2023年的35号文是城投发展的重大转折点，35号文之前无论是化解城投存量债务，还是推动城投转型，都没有非常清晰的思路，鼓励各地方自行根据自身的实际情况探索最适合的方案。而35号文之后，化债和城投转型决策层都在顶层提出了明确的路线，对各种债务规定了化解方案，也对城投进行了细分，提出了不同类型城投的债务监管方式和发展方向。这将极大推进城投的转型工作，城投转型提出近10年始终没有取得实质性的进展，正是因为缺乏顶层清晰而有力的政策指导。

早在2014年43号文提出剥离城投为地方政府融资的职能后，城投转型的大方向已经确定，近10年来，地方政府债务监管不断收紧，与此同时推动城投市场化经营的力度也越来越大，各省积极探索城投转型模式，例如城投转型为城市基础公共服务提供商、基础设施工程建设单位，也有些地区，市场化的程度更高一些，城投转型为地产开发商、贸易商等，而其中有一些地区，更是将城投转型与地方产业转型相结合，由当地城投引领地方产业转型工作，推动地方产业发展，探索城投转型为产业园区建设运营商的思路，近几年出现了很多非常成功的案例。

正是受这些成功经验的鼓舞，城投向产业运营商转型的模式越来越为各地方政府认可，不仅可以解决城投转型的问题，也可以发挥城投的示范引导作用，引领其他社会资本进行新旧产业转换，推动地方产业升级战略目标的实现。

股权投资基金是一种非常重要的直接融资渠道，产业投资基金是城投产业投资最适合的载体，城投公司可以参与或是发起产业投资基金，并且可以与政府产业引导基金相对接，撬动各类社会资本。城投公司既可以是产业投资基金管理人、基金持有人，也可以是被投资者。

一、城投参与产业投资基金的相关规定

1. 产业投资基金的监管体制及相关法律法规

首先，产业投资基金属于私募股权投资基金的一个类型，因此需要遵守私募基金相关的监管制度，受到证监会及基金业协会的监管。

其次，产业投资基金中的创业投资基金除证监会及基金业协会外，还须受到发改委的监管。

上世纪90年代我国产业投资基金发展初期主要就是由发改委前身国家发展计划委员会负责监管，2001年国家计委起草了《产业投资基金管理暂行办法》，但最终未获通过。2013年6月《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》，将私募股权投资基金的监管职责划归证监会负责，发改委则负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施。2023年发布的《私募投资基金监督管理条例》进一步将发改委职责集中到组织拟定创业投资基金发展的政策措施。

第三，政府出资的产业投资基金，例如政府产业引导基金，需要受到证监会及基金业协会、发改委和财政部的监管。

此外，还有涉及国有资本出资的产业投资基金需要受到国资委监管，例如央企参与的产业投资基金应遵守《中央企业基金业务管理暂行办法》的规定，受国资委监管；其他国企参与的产业投资基金涉及国有资本，有明确法律依据的是有限合伙型股权投资基金，国务院国资委2020年发布《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》，规定由国资委监管，没有明确法律依据的也可参照央企基金业务管理办法。

城投参与产业投资基金，除了与一般股权投资基金一样，受到证监会和基金业协会监管，适用人大、国务院相关法律法规、证监会相关规定以及基金业协会自律规则外，涉及国资出资的，还受到国资委监管，适用国资委相关规定；涉及与政府产业引导基金等政府基金衔接的，还要受到财政部和发改委监管，适用财政、发改委相关规定；城投参与创业投资基金，还要受到发改委监管，适用发改委创业投资基金相关规定。

2. 城投参与产业投资基金的不同方式

（1）作为基金持有人

城投发起设立产业投资基金。如果城投发起设立的是有限合伙型私募股权投资基金，以往实践中存在争议，根据《合伙企业法》规定国有企业不得成为普通合伙人，部分观点认为城投不能做基金的普通合伙人，只能做有限合伙人，因此城投可以作为有限合伙人参与基金，受让劣后级份额，承担回购责任。但近年来从国资委、市场监督管理部门在监管实践中的做法来看，对这一问题执行口径较为宽泛，国有企业做基金普通合伙人也能够通过监管审批。

