《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权，第二百六十二条：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；(三)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。
本条是关于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不动产所有权行使问题的规定。
一、本条的历史由来《民法通则》第七十四条第二款：“ 集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。
《物权法》第六十条：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。本条继承了《物权法》第六十条的规定，但略有增补。
自人民公社政社合一体制解体，现行农村集体所有权确立，抛开作为农村集体所有权主体的农民集体，另行规定农村集体所有权的行使主体成为我国立法的一种固定模式。
《民法通则》第七十四条第二款对农村集体所有权主体及行使主体作出了明确规定。2018年《农村土地承包法》和2019年《土地管理法》在修正时延续了上述规定。
以这些法律规范为基础，《物权法》第六十条作出了上述规定。在此基础上，《民法典各分编(草案)》第五十七条在“村民委员会代表集体行使所有权”、“村民小组代表集体行使所有权”中分别增加了“依法”二字，从而着力强调无论是村民委员会还是村民小组，在代表集体行使所有权时，均须“依法”进行，之后的各草案对此未再作出修改。
二、制定本条规范目的或功能本条是说明性法条，旨在明确不同农村集体所有权的行使主体，弥补当前农民集体不能担任行使农村集体所有权之重任的弊端；同时，也是为了界定集体成员在农村集体所有权的运行中的法律地位，并强化其积极参与集体事务的民主管理权利。
土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等是农民集体拥有的最主要的财产，这些集体资产的所有权作为一种重要的民事权利，其主体当然应是民事法律关系的主体，但因“农民集体”的缺位，且大多数地区的农民集体经济组织已经解体或名存实亡，作为集体成员的农民缺乏行使农村集体所有权的组织形式和程序，甚至还可能缺乏行使农村集体所有权的动机。
因此，在法律上对代表集体成员集体行使农村集体所有权的主体进行明确规定，从法律层面上扫除了农村集体所有权主体未能真正行使权利的障碍，从而为农村集体所有权的顺利实现寻得了另一条通道。
三、本条规范的具体内容集体所有权的行使，具有代表行使、民主决策和设立他物权的色彩。按照《土地管理法》《农村土地承包法》等法律的规定，集体经济组织或者村民委员会、村民小组对集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，仅享有经营、管理权，可以行使发包方的权利。所有权行使不仅仅是经营、管理和发包农村土地，因此集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不动产所有权的行使问题，理论界和实务界一直争论不休。
集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不动产的所有权主体是特定组织内的农民集体，但所有权不可能也没有必要由全部集体组织成员共同行使，而是需要由特定的组织代表该集体行使所有权。
根据本条规定，集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，由乡镇、村、村内集体经济组织或者村民委员会、村民小组代表集体行使所有权。但不论是哪一级集体经济组织或者村民委员会、村民小组代表集体行使所有权，都应受到一定的程序制约，不能损害被代表的本集体成员的集体利益。
在此需要注意的是，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。据此，代表行使集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不动产所有权的，应当是集体经济组织，集体经济组织不健全的，由村民委员会或者村民小组依法代表行使。
这里的“村”是指行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。该行政村农民集体所有的土地等集体财产，就由该行政村集体经济组织或者村民委员会来依法代表集体行使所有权。“村民委员会”就是指《村民委员会组织法》中所规定的村民委员会(村委会)。
（一）、农村集体所有权主体的三种形式
我国从1962年开始实行“三级所有，队为基础”的农村集体所有权制度，即公社、生产大队和生产队三级所有，其基本核算单位是生产队。生产队所有的土地占95%以上，具有压倒性的地位。生产队亦称自然村，为自然形成的，而且各生产队相互之间的人员、边界都很清楚。因此，以生产队为农村集体所有权的主体具有历史合理性。
