王健,贾璐阳.1958年江苏省十县与上海市的行政区划调整[J].史林,2019(01):170-182+221.

从行政区划的角度来讲，“上海市”其实是一个动态的概念。在不同的历史阶段，“上海市”所指代的地理空间或者上海市地方政权机构所管辖的行政区域的地理空间范围是不同的。从1927年南京国民政府设立上海特别市至今，上海市的辖域面积从最初的527.5平方公里(不包括租界地区)，扩展到今日的6340.5平方公里。

其间，1958年，国务院批准将江苏省的上海县、嘉定县、宝山县、川沙县、南汇县、奉贤县、松江县、金山县、青浦县、崇明县共十县划入上海市，上海市的辖域面积由606.18平方公里扩大到6185平方公里，是上海市历史上规模最大的一次行政区划调整。然而，在以往有关上海城市史的研究中，对这一事件着墨不多，大多以“中央为满足上海市的农副食品需要而同意划入江苏省十县”一笔带过。本文试图梳理这一调整发生的历史背景和实现过程，并讨论在计划经济时期行政区划调整发生的多种动因。

一 1958年上海市行政区划调整的历史背景

中华人民共和国成立初期，出于国防和平衡全国工业布局的需要，中央将上海划为“不作大规模发展”的城市。受此影响，上海工业建设逐渐陷入困境:1953年至1954年上海市工业发展速度低于全国平均水平和其他沿海城市;1955年，根据中央关于上海市“不发展、不扩建、一般维持即可”的指示，上海城市继续贯彻“积极改造，逐步紧缩”的方针，导致1955年上海工业生产出现了1949年以来的第一次下降。

1956年，随着知识分子工作会议的召开和《论十大关系》的发表，中央改变了沿海地区紧缩支援内地建设的方针，为沿海地区的发展带来契机。中央首先要求上海利用其原有的工业基础，发展成为以重工业为主的工业基地;而后又提出利用上海的科研条件，将其建设成为以发展“高级、精密、尖端”科技为主的科学技术中心。根据中央的指示，上海市委制定出“充分地利用上海工业潜力，合理地发展上海工业”的发展方针，工业建设迅速开始推进。然而，随着建设事业的开展，上海原有的可用建设空间使用殆尽，长期存在的民生问题也不断恶化。有限的辖域空间成为制约上海市发展的瓶颈，上海市亟须通过行政区划调整来获得更大的发展空间。

(一) 中央调整沿海—内地关系是1958年上海市辖域拓展的关键背景

持续贯彻紧缩方针，使得沿海老工业基地在“一五”计划后期普遍出现增长乏力。1956年1月，中央计委汇报指出:为国防安全考虑，沿海不建新厂，限制了沿海工业城市发展，1954年后沿海地区工业发展遇到困难较多。但对于上海等沿海地区将如何发展，彼时在中央尚未形成统一认识。1956年2月，陈云出席国务院常务会议时，指出内地不要再扩建民用工业，“如果内地供应不足，可把工厂由上海搬到内地”。即，仍以疏散上海工业来支援内地建设。

受苏联“秘密报告”事件的影响，1956年3月，毛泽东指出应该注意苏联的集中使得地方积极性减少的问题，要注意发挥地方积极性，对于沿海地区的工业，“要采取积极合理发展的方针”。他提出“鞍钢、石景山钢铁厂、上海造船厂等沿海的重工业都利用……要积极合理利用”，认为“上海地区不做大的扩建”的安排值得再考虑，“上海赚钱，内地建厂”，“这同新建厂放在内地的根本方针，并不矛盾”。4月，毛泽东又指出，“真想建设内地，就必须充分利用沿海”。周恩来也认为“沿海原有工业，有利可图，也可以扩建，使技术设备充分发挥作用”。