城投参与产业投资基金。以往实践中比较常见的做法是，城投受政府委托，作为政府出资人代表，持有产业投资基金的份额。但随着城投今后市场化运作进一步推进，与政府的关系进一步隔离，城投独立投资决策的权力进一步加强，自主参与产业投资基金的情况会成为主流。

（2）作为基金管理人

城投也可以不出资，而是发挥专业运营能力，担任政府出资的产业基金管理人，代表政府出资人，负责对政府出资的产业基金进行日常运作管理。

根据发改委2800号文规定，政府出资人不得参与政府出资产业投资基金日常管理事务，同时又要求基金市场化、专业化运作。相比之下，城投进行日常管理有很大的优势，首先是专业优势，政府产业基金投资的项目一般政策性要求比较高，例如基础设施、生态环境、区域发展等领域，这些领域也是城投的传统经营范围，由城投担任基金管理人，会比偏金融属性、资本运作为主营业务的基金管理公司更专业化；其次是鉴于城投的国有属性，使其更能领会和贯彻政府设立产业基金的政策性目标，投资行为更有可能符合政府的区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，能够充分发挥政府资金在特定领域的引导作用和放大效应，有效提高政府资金使用效率。

（3）作为基金被投资者

产业投资基金也是城投项目一个非常重要的融资渠道，与间接融资渠道相比，股权投资的成本低，期限长，合规风险小，可以有效的改善城投的资产负债率，降低城投的债务规模，尤其是政府或者国资出资的产业投资基金，会比纯市场化的股权投资基金对投资回报的要求更低，期限更长，更适合城投的项目，城投项目大多以公益性为主，规模大，建设期和投资回报期都比较长。目前城投一方面要面对沉重的历史债务问题，一方面要继续承担基建投资和产业升级等政策性任务，特别是有隐债负担或高风险重点地区的城投，通过各种间接融资渠道为新建项目融资难度非常大，获得产业投资基金的投资不啻为解决新项目资金问题的有效途径之一。

3. 利用产业投资基金推动城投转型

（1）融资模式的转型

土地财政+城投融资整套基建投融资体系经过多年的运转，已经无法适应新的经济增长模式，特别是近两年房地产和土地市场的崩塌，政府债务风险的高企，政府信用背书+城投融资+土地收入偿债的运营链条已经无以为继，2019年15号文、2023年35号文等一系列文件不断收紧城投融资限制，目前除了借新还旧以及政策特别规定的个别可新增融资项目类型，城投依靠间接渠道新增融资已经基本被禁止，城投新的投资和运营需要全面转变观念，学习运用股权投资等直接融资渠道。

直接融资成本低、规模大、期限长、可以降低负债率、优化资产负债表，这些优点前文已有提及，此处不再赘述，股权投资的另一项特点是，股权投资者的收益回报是浮动的，完全来自未来的经营收益，因此投资者会积极参与到项目经营决策中，发挥股东的监督权，推动城投加快完善公司治理制度和结构，而间接融资人收益是固定的，与公司经营收益的联系要弱的多，融资人没有那么强的动力关心公司的经营，融资人的立足点在于担保物，土地等固定资产或者政府的信用背书，这就是为什么不转变旧的间接融资模式，就无法从根本上摆脱土地财政，根除政府隐性债务。

并且由于股权投资的投资人范围更为宽泛，可以充分调动各类资金投入，扩大融资规模，同时可以将融资风险进一步分散，向更能承担高风险投资的投资人转移，融资结构得到优化，而间接融资则将融资风险集中于金融机构，增加了融资系统性风险。而且股权投资可以IPO、兼并收购等市场化方式实现退出，市场溢价可以使企业、企业管理层、投资者获得较高的收益。