在农村体制改革后，人民公社成为乡一级的行政建制，生产队改为村民小组，村一级成为独立体，其中，村民小组成为村的组成部分。尽管法律在确定农村集体所有权主体时，兼顾了村与村民小组两者的主体地位，但从实地调查结果来看，村一级已经成为农村集体所有权主体的主要形式，农民也已接受村是比村民小组更具主体性的存在。
此外，人民公社改为乡镇后，原人民公社直接管理的土地由乡镇农村集体经济组织继续直接经营、管理。由于原来的人民公社实行“政社合一”的模式，将行政职能及组织生产和所有制合二为一，在政社分开后，乡镇成为政府政权组织形式，另一种财产所有制意义上的载体自然不能再赋予乡镇政府，否则又是新的“政社合一”，故原来人民公社承担的集体经济组织的职能转为由乡镇集体经济组织承担，但这种组织形式在我国各地的表现有所不同，其中就土地等资产而言，按照原来在人民公社时期，“三级所有，队为基础”的农村集体所有权制度有一个演变过程，“在公社化初期，人民公社是基本核算单位，土地所有权的主体是公社，这种人民公社的所有权关系不久就被调整，即自1959年下半年开始实行以生产大队为基础的三级所有的人民公社制度，该制度一直持续到1962年下半年。
1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》，再次调整了人民公社的核算体制，其第二条明确规定：“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。”这就是通常所说的以生产队为基础的三级所有的人民公社制度。
“三级所有”模式属于原人民公社所有的，现在应该确定为属于由原人民公社改制而来的乡镇集体经济组织所有。当前，我国农村集体经济组织的现状大体如此。
本条的规定是对“三级所有，队为基础”的农村集体所有权的延续，其中农村集体所有权的主体包括村农民集体、村内农民集体(村民小组农民集体)和乡镇农民集体。除宪法根据其规范特点对农村集体所有权主体的界定较为抽象、概括外，其他法律及相关行政规章、行政解释对农村集体所有权主体的界定已趋于统一。
应当强调的是，村农民集体、村内农民集体(村民小组农民集体)和乡镇农民集体相互之间没有行政隶属关系，它们分别对不同的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等享有所有权。农村集体所有权主体是农村集体所有权存在的直接利益相关者，即农村集体所有权及其收益无论在法律上还是事实上都应当归属农村集体所有权主体，而该主体就是我国法律规定的农民集体或集体成员集体。
（二）、农村集体所有权的行使主体
在我国现行农村集体所有权制度中，“农民集体”是传统公有制理论在政治经济上的表述，意指全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体，即便《物权法》第五十九条强调了农民集体与其成员的关系，为农民集体的成员分享基于农村集体资产产生的利益提供了法律依据，但由于各界对于如何拟订农民集体成员资格的认定标准存在巨大分歧，在现行法律制度中留下空白，而成员身份的不明确必将造成农民集体难以在实践中独立存在及正常运转，使得集体成员在农村集体所有权的行使实践依然缺乏有效的制度支撑。
因此，尽管“农民集体”和“集体成员集体”是农村集体所有权的主体，但各法律一方面明确“农民集体”的农村集体所有权之主体地位，并强调“集体成员”在集体土地所有权运行中的作用；另一方面却又另行规定了农村集体所有权的行使主体。这种不合法律逻辑的情形的存在，正是立法者意识到农民集体及其成员在行使农村集体所有权时存在某种难以克服的障碍而作出的补救，该种立法模式也的确在一定程度上消解了农民集体及其成员不能行使农村集体所有权引发的实践难题。
作为地域性的社会共同体，农民集体存在于特定的自然地理环境和人文地理空间之中，因而其边界总是与一定的社区相联系。费孝通先生认为：“中国乡土社区的单位是村落”,“它是一个由各种形式的社会活动组成的群体，具有特定的名称，而且是一个为人们所公认的事实上的社会单位”。
中华人民共和国成立后，特别是随着改革开放的持续深入，农村地区的政治、经济、文化等方面已经发生了较大变化，但在大多数地区，传统农村社区的基本特征并未发生根本的改变，相反却因城乡二元经济体制、户籍制度以及集体土地所有制等因素的影响，在相当程度上农村社区的边界被进一步强化。
根据我国法律的规定，农村集体所有权主体是农民集体，其表现形式有村农民集体、村民小组农民集体和乡镇农民集体。据此，农民集体的边界也分别对应村社区、村民小组社区和乡镇社区。乡镇农民集体所有的土地主要为部分乡镇企事业单位和依法批准的乡镇公共设施、公益事业使用的农民集体土地，该种集体资产所有权的主体制度尽管不完善，但其边界也是明晰的。