在1956年4月25日正式发表的《论十大关系》的报告中，毛泽东谈到过去对国际局势的判断影响了对沿海工业的看法，现在“可能有十年或者更长一点的和平时期”，因此，“沿海的工业基地必须充分利用”，“要采取积极合理发展的方针”。周恩来在随后的国务院司局级会议上进一步阐释了沿海工业与内地工业的关系，指出:“应该很好地利用沿海的便利条件，发展工业，积累资金，增长人才，提高技术”，“以沿海的发展来刺激内地工业的发展，帮助和支援内地工业的发展”。重新定义沿海—内地关系对以上海为代表的沿海城市发展具有转折性的意义。在明确了沿海地区发展与内地建设并举的方针后，沿海工业基地开始扭转紧缩政策造成的颓势，进入新一轮的发展周期。

(二) 中央对上海发展的新指示是上海市辖域拓展的根本动力

《论十大关系》发表后，1956年5月3日，国务院副总理陈云来沪视察，传达了毛泽东关于“上海有前途的，要发展”的指示，指出“现在中央的方针是要充分利用上海和其他沿海城市，使上海、天津等老工业基地有某种程度的发展”。在随后制定的第二个五年计划中，重工业成为工业建设的中心。周恩来在报告时指出“冶金工业是重工业的基础”，“机器制造工业的发展，是建立我国完整的工业体系的主要环节之一”，“在以重工业为中心的工业建设中，应该特别注意机器制造工业和冶金工业的建设”。

根据中央的精神，上海市提出以重工业为中心的第二个五年计划:1958年8月最后修订的“二五”计划指标为，1962年全市工业生产总值达到855亿元，比1957年增长6.5倍，年均增长49.6%。重工业的产值比重计划从1957年的36.35%增长到1962年的69.2%。其中，冶金工业增长3.3倍，机电工业增长16.4倍，化学工业增长14.9倍。钢计划产量为300万吨，为1957年的589%，钢材计划产量为33万吨，为1957年的321%。

同时，在“一五”计划的实施过程中，建设人才的匮乏和科学技术水平的落后同国家工业化建设的矛盾越来越突出。1956年1月，中央召开知识分子工作会议，提出要在12年内“使我国最急需的科学部门接近世界先进水平”。会后，全国掀起了“向科学进军”的高潮。在随后颁布的《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要(修正草案)》中，作为知识分子和科研院所最集中的城市之一，中央规划上海的科学技术应向“高级、精密、尖端”发展，要布置和建设一大批科研院所和精密机械、仪器、仪表、通信等产业。

即将到来的工业大发展和科技大建设，势必会对上海市有限且拥挤的辖域造成巨大的压力。上海市辖域面积小，人口稠密，通过辖域内空间的存量转化来满足工业和科技建设难以持续，上海必须向外寻求空间的增量扩展。

(三) 城市发展的新趋势是1958年上海市辖域拓展的现实因素

1956年7月，为响应“向科学进军”的号召和落实中央“要充分利用沿海工业基地”的指示，中共上海市委召开第一次代表大会讨论确定“充分地利用上海工业潜力，合理地发展上海工业”为本市下一阶段的发展方针。这一方针既反对忽视上海工业基地作用，不注意利用上海工业潜力的思想，又反对不顾国家大局和实际条件，盲目扩大发展的思想，“给上海的工作带来了朝气”。在工业和科技建设方面，上海市委认为应发挥上海市的工业基础和科学实验条件的优势，根据国家的要求，发展重工业、新兴工业和先进科技，生产和研究试制高级、精密、尖端的产品，并对上海工业进行合理的改造。

按照这一方针，上海市的工业建设以发展重工业为重点，对原有工业进行改造和合理利用。在发展重工业时，强调以机电、造船、钢铁等工业为主，特别要发展国家需要的机电工业。而实现这一目标的基本条件之一就是具备充足的工业用地。如，在机电行业中，不少企业的厂房狭小，关键设备难以安装，试验、检验和分析研究的设备不全，导致部分产品质量低，造成浪费。钢铁工业分布分散，急需重新整合布局，但旧厂多位于市区，像新沪钢铁厂、上钢六厂、上钢八厂等，既没有腾挪周转空间，也“没有扩建条件”。

