城投作为中国特色的产物，自上世纪90年代诞生至今，已历经30余载风雨。在这30多年间，城投公司凭借其独特的作用，有力地推动了中国城镇化进程，使城市面貌发生了翻天覆地的变化。与此同时，随着城投公司从产生到发展、繁荣，再到如今面临转型，行业内外的认知也在持续演变。
## 一、城投的历史贡献
### （一）拓宽城市建设资金渠道
长期以来，我国地方政府承担着促进地方发展的重任，这需要大量资金用于基础设施建设、公共服务改善和产业发展。然而，1994年分税制改革后，地方可用财力有限，事权却未减少，财权与事权出现错位。旧《预算法》限制地方政府举债融资，使得地方用于项目建设的资金寥寥无几。
在此背景下，地方政府通过在土地等资产上做文章并成立城投公司，巧妙地打破了制度制约，解决了资金瓶颈难题。在地方政府的资产注入、现金流包装、项目打包以及担保增信等支持下，城投公司借助银行贷款、发行债券、融资租赁、信托等多种渠道，向各类金融机构筹集了大量资金，为基础设施建设提供了有力保障。
尽管国发〔2014〕43号文出台后，城投公司的政府融资职能被剥离，但其为城市建设发展筹措资金的功能依然存在。
### （二）提升城建项目运作效率
在城市管理中，地方政府身兼多职，既是城市发展的领导者、组织者和决策者，又是城市建设的主要投资者，承担着城市规划、建设、管理等众多角色。项目指挥部制虽曾发挥重要作用，但存在管理成本高、专业技术水平弱、人员关系复杂、账务管理混乱、项目运营能力弱等诸多弊端，难以适应地方经济社会发展需求。
城投公司设立之初主要为项目融资，在融资过程中关联项目投资、建设和运营模式，使其对城建项目有深入了解，为其参与项目建设运营后端工作提供了条件。各地纷纷让城投公司介入城建项目建设运营，不少地方以住建系统班底成立城投公司。
许多城投公司按照“政府主导、市场运作”理念推进项目，从组织协调、资金运作、项目管理等角度规范项目运作。近年来，不少城投公司搭建“投融建营”一体化数字平台，实现项目的高效化、精细化、集约化、平台化管控。
### （三）极大推动城镇化进程
新中国成立初期，我国城镇化率较低，1949年仅为10.6%，改革开放初期也仅有17.9%，与发达国家和发展较快经济体相比存在较大差距。城镇化水平的提高是经济发展的重要体现，而基础设施建设是关键。
城投公司的主要职能是为城市基础设施建设和公共服务提升提供项目融资，并参与项目建设、运营与管理。在政府和金融机构的支持下，各类城市基础设施项目快速推进，我国城镇化水平快速增长。到2023年末，我国城镇化率增长至66.16%，城镇常住人口达9.33亿人，城投公司的贡献功不可没。
### （四）改善城乡居民宜居水平
早期，我国城市基础设施落后，环境污染严重，住房资源紧张，街面破旧，治安问题频发。20世纪末开始推进保障性住房建设，2005年实行棚户区改造，2008年后步伐加快，并陆续开展货币化安置、三年棚改计划等。城投公司承担了大量保障性住房建设任务，改变了城乡居民的居住条件。
针对交通等问题，城投公司加大投资建设力度，改善路况，投入公共交通运营。随着汽车保有量增多，又规划建设停车位，利用互联网平台整合停车资源，建设智慧停车系统和立体停车库。在大型城市建设地铁并参与运营，还广泛参与充电桩建设和运营。此外，城投公司还负责城市供排水保障、能源供应、园林绿化、亮化工程升级改造，以及公园、广场、健身设施、文化场馆的建设和运营等工作，让城市更加美好温馨。
## 二、城投产生的问题
### （一）债务风险问题
城投承担大量城市基础设施建设和公共服务项目，需要巨额资金投入，其资金来源主要依赖政府财政支持、银行贷款和发行债券等渠道。2009年我国推出4万亿经济刺激计划后，城投公司大量涌现，推动了基础设施建设，但也因快速扩张带来诸多问题。
由于内部管理不善，如财务管理不规范、内部控制不力等，导致资金使用不当、财务信息不透明，加大了财务风险。例如，部分城投公司存在资金挪用、虚报冒领等问题，以及项目成本超支、资源浪费等现象。一些城投公司过度依赖高成本短期融资方式，融资成本高昂且存在资金链断裂风险。随着房地产行业调整，土地出让金收入锐减，城投公司的债务矛盾更为突出。