（2）公司业务的转型

多年来城投转型始终没有实质进展，虽然主观上意愿强烈，但客观上却力不从心，要向哪些行业转型，各地方政府和广大城投进行了不同的探索，既能契合城投的秉性，又能实现盈利和可持续发展，成功的案例少，失败的教训多。

稳妥路线是将城投原本的经营业务进行市场化改造，例如转型为城市公共服务供应商，确实发挥了城投的优势，但盈利却不一定好，因为城市公共服务的定价权仍然在政府手中，定价机制仍然是行政性的，不取决于城投的意愿，况且一个地区的城市公共服务市场规模相对固定，不会有长期或快速增长的潜力，该类行业也不适于充分竞争，具有天然垄断性，提供商的数量也是极有限的，不能成为转型的主流。

中间路线是不脱离原本的经营范围，进入市场化程度较高的竞争性行业，例如转型为房地产开发商。笔者另一篇文章《求解城投转型房地产》（点击链接阅读）中列举了三种转型房地产开发商的城投公司，有的成功、有的潜力与问题并存，还有的彻底失败退出，转型成功与否最终还是取决于公司本身的专业能力和高质量人才储备，自身的专业化程度是其能否在市场竞争中立足的关键，主要依靠民营地产公司代建等方式进行项目建设，即便一时获得成功也缺乏长期稳定经营的能力，而纯粹跟风快速扩张规模，加杠杆在全国范围内收购项目，主要精力放在资本运作上，实际并没有建设及运营能力，收益远不能覆盖迅速增长的债务本息，在近几年去杠杆的政策环境下，风险快速暴露，企业陷入债务危机。

激进路线是进军陌生行业，甚至是新兴行业，与市场主体进行公平竞争。大部分城投并没有除基建、公共服务等传统业务外的经营经验，没有相关的资源和基础，缺乏相关专业人才，产业运营能力不足，很多城投公司在产业化转型中只是创造出“产业经营的物理空间”却无法制造出“产业内容”。虽然有些产业化转型确实可以短期提高城投公司的经营性收益，但如果没有相应专业能力及资源，转型便会频繁受阻，结果依然会导致城投公司发展方向不清晰，效益差。例如大量城投转型贸易业务，虽然起初可以快速扩充公司的营业收入，但贸易业务市场竞争激烈，整个行业毛利率低，盈利能力差，处于微利水平，城投自身又缺乏相关专业能力，无法准确研判商品价格走势，议价能力较低，更难获得盈利。而且城投贸易业务使其账面产生大量非政府相关应收款项和预付款项等往来款，极大的增加了城投流动性风险。如果下游资金链断裂，将会对公司经营带来较大冲击。更有些城投公司开展虚假贸易业务，实际上利用贸易业务虚增收入或者进行资金借贷，进一步增大了经营风险。

城投利用产业投资基金进行业务转型，将极大的缓冲快速市场化或进入新领域的风险。通过产业投资基金撬动市场各方资本，大大降低了自身的资金投入规模，分散了投资风险。与其他社会资本收益共享、风险共担，分散了自身投资风险，同时，也克服了自身资金不足所带来的投资约束。产业投资基金还可以使城投能够实现多元化布局，介入更多的业务领域，根据不同情况控制介入程度，有些可以积极行使股东权利，深入被投资企业的经营管理，有些则仅作为财务投资人，不参与被投资企业的日常经营。对于部分城投甚至可以选择不进行具体产业转型，充分发挥城投的传统建设能力，与政府的特殊关系和资金实力，建设运营产业园区等产业孵化平台，通过设立产业投资基金，或者参与政府出资的产业投资基金，整合当地政策、金融、市场等资源，转变为区域性平台，开展更高层次上的资本运作，推动城投产业资源和金融资本的融合发展。