为满足工业建设的需要，1957年上海市规划了蕰藻浜、彭浦、漕河泾、桃浦、杨浦、吴泾、高桥等7个工业区，提供近4万亩的工业建设用地。由于上海工业建设速度很快，到“二五”计划开始时这批近郊工业区已很难容纳更多的工厂。例如，上海机电工业计划在1958年新建、迁建和扩建238家工厂，新盖厂房70万平方米，而占地3000亩的彭浦工业区，“已经被新建、迁建的工厂挤满了”。近郊工业区的过分扩大不仅对当地的基础设施配套提出更高要求，而且存在和市区连成一片导致城区规模过大的隐患。因此，近郊工业区已“不宜再新建工业企业”。

除工业基地建设的需要外，科技事业建设对空间和周边环境的要求在现有市区条件下更加难以满足。上海市已有的科研院所分散在市区多个地方，不利于科研协作和产学研的协调发展，需要重新规划和整合。而上海市中心城区空间有限，还受到机场、国防、电台等方面的禁建限制，市区范围内已经无法提供充足的适合科研院所布局的场所。如何解决空间不足的问题，从哪里获得更多的建设空间是摆在上海市委以及中央领导面前的一道难题。

(四) 上海市长期面临的民生问题是1958年上海市辖域拓展的直接动力

1949年时，上海市政区面积为636.18平方公里，其中，市区面积仅为82.4平方公里，且集中了大量的工业和人口，城市空间颇为紧张。“一五”计划开始以后，随着工业生产的发展，城市空间更加拥挤。与此同时，上海市人口规模再度膨胀，副食品供应出现短缺，居民的居住条件十分恶劣。随着城市的发展，上海市不仅急需新的空间来建设工业基地和科学技术基地，而且需要大量住宅和农业用地缓解人口规模膨胀和副食品供应短缺造成的压力，这是促使上海市向江苏省“伸手要地”的直接动力。

1949年上海市的人口约计502.92万，人口密度为7905人/平方公里，其中市区人口约为418.94万，市区人口密度为50842人/平方公里。尽管上海持续执行人口疏散政策，但是由于高自然增长率和劳动力的大量流入，到1956年，市区人口增长到563.48万，市区人口密度仍高达到48347人/平方公里。“一五”计划结束时，全市总人口为689.69万人，比1949年的人口总量增加186.77万人，增长了37.14%。

如此大规模的人口对城市发展造成巨大的压力。以住房问题为例，1949年，全市满100户以上的棚户区有322处，共计13万间、18万户，有近100万的人口居住在棚户区，“形成了对市区密密层层的包围圈”。50年代以来，上海市兴建了一批工人新村，但这只能解决少部分人的住房问题，绝大部分市民的住房问题难以解决，以致市区人均居住面积长期低于4平方米。由于城市面积有限无法安置拆迁居民，在旧城改造过程中，市区大量的旧式里弄住宅不能拆迁，既存在安全隐患，也很难腾出空间新建房屋。

同时，人口太多对城市交通设施和交通管理造成压力。上海市区人均道路面积不足2平方米，人民日常通行和生产性的交通运输都很紧张。1956—1957年，由于公共交通拥挤，上海市政府在扩路与增车的问题上陷入两难:扩路需要拆除大量住宅及建筑，加剧房屋紧缺的矛盾;增车则会因道路不足造成路面拥堵。最后决定不扩路，有限地增加车辆。而这样的措施，势必加剧道路交通的紧张形势。

由于上海市郊区面积太小而人口众多，在计划经济体制下，城市居民的日常副食品供应也逐渐捉襟见肘。上海市的副食品供应历来“吃全国”。以蔬菜为例，1952年上海市本地郊区蔬菜的供应量为16.5万吨，占上海市蔬菜供应总量的40%左右，其余60%的蔬菜供应依靠江苏、浙江、福建以及山东等地的客菜补充。自1953年起，上海市开始出现副食品供应不足的状况。到1954年，形势更趋紧张，食用油、食糖等都开始实行计划、定量供应。1955年12月起，市民按月凭猪肉券买肉。为了改善供应状况，1956年上海市委发出《关于积极恢复与发展副业生产的指示》，要求“在2年内达到蔬菜自给”。此后，尽管郊区的菜田面积和蔬菜产量有所提高，但是郊区只有21.1万亩的菜田，所产根本无法满足市区的需要。在这样的形势下，上海市领导开始酝酿扩大郊区，向中央争取土地，建设“自己的菜田”。

