事危机方面取得任何进展，北京和华盛顿就需要朝着新的方向前进。

这可能需要：1）重新确定交流通道，以克服北京和华盛顿之间在危机相关沟通目标方面的概念差异；2） 主要（尽管不是排他性的）重点是讨论政策和看法（即决策者的假设、信念、形象和偏见），作为危机和危机升级的根源；3） 从目前以军事为中心的结构出发，对官方（一轨）互动进行基本重组；4）将一轨和1.5/2轨道对话之间的更加紧密连接、结合起来。

1、安抚和避免冲突

从上文可以清楚地看出，今后任何与危机有关的对话都必须摆脱对预防危机或管理危机的无用关注。未来中美对话应该包括这两个目标，在全面强调保证和避免冲突的背景下，双方无疑都是支持的。

2、关注政策、机制和观念

这需要讨论可能的政策或程序变化，以减少台湾问题或关系中其他不稳定问题出现危机或冲突的可能性，并制定程序、机制和谅解，防止无意中的危机升级。换言之，对话必须侧重于强调破坏稳定的政策特征和潜在的感知危险，并提供可信的保证和建立信任措施，以降低任何一方可能采取高度挑衅行动（从而引发危机）或对感知的挑衅甚至意外事件反应过度的可能性，以便通过危机传递决心或获得优势。

3、民间主导

鉴于上述限制，这种广泛的对话不能在官方军事论坛上进行。它应该由文职人员领导，包括外交官和政策顾问，并由双方军事系统内的军官和文职领导人根据需要介入。所有文职参与者都应该非常熟悉本国政府内部的危机决策过程，以及对危机行为影响最大的政治领导层的基本态度和信念。

4、轨道1.5/2测试

如果没有大量的事先讨论和一些保证，任何一届政府都不太可能接受未来第一轨道危机对话的总体目的、内容和结构的上述有点激进的变化。这只能在轨道1.5/2轨对话的更灵活和开放的环境中发生。如上所述，尽管在某些方面仍然受到阻碍第一轨道对话的相同因素的限制，但它们表明，在非官方层面上存在着探索减少双方危险行为的强烈愿望。但是，为了成功地为未来的任何轨道1讨论提供素材，这种对话的参与者应该与每个政府和军队的相关当局保持密切联系，并根据这些当局的反应和需求调整对话。

当然，不能保证上述行动会得到任何一方的认真考虑，目标是避免和/或管理未来中美危机的有效措施。目前，阻碍中美一轨危机相关对话的任何实质性怀疑和假设已经根深蒂固，其中一些成为官方对话的固有范式。正如所指出的，1.5/2轨对话也有其局限性。

也就是说，与危机有关的第一轨道对话的旧方法显然没有取得重大进展，等待严重危机的发生来激发这种进展可能为时已晚。双方都需要以新的方式处理这一关键问题，以向前迈进。