（3）经营模式的转型

目前还有大量城投公司尚未建立完善的公司治理制度和投资决策机制，日常经营管理仍受到当地政府的实际控制，与地方政府边界不清，主体定位不明确，缺乏独立经营能力。经营管理行政化色彩较重，经营和决策的效率不高，薪酬与激励制度不合理，人才缺乏流动性，不具备参与市场竞争的能力。

运作产业投资基金从一定程度上可以倒推城投加快经营模式市场化转型。产业投资基金汇集了各种市场资金投入，各投资方地位平等，以市场化方式运作，城投运营或是参与产业投资基金也只能遵守市场化规则，这有利于影响城投本身更快的建立起三权分立的现代企业管理制度和决策体系。城投公司参与产业投资基金激励与约束机制的设计，对建立城投自己的激励和约束机制也具有一定程度的参照作用。此外城投通过产业投资基金或作为政府出资产业投资基金的代表介入到被投资企业的经营管理工作中，也有利于快速培养出具备专业化市场化能力的高质量企业管理人才。

二、城投运作产业投资基金案例

近年来，安徽省合肥市的产业升级和招商引资工作取得了巨大的成功，得到了市场的普遍关注，成为地方经济发展新典型。这其中产业投资基金的成功运用发挥了重要的作用，将传统的政策及土地招商，变为股权招商，创造了全新的 “政府引导基金+政府产业基金+市场基金” 产业发展“合肥模式”，城投处于这一模式中连接政府与社会资本的核心位置，起到了关键作用。

合肥主要有建投集团、产投集团和兴泰集团三大国有资本投资运营平台，各自拥有明确的分工与职能界定，三大平台中建投集团为合肥市重要城投平台，服务城市发展建设，主要投资城市项目和重大战略性新兴产业 。

合肥市建设投资控股(集团)有限公司2006年改组为集团公司，注册资本132.98亿元，合肥市国资委全资控股，合肥市重要城投平台，AAA级发债主体。

公司经营范围是城市基础设施、市政公用事业、能源、交通建设运营管理，参与土地储备、整理和熟化，国有资本经营管理和投资运作等。但目前通过对外投资合肥建投集团最主要的业务已变为集成电路相关产品的生产，根据公司2022年年报显示，该业务2022年收入为114.48亿元，已达主营收入占比的29.69%。合肥建投集团已经从传统基建、城市服务等业务成功转型为研发生产集成电路为主的新兴高科技企业，同时也成功带动了所在城市的产业升级，完成了市政府的战略任务。

公司计算机为主的科技板块下属企业有22家，其中股权投资基金9个，协会登记基金管理人2家，投资领域涉及半导体、新材料、新能源汽车等。公司投资项目中比较有名的有合肥京东方显示技术有限公司、合肥晶合集成电路股份有限公司、蔚来控股有限公司等。

（1）投资京东方液晶显示器项目

京东方落户合肥的故事在市场家喻户晓，已经成为地方政府产业升级、股权招商的经典案例。2008年合肥市为京东方科技集团建设175亿液晶面板六代线项目提供前期资金，缓建地铁项目，将原本投资地铁的资金投资京东方六代线项目，授权合肥建投集团和合肥鑫城控股两家国资平台以参与定增的方式投资30亿元，撬动其余8家社会资本方投资90亿元，合肥市政府补贴8.66亿元及土地资源，设立了合肥京东方光电科技有限公司，自此起京东方在合肥立地生根，开启了合肥“芯屏器合”半导体大产业发展战略的序幕。

2015年京东方科技集团与合肥建投集团合作设立了合肥京东方显示技术有限公司，合肥京东方的股权结构如下：

（点击看大图）

合肥建投集团共投资152亿元，通过两层股权投资基金进行，第一层为合肥芯屏产业投资基金，第二层是由合肥瀚和投资合伙企业和合肥瀚屏投资合伙企业两个股权投资基金，与合肥建投共同设立了合肥芯屏产业投资基金。以上三个基金的管理人均为合肥建投集团控股的基金管理人合肥建投资本管理有限公司和合肥德轩投资管理有限公司。