1958年中央先后批准将江苏省的上海县、嘉定县、松江县等十县划入上海市，是对上海市的极大支持。这一区划调整首先得益于1956年中央重新认识沿海发展与内地建设的关系，为以上海为代表的沿海工业城市的发展提供有利的政策环境。其次，这一区划调整的实现是中央重新规划上海在社会主义工业建设中的功能和地位的结果。工业基地和科学技术基地的建设是上海市辖域拓展的根本动力。此外，“一五”计划后期上海市工业的大发展耗尽城市原有的工业建设用地，强化了上海市对新增空间的现实需要。最后，长期掣肘上海城市发展的人口问题和副食品供应问题成为上海市委向“国务院争取划几个县的土地给上海”的直接理由。

二 原江苏省十县与上海市的密切关系

“地理空间划分与描述是政治、历史和文化的结果，但是，地理空间反过来又是身份认同与文化认同的标志。”行政区划作为地理空间的一种政治性划分，与地区间的历史文化、政治、经济等方面的联系密切相关。在1958年区划调整之前，江苏省十县与上海市的关系就十分密切。正是基于这些早已建立的联系，才使得十县在划入后能够顺利地与上海市的各项建设事业协同发展。

(一) 江苏省十县与上海市的区划关系

从地理历史沿革的角度来看，十县与上海之间的区划关系源远流长，除崇明地区以外，上海与其余九县的建制可谓“同源”。上海地区的行政建制可以追溯到春秋战国时期，吴王梦寿在这里设置华亭镇。此后，历各朝变迁，至1805年，上海地区形成上海县、华亭县、宝山县，嘉定县、崇明县、镇洋县、奉贤县、金山县、南汇县、青浦县和川沙抚民厅十县一厅的格局，并延续到近代。

南京国民政府成立后，于1927年7月设立上海特别市政府，辖域规划为上海县全境和宝山、松江、青浦、南汇等县的局部。抗日战争期间，日伪“上海大道政府”规划上海市的行政区域以旧上海特别市的行政区域为基础，并计划将江苏省辖之川沙、南汇、奉贤、崇明、宝山、嘉定等县改县为区划归上海市管辖。太平洋战争爆发后，汪伪政权接管上海租界，成立伪上海特别市政府，其辖域包括上海全市和郊区，以及南汇、奉贤、川沙、太仓、嘉定、青浦、昆山、崇明等八县。抗日战争胜利后，国民政府按战前的区划安排收回上海市，川沙、南汇等县仍旧划归江苏省管辖。

中华人民共和国成立初期，为巩固地方政权，恢复社会秩序，结束政区临界地带两方共管或跨河而治的混乱状况，上海市同周边地区进行了几次小规模的区划调整。1949年9月10日，江苏省将松江县的莘庄、青浦县的七宝镇交接给上海市领导。1950年7月，江苏省苏南人民行政公署同意将嘉定、青浦两县之间，诸翟镇以西的八个保划归上海市新泾区管辖。1950年7月24日，华东军政委员会同意将江苏省川沙县高行镇全部划入上海管理。1953年，为配合上海辟建桃浦有害工业区，江苏省人民政府同意从嘉定县划出选区20个，19834.61亩土地纳入上海辖区。1954年2月，经中央人民政府内务部同意，江苏省又将嘉定县20个选区划归上海市管辖。

其中，最值得注意的是有关上海县闵行镇区划调整的讨论。1952年11月，华东军政委工业部向华东军政委员会提出划闵行镇归上海市领导的报告。报告指出，上海的工业为全国机电制造工业和轻工业的重点，“环顾上海市可发展的地区不多”，“实质缺少可供日后发展的地区”，而闵行地区“实为上海市日后发展工业的较理想的地区”，故“特建议将闵行地区划归上海市管辖”。1954年9月，华东局宣布“原则上同意华东财委第一办公室和华东政法委员会关于将闵行镇划归上海市、撤销上海县建制的意见”。江苏省委也于1954年12月10日发文同意。但这一调整并不彻底，闵行镇实际上处于江苏省和上海市的双重领导之下，而且上海市在闵行镇的领导中处于颇为边缘的位置。这使得两地政策在很多方面不能协调，如职工待遇问题、两地交通问题、基础设施建设等。