对此，监管部门早已着手规范城投融资，处理新增隐性债务，近几年取得了积极成果，去年更是推出12万亿的化债组合拳，为化解地方债提供强大支持。
### （二）运营效率问题
城投公司因承担任务和诞生背景，市场化程度普遍不高，运营过程中面临效率问题。一方面，城投公司承担多个项目的建设和运营任务，项目间协调管理难度大；另一方面，其运营模式和管理机制传统保守，缺乏创新和灵活性，导致项目推进和资金使用效率不高。
此外，城投公司承担大量公益性项目，收益低甚至亏损，长期形成的惯性使其对市场变化敏感度不高。例如，一些城投公司投资的产业园区、基础设施建设项目因市场需求不足或运营效率低下，导致项目收益不佳，形成不良资产。
### （三）自身定位问题
城投公司在基础建设投资领域曾发挥重要作用，但随着政府投融资职能剥离，其核心定位逐渐模糊。新时代下，急需重塑以市场化为主导的新定位，但由于历史背景和特殊性质，其市场化转型难度较大。
一方面，城投公司需摆脱对政府财政支持的过度依赖，实现自我发展和造血；另一方面，要适应市场化竞争环境和规则，提高竞争力和创新能力。当前，不少城投公司仍过度依赖政府指令性任务，缺乏市场化投资和经营业务，难以形成核心竞争力和市场优势。
## 三、城投的发展方向
面对问题和挑战，城投公司需积极探索未来发展方向和路径。
### （一）加强债务风险管理
债务风险是城投当前面临的最大问题之一。城投公司需加强债务风险管理，建立健全风险防控机制。一方面，加强对自身债务规模和结构的监测分析，及时发现和化解潜在风险；另一方面，积极寻求多元化融资渠道和方式，降低对单一融资渠道的依赖，加强与金融机构的合作沟通，争取更多金融支持。
### （二）提高运营管理效率
提高运营效率是城投未来发展的重要方向。城投公司需优化项目管理流程，提高管理水平，加强项目间协调管理力度。同时，积极引入先进管理理念和技术手段，提高项目建设和运营的效率和质量。例如，借鉴国内外先进经验，建立项目管理信息系统和数据库等信息化平台，实现项目管理的信息化和智能化。
### （三）加速业务转型升级
城投公司要生存发展必须转型升级，市场化转型是必然趋势。一方面，逐步摆脱对政府财政支持的过度依赖，通过市场化运作实现自我发展和造血；另一方面，适应市场化竞争环境和规则，提高竞争能力。
具体转型方向上，已有不少城投公司探索出新路径：
- **转型城市综合运营商**：这是城投转型案例最多的方向。通过授予特许经营专营权，城投平台可围绕区域内民生相关、有市场现金流的准公益性项目及特定市场化经营性项目展开转型，如整合公用事业企业，打造全区域性的民生综合平台，激活低效资产，保证盈利能力。例如，上海城投通过多元化经营、优化资产结构和加强风险管理等措施，成功转型为城市基础设施和公共服务的综合运营商。
- **向产业投资主体转型**：城投公司进行产业投资旨在引领区域内产业转型发展，助力城市实现产业转型升级。打造产业投资主体需投入大量资金，且存在投资风险，对区域产业类型要求较高，一般集中于战略性新兴产业和重点发展产业。城投平台可结合政府财政资金和自有资金，成立产业基金集聚资金，吸引社会资本参与。合肥、深圳、青岛、苏州等地已有大量成功实践。
- **向建筑工程企业转型**：对于传统上以委托代建业务为主的城投平台，向建筑工程企业转型是可行方向。可从熟悉的工程项目着手，向上下游延伸。向上游自行从事工程建设赚取施工利润，向下游承接完工项目的经营和管理，如成立物业管理公司，为产业园区和保障性住房小区提供物业服务收取管理费用。该转型方向对资源质量要求高，且项目前期开支大，需要城投具备较强实力、专业团队或掌握较高区域资源禀赋。
- **迈向市场化、经营化**：城投公司可通过参与多样化经营化项目，实现向市场化、经营化主体的转型。比如在区域内打造商业综合体、参与部分房地产项目，增加园区运营业务收入、金融业务收入等。
原工行现券商 资本市场资深人士，致力于城投公司发行产业债及民营企业上市融资。供应链金融经销商，中铁某局F+EPC投资专家，拥有100%股权公司，佛道基督持戒者，佛门禅宗修行者 李振海