（2）投资晶合集成电路项目

2015年合肥市与台湾力晶科技股份有限公司签署合作建设12英寸晶圆制造基地的协议书，由合肥建投集团与台湾力晶科技合资设立项目公司--合肥晶合集成电路股份有限公司，这是安徽省首个专注于12英寸晶圆代工的企业、首个百亿元级的集成电路项目，该项目是继液晶屏幕后合肥在半导体大产业中落下的又一个重要棋子，被视为合肥打造“中国IC之都”的重要一步。

合肥晶合集成电路股份有限公司第一期总投资128.1亿元，全部由合肥市国资委授权合肥建投集团出资，力晶科技以58种专利技术折价20亿元出资。公司委托力晶科技进行经营管理，主要技术及管理人才均由力晶科技派驻，直到2019年公司经营稳定后才结束委托，彼时起公司已成为中国大陆收入第三大（仅次于中芯国际和华虹半导体）、12英寸晶圆代工产能第三大的纯晶圆代工企业。2022年6月公司在上交所科创板上市。

合肥晶合集成电路股份有限公司成立时发起人股权结构如下：

（点击看大图）

合肥建投集团绝大部分投资仍然是通过两层股权投资基金进行，第一层为合肥芯屏产业投资基金，第二层是由合肥瀚和投资合伙企业和合肥瀚屏投资合伙企业两个股权投资基金，与合肥建投共同设立了合肥芯屏产业投资基金，鉴于力晶创新是以技术入股，基本上所有投资都是由合肥市国资委授权合肥建投集团承担。

后三位发起人不断调整出资比例，合肥方面在保持控股权的前提下投资比例逐渐下降，至2020年9月股权结构调整为合肥建投集团32.7095%、力晶科技41.2824%、合肥芯屏产业投资基金26.0081%。

2020年9月、2023年9月公司三次定增股份，引入大量新的社会资本投资人，其中包括4家新的股权投资基金，分别为安徽国资委实控城投子公司设立的合肥中安智芯股权投资合伙企业（有限合伙）、金融机构设立的中国保险投资基金（有限公司）、企业及自然人等社会资本设立的深圳市惠友豪创科技投资合伙企业（有限公司）和合肥存鑫集成电路投资合伙企业（有限合伙）。2022年公司在上交所科创板上市。

合肥建投集团目前以较小的持股比例维持控股权，发起人出资比例变为：合肥建投集团23.35%、力晶科技20.58%、合肥芯屏产业投资基金16.39%，合肥建投集团仍为控股股东。

公司成功上市给合肥建投集团提供了顺畅的市场化退出途径。

目前公司经营情况稳定，根据公司2023年度业绩快报公告显示，公司2023年营业收入72.44亿元，营业利润1.13亿元。继续在全国范围内进行产业布局，设立了南京晶驱集成电路有限公司、晶芯成（北京）科技有限公司两家全资子公司，与东方资产等资产管理机构合作设立了合肥新晶集成电路有限公司。公司还发起设立了合肥晶汇聚芯投资基金合伙企业（有限合伙）私募创业投资基金，专门从事半导体行业创投业务，已于2019年参与投资了创新型高科技企业江苏天芯微半导体设备有限公司。

（3）投资蔚来新能源汽车项目

2020年蔚来汽车为解决资金困局与合肥市政府达成了一项对赌协议，合肥市政府向蔚来项目投资70亿元人民币，持有24.1%的股份，蔚来在未来几年内须达到以下业绩目标：2020年营收148亿元、2024年营收1200亿元（上市6-8款车型）、2020年至2025年总营收4200亿元、总税收78亿元、2025年前在科创板上市，否则合肥市政府有权要求蔚来以8.5%的年利率回购其所持全部股份。此时合肥市政府的股权招商已经较投资2008年京东方和2015年晶合集成项目时更为成熟，基本遵循资本市场投资商业规则运作。