本条针对村农民集体所有权、村内农民集体所有权和乡镇农民集体所有权确立不同的行使主体，即村农民集体所有权由村集体经济组织或者村民委员会依法代表行使，村内农民集体所有权由村内集体经济组织或者村民小组依法代表行使，乡镇农民集体所有权由乡镇集体经济组织代表行使。由于独立的农村集体经济组织较少，导致以农村集体经济组织形式经营管理农村土地的情形在实践中并不普遍。农村集体土地资产一般都是采用村民委员会或村民小组经营管理的模式，也有采用合作社、股份合作社、公司等形式管理土地的农民集体，但是并不多见，其中以村民委员会经营管理更能够得到实践的认可。这种情形可谓我国农村社会的真实反映。
应当注意的是，村集体经济组织与村民委员会、村内集体经济组织与村民小组在性质上是不同的。村民委员会是基层群众性自治组织，担负着管理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等多种职能；村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组，故村民小组也应当具有一定的自治管理职能，这就决定了村民委员会和村民小组不是以纯粹的民事主体身份出现的；农村集体经济组织则不然，其主要职能便是代表集体从事各种经营活动，且原则上不承担本农民集体的公益性事务。
同时，按照农村土地等集体资产归属，农村集体资产在村、组两级分属60.4万个村、495.5万个组的农民集体所有，但仅有24.4万个村、77.4万个组建立了农村集体经济组织。因此，《民法典》第一百零一条第二款规定：“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”可见，在行使农村集体所有权时，设立了农村集体经济组织的，由农村集体经济组织行使，未设立农村集体经济组织的，则由村民委员会或村民小组依法代表行使。
四、其他问题根据《物权法》第六十条的规定，农村集体经济组织与农民集体是不同的主体，因而农村集体经济组织代表农民集体行使农村集体所有权。然而，《民法总则》第九十九条将农村集体经济组织确立为特别法人后，在农村集体经济组织与农民集体的关系的理解方面产生了分歧。
有学者认为农村集体经济组织不同于农民集体，两者是不同的主体，而“集体土地等集体所有的不动产和动产的所有权主体是农民集体，农村集体经济组织代表农民集体行使所有权，负责农民集体所有财产的经营、管理，在民主管理的机制下，决定经营管理的重大问题”。
也有学者表达了将农村集体经济组织与农民集体相等同的观点，即“农村集体经济及其组织是我国社会主义制度的重要组成部分，因此宪法及其他法律均对其作出了明确的规定，特别是农村集体经济组织对土地的集体所有权更是为宪法所确定”。这两种观点在当前均具有一定的影响。
从《民法总则》的立法过程来看，“农村集体经济组织”应当与“农民集体”同义。2016年11月9日，全国人大法工委主任李适时主持召开民法总则座谈会，研究讨论了在民法总则中如何规定农村集体经济组织的民事主体地位问题，讨论中所涉农村集体经济组织的类型有两种：
(1)从人民公社时期的“三级所有，队为基础”演变而来、以土地集体所有为基础的地区性合作经济组织，与原生产队、生产大队、人民公社相对应的分别是组级、村级和乡镇级集体经济组织；(2)随着城镇一体化进程的加快，一些乡镇、村、组在明晰产权归属的基础上，将集体经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，积极发展农民股份合作，建立起股份经济合作社等新兴集体经济组织。
这两种类型的农村集体经济组织在性质上没有本质的区别，只是反映了农村集体经济组织从传统到现代的发展。由于这两种类型的农村集体经济组织的资产中均包含土地，我国法律中又明确规定了农村集体土地所有权主体为农民集体，可见，农村集体经济组织就是农民集体，都是农村集体所有权的主体，可以说，“农民集体作为所有权人，其在法律主体上的表现形式就是农村集体经济组织”。
如果对农村集体经济组织与农民集体的关系作出此种定位，那么，本条的理解将随之发生改变，即属于村农民集体所有的，由村集体经济组织行使所有权或者由村民委员会依法代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织行使所有权或者由村民小组依法代表集体行使所有权。但是，“属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”，这个规定在表述上则显得不甚妥当，需要作出相应的修改，即删除本句中的“代表”二字，主要原因是：乡镇集体经济组织是乡镇农民集体作为法律主体的表现形式，其行使乡镇农民集体享有的所有权理所当然，此时乡镇农村集体经济组织不是“代表”乡镇农民集体行使所有权。
由于《民法典》承袭了《民法总则》第九十九条的规定，因此，在明晰农村集体经济组织与农民集体的关系时，有必要先从立法上理顺《民法典》第九十九条与本条的关系，否则，在不同法条的适用过程中可能出现理解上的冲突或矛盾。