回顾上海市与江苏省十县的区划关系，可以发现十县与上海市的历史渊源匪浅，其间的区划调整也一直在进行。其中嘉定县部分的划入，以及关于闵行镇区划归属的讨论，都带有明显的功能导向。上海市辖域面积狭小、工业空间有限、几乎没有可利用的工业备用地，已经成为上至中央部委下至上海地方的共识。通过与江苏省的行政区划调整补充上海市的工业空间，是上海市未来发展的必由之路。

(二) 1949年后江苏省十县与上海市交通建设的关系

“上海一出门，就是江苏的地方”。包围上海的松江专区九县是上海市进行外向交流的主要通道之一，京沪、沪宁、沪杭等方向的铁路、公路干线以及航运河道均过境松江沟通上海与各地。以上海市的粮食供应为例，1956年上海市与21个省市地区存在粮食调拨关系，经内河航运来粮占43.01%，经长江航运来粮占32.13%，经铁路来粮占20.75%，经海运来粮占4.11%，即95%以上的粮食流转都需要经过松江专区才能运抵上海。中华人民共和国成立初期，京沪、沪宁、沪杭等铁路动脉由于战乱而瘫痪，粮食、原料等重要物资无法通过陆路运输快速抵达上海。松江专区的交通网络对上海至关重要。

由于行政区划的分割，上海市与江苏省十县间的道路建设不能协作规划，上海“在这边修马路，跨过去那边就是江苏省的地方”，可是“因为他(指江苏省)不需要”，“就不给你接着修路”。除了陆路建设不能协作外，内河航运方面苏沪之间也常有摩擦。1957年，江苏省松江航运管理局与上海内河航运公司就是否开航亭林—上海线进行了多番协商，由于江苏省方面认为新开航线会影响已有几条航线的业务而“坚决不予同意”。这些不便之处，对上海市外部经济联系的建设产生了一些不利影响。

(三) 1949年后江苏省十县与上海市的物资供应关系

江苏省这十县农业资源丰富，是上海市农副产品供应的来源之一。在农副产品供应方面，松江专区经济以大农业为主，种植业方面盛产水稻、大麦、小麦、蚕豆、油菜、大豆、菠菜、莴苣、棉花以及各种花木，畜牧业方面以饲养猪、牛、羊、兔、狗、猫等家畜，鸡、鸭、鹅、鸽、鹌鹑等家禽为主，由于水面广阔，十县还有较为丰富的渔业资源。作为上海市的近邻，在“全国支援上海”的形势下，松江地区自然也成为上海市农副产品的供应基地之一。1955年，中国油脂公司上海市公司根据“划区供应”“以料定产”和“经济合理性”的原则，提出将松江专区划为供应上海市榨油工业的原料基地。

从流转物资的总量上来看，上海市是松江专区物资向外流转的主要地区，其中流向上海市的粮食、生猪和棉花占松江专区总产量的比例很高。

由于松江专区与上海市在物资供应方面关系密切，上海市商业物资公司在很多时候也实际负责松江专区有关物资的收购和运销。如“松江专区花纱布业务自然流向与上海市有相当关系”，该专区的棉花收购、棉纱供应、棉布销售在1954年之前实际是由中国花纱布公司上海市公司经营管理。1955年，江苏省商业厅和上海市第一商业局以及江苏省花纱布公司和上海市花纱布公司协商一致，同意松江专区、南通专区和上海市所发的民用布证可在三地通用。