2020年6月完成入股。合肥市政府此次通过四只产业投资基金和一家省级投融资平台进行投资，合肥建投集团设立的产业投资基金与多只政府引导基金对接。三只基金分别是：

a. 安徽金融新能源汽车二期基金合伙企业（有限合伙），该只基金是安徽省政府引导基金-安徽省三重一创产业发展基金有限公司作为最大投资人，率领9只安徽省内地级市的政府引导基金所设立；

b. 先进制造产业投资基金二期（有限合伙），该只基金是财政部主导、集合国家开发投资公司、招商局资本控股、人保资产、社保基金、多家央国企及多个省级政府引导基金设立的政府引导基金，安徽省级引导基金-安徽省三重一创产业发展基金有限公司及合肥市级引导基金-合肥市创业投资引导基金有限公司也是其中的LP；

c. 合肥建投集团全资设立的股权投资基金-合肥建恒新能源汽车投资基金合伙企业（有限合伙）。

股权结构如下：

（点击看大图）

注：因篇幅所限两只政府引导基金非主导LP不再全部列出，GP的股东不再列出

2020年9月、2021年2月和9月，蔚来控股有限公司5次调整股权结构，蔚来持续回购合肥市所持的股权，目前蔚来系三股东所持股份占比为92.1128%，合肥市持股仅余7.8872%，合肥市已基本实现获利退出，双方的对赌协议实际上已无需执行。

这场合作达到了双赢的目的，蔚来获得了雪中送炭的70亿高额投资，成功突破了发展瓶颈，合肥市除了获得丰厚的投资回报，更重要的是收获了新能源汽车及其整个配套产业链，蔚来控股有限公司对外投资了8家企业，位于新能源汽车上下游产业，其中5家落户合肥，覆盖新能源汽车研发、生产、销售，汽车生产，新能源技术研发等领域。

在此基础上合肥市和蔚来进一步合作设立产业投资基金，深度嵌入蔚来股权投资矩阵，并通过蔚来的投资网络对接更多政府及社会资本，巩固和拓展合肥新能源汽车产业链，双方合作设立了两只基金：

a. 合肥蔚来产业发展股权投资合伙企业（有限合伙）。设立于2021年，注册资本30.8亿元。

该基金有16家LP。合肥建投集团设立的合肥建恒新能源汽车投资基金合伙企业（有限合伙）为最大投资人，出资14.79亿元，持股比例48.03%；蔚来由其境外机构设立的蔚然（江苏）投资有限公司及实控的合肥蔚众时代创业投资合伙企业（有限合伙），蔚来实控人控制的共青城蔚联投资合伙企业（有限合伙）共出资3.45亿元，占比11.2%；其余LP包括1只省级政府引导基金-安徽省混合所有制改革基金有限公司，来自江阴、常熟、无锡等地的7只区县级政府产业投资基金、引导基金或投融资平台，1只深圳政府引导基金与金融机构设立的产业投资基金，1只自然人设立的股权投资基金，以及自然人、企业投资人各一名。

基金GP为蔚来系控股的合肥蔚来产业投资中心合伙企业(有限合伙)。

该基金已投资12家企业，主要集中于智能汽车、半导体、新材料、新能源等上下游产业，大多为投资机构追捧的专精特新、高新技术企业。

b. 合肥蔚海建坤创业投资合伙企业（有限合伙）。设立于2022年4月，注册资本3.01亿元。

该基金有4名LP：合肥市与蔚来第一只合作基金-合肥蔚来产业发展股权投资合伙企业(有限合伙)出资8015万元，占比26.61%；合肥建投集团设立的合肥建恒新能源汽车投资基金合伙企业（有限合伙）出资2000万元，占比6.64%；另两位LP是重庆国资股权投资基金-重庆制造业转型升级私募股权投资基金合伙企业(有限合伙)出资1亿元，占比33.21%，以及深圳政府引导基金与金融机构合作的产业投资基金-建信领航战略性新兴产业发展基金(有限合伙)出资1亿元，占比33.21%。

