分税制改革：历程、成效与展望
分税制改革背景
新中国成立后，我国财政体制历经多次变革。早期实行“统收统支”体制，财政资金由中央统一调配 ，这与计划经济体制相适应，在特定历史时期对集中力量进行国家建设发挥了重要作用，但也逐渐暴露出地方积极性不足等问题。1980年起，为调动地方发展经济的积极性，开始实行“划分收支，分级包干”的财政体制，将过去的“一灶吃饭”变为“分灶吃饭”，此后在1985年和1988年又进行了不同形式的财政包干体制探索 。
财政包干制虽在一定程度上促进了地方经济发展，可弊端也愈发明显。一方面，各地包干形式、标准不统一，缺乏科学的收支界定方法，使得财政体制不稳定、不规范。另一方面，过度强化地方利益，导致“两个比重”，即财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降。1993年，中央财政收入仅占全国财政收入的22%，财政收入占GDP的比重为12.6%，中央财政入不敷出，甚至出现向地方借款的情况，财政体制改革迫在眉睫。
分税制改革历程
1992年，分税制改革着手设计，1993年出台方案，1994年1月1日正式推行。改革的核心是按照中央和地方政府的事权，划分各级财政的支出范围；根据财权与事权相统一原则划分税种，设置中央与地方两套税务机构分别进行征收管理；建立转移支付（或补助）制度。在税种划分上，将关系国民经济全局、适合中央征管以加强宏观调控的税种，如消费税、关税等划归中央，作为中央财政固定收入；把分布零散、与地方经济发展密切且适合地方征管的税种，像营业税（不包括铁道系统等缴纳部分）、城镇土地使用税等划归地方，作为地方财政固定收入；而税额大、增长快、税源稳定的增值税等作为中央与地方共享税 ，例如增值税中央分享75%，地方分享25% 。
为推行分税制，1993年国务院及有关部委官员与各地进行了大量沟通工作。其中，与广东的沟通备受关注，广东经济发展快，在税收返还基数年的确定上展开了争取，最终确定以1993年为基数年，税收返还数额在1993年基数上逐年递增，全国增值税和消费税平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还就增长0.3% 。改革第一年，效果立竿见影，中央财政收入超越地方，1994年中央财政收入2906亿元，同比增加1949亿元，地方财政收入2312亿元，同比下降1080亿元，一举扭转了央地财政收入分配格局，“两个比重”逐步上升。
随着分税制运行，一些问题逐渐显现。2003年中共十六届三中全会提出深化完善财税体制改革，在分税制基础上进行“简税制、宽税基、低税率、严征管”的完善，中央财政加大对地方财政转移支付力度。2012年中共十八大对深化财税体制改革作出顶层设计，2014年发布《深化财税体制改革总体方案》，2018年省级和省级以下国税地税机构合并，进一步优化税收征管体系。
分税制改革成效
增强中央宏观调控能力：分税制改革后，中央财政收入占比大幅提升，从1993年的22%提高到2023年的46% ，中央可通过财政政策对经济进行更有效的调控，如在应对1997 - 1998年东南亚金融危机和2008年全球金融危机时，中央财政有足够财力采取积极财政政策稳定经济增长。同时，中央通过转移支付促进全国基本公共服务均等化，2023年中央对地方转移支付总额超10万亿元，保障了地方民生等领域支出。
促进经济发展方式转变：改革将烟酒等商品消费税全部划归中央，增值税、所得税实行中央与地方分享，清晰界定了政府间财政收入边界，促使地方发展重心从“办属于我的企业”转变为“办到我这投资的企业”，抑制了盲目投资冲动，推动产业结构优化升级。以安徽为例，1993 - 2023年，地区生产总值由1074亿元增加到47051亿元，年均增长13.4%，三次产业结构不断优化。
规范政府间财政分配关系：分税制明确了中央与地方的财政分配关系，形成稳定的财政收入预期，促使地方理财思路从短期博弈转向长期增收，调动了地方加强税收征管、依法组织收入的积极性，保障了财政收入持续稳定增长。如安徽省1993 - 2023年财政收入由73亿元增加到3939亿元，增长了53倍，年均增幅达14.2% 。
推动财政预算制度完善：新的收支体系带来预算硬约束，使政府预算公开常态化，提高了财政资金使用效率，加强了对财政资金的监督管理，促进政府更加科学合理地安排财政收支。
经济学家与媒体观点
经济学家观点：许多经济学家认为，分税制改革是中国社会主义市场经济体制建设的关键一步，初步理顺了中央与地方的财政关系，重塑了政府与市场、中央政府与地方政府的“财与政”边界，充分调动了中央和地方两个积极性 。如中央财经大学校长马海涛等学者研究指出，分税制改革给整体层面的国家能力带来大幅度跃迁，提升了中央的控制力与汲取能力，间接带动调控能力和动员能力提升，同时保证了地方的强制能力和调控能力 。但也有经济学家指出，目前分税制存在中央与地方事权和支出责任划分仍不清晰、地方实际支出责任过重、收入划分不合理等问题，未来需进一步改革完善 ，如粤开证券首席经济学家罗志恒提出要厘清政府与市场边界，强化中央职责，完善税收体系和转移支付制度等。
媒体观点：媒体普遍认为分税制改革具有里程碑意义，为建立现代财政制度奠定了基础。《南方周末》发文回顾分税制三十年，指出其重塑国家财政脉络，增强中央财力，促进基本公共服务均等化 。同时也关注到分税制改革后出现的一些问题，如地方政府因财权与事权不匹配，依赖土地财政和举债发展带来债务负担等问题 ，随着土地财政下滑，地方财政面临新挑战，亟待新一轮财税体制改革加以解决。