(四) 上海市对江苏省十县的支援和协作

松江专区对上海农副产品供应提供支持的同时，上海市也在很多方面支援松江地区的建设和发展。一方面，上海是松江专区农副产品、手工业品的主要销售市场。1957年，松江专区的手工业制品草包和蔬菜生产出现过剩，于是致函上海，希望帮助解决500万条草包的销路问题，以及额外解决近140万担过剩蔬菜的销路问题。另一方面，上海以提供投资和跨省供应生产原料等方式支持松江地区的农副业建设和工业发展。比如，为发展淡水养殖，松江专区提出由上海市提供资金10万元用来购买鱼种，并请协助解决毛竹、铅丝、棕绳等鱼需物资;为加强生猪饲养中的防疫、免疫工作，提出由上海市提供技术人员和设备、药品的协助，以及协助解决防疫经费10万元。此外，上海市还积极为松江地区的工农业生产建设提供直接帮助。1956年，上海市人民委员会从上海市调拨一部分小木船支援松江地区的农业发展。在工业建设方面，全行业公私合营打破了上海与松江地区原有的供应关系，由于区划归属问题上海市不再供应原材料也不再负责产品销售工作，导致专区内的化学工业、五金机械工业受到较大影响，“生产不够正常”，为此松江专区要求继续由上海供应高、低碳钢，黄磷、硝化纤维等化工原料，“希望今后不要把松江专区排在上海市的供应范围以外”。

当然，除了交通网络和相互支援物资外，在政治工作、劳动力就业、防范和抵御自然灾害和国防建设等方面，上海市与松江专区的九县和此时尚隶属于南通专区的崇明县也存在着密切的联系。1949年7月，为了抢修宝山县的海堤石塘，上海市将计划修建房屋使用的木料送往工程前线。在肃反时期，上海市一度负责松江专区供销合作社办事处驻沪工作组党团组织的领导工作，“以利工作”。1956年，为帮助松江专区解决失业人员的工作问题，上海市劳动局同意安排近百名失业工人至上海轧石一厂工作。同年，上海市出现砖瓦等基建材料的短缺情况，松江专区在满足区内需求的前提下，将区内生产的70%左右的砖和30%左右的瓦供应给上海使用。这些细节也能够说明，在行政区划分隔的情况下，上海市与江苏省十县之间仍存在着密切的政治经济联系。

由于行政区划“具有很强的综合性”，其大规模的调整往往“牵一发而动全身”。江苏省十县与上海市之间的行政区划调整，并非只是由于地理位置毗邻的缘故。追溯地域的发展，就能发现行政区划调整的历史逻辑:江苏省十县与上海市的区划联系密切，不仅区划建制可谓“同源”，在不同时期为了支援上海建设也常常进行区划调整和有关规划;中华人民共和国成立后，十县不仅是上海市外向联系的通道空间，也是供应上海市农副产品的主要基地之一;上海也常常帮助十县解决经济建设和政治领导方面的问题。这种种联系，为十县划入上海市并与上海市协同发展奠定了基础。

三 1958年江苏省十县划入上海市

1956年《论十大关系》调整了沿海发展与内地建设的关系，为上海市等沿海城市的发展提供最关键的政策背景。将上海市建设成为我国的工业基地和科学技术基地的目标成为上海市发展的动力和方向。而在两个基地的建设过程中，工业用地不足以及人口规模膨胀带来的住房、交通和副食品供应等民生问题必须得到解决。只有扩大上海市的辖域面积，才能为后续发展提供充足的工业建设空间和城市建设空间。基于江苏省十县与上海市在地理、历史、经济、交通等方面的密切联系，将十县划入上海成为解决上海城市空间不足问题的关键。

(一) 十县划入上海市的提出与讨论

中央和华东局的有关部委针对上海市工业建设空间不足的问题早有讨论。如上文所述，在1952年讨论将上海县闵行镇划归上海市时，华东军政委工业部即向华东军政委员会指出“环顾上海市可发展的地区不多”，“实质缺少可供日后发展的地区”，故而计划将闵行镇划归上海作为其工业建设用地。1953年以后，上海副食品供应的形势日益紧张。当时上海市的主要领导人就提出“上海要自己搞副食品的话，是要有自己的菜田”，“争取‘上、川、嘉、宝’就是上海、川沙、嘉定、宝山4个县先划归上海”。