GP为蔚来系控股的合肥蓝色里程股权投资合伙企业（有限合伙）。

该基金2022年11月投资了湖北融通高科先进材料集团股份有限公司的pre-IPO融资项目，该公司是经营新能源汽车废旧动力蓄电池综合利用业务的独角兽企业。

此外合肥建投集团最初为投资蔚来设立的基金-合肥建恒新能源汽车投资基金合伙企业（有限合伙）也已逐渐成熟，自行投资了安徽均胜汽车安全系统控股有限公司、苏州利来工业智造股份有限公司、安徽普氏生态环境有限公司、北京极智嘉科技股份有限公司4个项目，逐步构建合肥建投集团的高科技产业版图。

结语

对于城投而言，作为政府产业政策落实的实施人，是政府与市场联系的纽带，作为国有资本受托管理人，也具有保障国有资本保值增值与谋求自身经营收益的双重目标，城投既要通过投资使国有资本获得股权收益，也要通过投资行为介入非自身传统经营的行业，产业投资基金对城投来说也是非常重要的工具，以基金为媒介，上承政府下接市场主体，既完成政府交办的政策任务，也能实现自身的转型和发展。合肥建投集团从承接政府股权招商任务开始，经过多年发展，现在已经成功转型为拥有多家高科技行业龙头企业和多只专业投资高科技产业产业基金的大型综合集团。

而对于政府而言，产业投资基金的作用更为重要。2019年11月，国务院国资委发布了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见（国资发法规〔2019〕114号）》，提出政府要转变理念，适应国有资产资本化、国有企业股权多元化的发展阶段和市场化、法治化、国际化发展趋势，政企分开、政资分开，进一步厘清国有资产监管职责的边界，要从习惯于行政化管理转向更多运用市场化法治化手段运营。

产业投资基金是转变政府国有资产监管模式的重要抓手，从合肥市国资股权招商方式的变化可以看到，早期政府投资还是以委托城投出资、政府补贴这样的行政手段进行，政府虽然是国有资本所有权法律上的行使人，但直接参与投资仍有身份上的不便，需要间接通过城投来达到出资目的，项目成功给地方政府带来的还主要是产业升级、就业、税收等政策红利及行政性收益，无论是授权城投投资还是对项目进行补贴在法律上都有逻辑缺陷，很容易政企不分，出现违规操作。

后期政府通过成立政府产业投资基金或政府引导基金，通过基金的平台以投资人身份直接参与项目投资，与城投资产清晰划分，与城投同为平等出资人，按市场化规则运作，依法获取各自的投资回报，可以有效做到政企分离，政资分开，有效避免违规情况的产生，项目的成功不仅给地方政府带来政策上行政上的利益，而且可以带来资本收益，实现国有资产的保值增值。

不仅如此，基金平台还可以无限延伸，不断膨胀，使不同资本之间实现对接，国有资产、金融资本、自然人或企业拥有的各类社会资本、境外资本等，按照平等原则按出资比例行使股权，享受收益，将自身资本无限放大。通过顺畅的退出机制，例如回购、IPO等方式保持资本的流动性，使资本不断循环，不断扩展投资半径。

通过基金平台与专业产业投资人合作，可以巩固和拓展产业规模，纵向深入到整个上下游产业链，横向扩大到全国甚至境外地区，合肥市、合肥建投集团与蔚来共同设立的产业投资基金实际上已经无需地方政府和城投专门投入精力进行展业，由行业内资深从业人员负责投资事宜，基金自行就可以在新能源汽车这条产业链快速扩张。

充分认识并熟练运用产业投资基金，是城投企业，也是地方政府，适应未来以股权融资为主的新经济发展模式重要的技能。