据目前可查到的资料显示，1956年初，上海局开始酝酿将江苏省十县划归上海市领导，并请示中央。6月底，邓小平在审改中共中央批复上海局的电报稿时，在“中央原则同意将十个县划归上海市领导”一语后加写“但是这个问题必须在上海市和江苏省党内外经过充分的协商之后，才作最后确定”。1956年9月国务院正式批复上海局同意将江苏省十县划归上海市管辖，“待上海市人民委员会和江苏省人民委员会报告国务院批准后即可执行”。这些资料可以证明中央支持上海扩大城市规模的态度，但最终区划调整能否实现则取决于上海市同江苏省的协商。

此外，一些市民也非常关心上海市的发展和规模，认为上海市辖域面积必须扩大。1957年2月11日，《文汇报》刊登了《对于上海市人口和面积的看法》一文。针对新方针确定以后上海市人口不断增长、市区面积不断扩大的情况，作者张锐提出“我们应当采取什么对策，本市人口的规划数字应当是多少，市区的规划面积应当有多大”等问题，认为“市区面积应当与人口相适应”，现有市区“再扩建它三倍也不够用”，建议上海市借鉴苏联和西方国家通过建设卫星城来解决大城市面积问题的经验。

可见，中央和上海地方以及一些上海市民很早就认识到与江苏省进行区划调整、扩大上海市辖域的必要性，也认识到区划调整对上海市工业建设，副食品供应和人口疏散的重要意义。但是，尽管得到中央领导的支持，区划调整迟迟没有进行。直到1957年3月，上海市正式就区划调整方案与江苏省展开协商，十县划入上海市这一区划调整才得以逐步实现。

(二) 1958年1月宝山、嘉定和上海三县划入上海市

1957年3月，上海市为了“发展本市工业基地”“解决本市交通运输的需要”“配合国防建设”以及“适应本市副食品供应和其他农业生产的需要”，向江苏省提出两种行政区划调整的方案:“(甲)第一个方案———从江苏省划入以下两个地区:(1)上海县属闵行镇，包括黄浦江沿岸，北至上海市界、西至松江县界地区;(2)宝山县城，包括沿长江的月浦、狮子林和上海市牧场一带地区。……(乙)第二个方案———划入以下四个地区(1)上海县属闵行镇，范围同第一方案;(2)宝山县，范围除第一方案所定地区外，并包括西至嘉定县界、南至上海市界地区(即整个宝山县现有区域);(3)嘉定县属南翔镇，包括西至黄渡，南至苏州河一带地区;(4)上海县属浦东三林塘和南至奉贤县界、东至南汇县界的地区和川沙县属的北蔡镇。”

1958年1月17日，国务院正式批准将宝山、嘉定、上海三县从江苏省划归入上海市。这对上海市的整体规划、卫星城建设，以及副食品供应情况的改善，“有重大作用”，“对下放干部进行劳动锻炼和其他方面亦将会带来有利条件”。

在工业建设方面，三县划入后，上海的工业发展空间大为拓展。闵行镇的划入可以作为重工业发展基地与上海工业一同规划发展;宝山地区的划入，为彭浦和桃浦工业区的基础设施建设提供了便利。在农副产品的生产供应方面，嘉定、宝山、上海三县共有土地128万亩，其中耕地约有117万亩，年产稻谷约3．5亿斤，盛产棉花、油菜籽和各种蔬菜。三县的划入将“使郊区成为一个可靠的副食品基地”，实现“就地生产，就近供应”的目标。以上海县为例，上海县制定农业大跃进规划:计划实现粮食亩产850斤，皮棉亩产100斤，养猪20万头，生产鲜鱼120万斤，供应淡水鱼110万斤，海水鱼8万斤等，以支援上海市区的需要。

但是，受人民公社化运动影响，郊县的农业生产和供应出现问题。1958年9月底，上海市郊区实现人民公社化。各人民公社农民以生产小组为单位建立公共食堂，实行“吃饭不要钱，敞开肚皮吃饱饭”的供应方式。在这样的形势下，新划入上海市的三个郊县不仅没有帮助上海市区的副食品供应脱离困境，相反还加剧了上海市的供应短缺。一方面在公社化运动中，供应市区的副食品生产任务没有具体到以公社为单位来布置，在分配时“没有人管上海市区”;另一方面，公共食堂的发展造成农村副食品消费量的增加，而取消自留地和社员的家庭副业又造成生产量的下降，农村副食品供应由原来的自种自给转变为“依靠农业社和商业部门供应的集体消费”。一度，郊县不仅无法供应上海肉食品，甚至“紧张的时候，我们市区还要调肉给郊区”。三县划入后的一段时期，上海市副食品供应的紧张形势非但没有得到缓解，反而因为要贴补农村地区而更趋恶化。

(三) 1958年11月川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明七县划入上海市

三县的划入未能及时解决上海最为紧急的副食品短缺，同时，由于外省的副食品供应出现三种趋势:“一出”，即经地方出口，出口的换汇可归地方使用;“二吃”，即由于人民生活水平的提高，本地的副食品消费量增加;“三留”，即猪鸡等禽畜留种增多。外省也无法兼顾上海市的副食品需要。自1958年7月起，上海市“市场货源枯竭”，出现“市民深夜排队买菜，有时还买不到”的情况。8月间，国务院下达书面指示，要求邻近6省调运生猪、鸡蛋等供应上海市，但调运情况并不理想:8月，6个省份仅仅调拨了不到一半计划量的生猪，4个省份也只完成了不到三分之一的鸡蛋计划调运量;9月上旬，6个省份只完成了五分之一的生猪计划调运量和不到十分之一的鸡蛋计划调运量。

上海市副食品供应的巨大缺口和外省调拨副食品的困难，进一步表明上海市不能再依赖外地省份调拨供应副食品。上海市委提出“必须再次扩大郊区”，希望将江苏省松江专区整个划入上海市。与江苏省协商后，1958年11月21日，国务院又批准将江苏省的川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明7县划入上海。这7县的划入，对于上海市“今后的建设与改造，以及粮食、副食品供应等方面都极为有利”。

至此，江苏省十县终于全部划入上海市，这一重大的行政区划调整得以最终完成。十县划入后，上海市的辖域面积扩大到6185平方公里，共辖黄浦、邑庙、蓬莱、卢湾、徐汇、长宁、普陀、闸北、新成、江宁、虹口、提篮桥、榆林、杨浦等14个区，浦东、松江、上海、川沙、南汇、奉贤、金山、青浦、嘉定、宝山、崇明等11个县。其中市区面积144．8平方公里，新增郊区面积5567平方公里，为上海市工业基地和科学技术基地的建设、人口疏散、副食品供应基地的建设等都提供了充足的发展空间。

结语

在一个国家内部，行政区划规定着城市发展最基本的物质条件，大规模的行政区划调整对于城市发展的影响至深至远。1958年国务院将江苏省的上海县、嘉定县、松江县、金山县、宝山县、青浦县、奉贤县、南汇县、川沙县、崇明县十县划入上海市，是上海市城市发展过程中颇为关键的一次行政区划调整，不仅奠定了当今上海市的辖域版图，也对上海市的城市空间重构和城市功能重塑产生了巨大且深远的影响。

首先，行政区划调整是国家战略调整的产物。1956年中央重新调整沿海—内地关系，重新定位上海市的城市功能和发展方向，是1958年上海市辖域面积大规模拓展的关键背景和根本动力。其次，这一区划调整发生的直接动力在于20世纪50年代中期上海有限的城市空间与上海城市新发展要求之间的矛盾，尤其是与上海两个基地建设目标的矛盾;同时，住房拥挤、道路交通设施不足、副食品供应短缺等民生问题也需要更多的城市空间来解决。其中，副食品供应危机促使这一区划调整在1958年得以最终落实。十县划入后，新增的辖域满足了上海市工业基地建设和科学技术基地建设的空间需求，为从市区向郊区疏散人口带来契机。尤其是进入60年代后，各县稳步建设农副产品供应基地，基本解决了上海市副食品的供应问题。

值得警惕的是，由于受当时计划经济和赶超工业化战略影响，上海市的辖域扩展具有明显的工业生产功能导向，导致对新增辖域的非生产性建设的忽视，影响了城市功能的综合发展。更重要的是，计划经济条件下城市发展和区域合作的展开对行政区划调整的路径依赖，在改革开放和推进社会主义市场化的今天仍然难以完全摆脱，这在很大程度上制约了长三角一体化进程。