2023年12月8日召开的中央政治局会议第一次提出，“要增强宏观政策取向一致性”；随后举行的中央经济工作会议更是详细展开论述了这一重要观点和工作部署，即“要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合， 把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力”；2024年的《政府工作报告》再次强调了这一点。那么，究竟该如何理解这一新提法的内涵？宏观政策取向不一致有哪些表现和危害？又该如何去增强宏观政策取向一致性？
宏观政策取向不一致的主要表现
所谓“宏观政策取向一致性”，是指制定宏观政策时需坚持全局意识、系统思维和统筹协调理念，在科学认识和全面把握客观规律的前提下，统筹制定包括宏观经济政策在内的各种宏观政策，并通过实施最优政策组合，确保各类政策形成合力，朝着更好地服务于高质量发展这一个方向而前进，不同领域的政策要尽可能减少和避免政府资源浪费，不能相互“打架”、相互抵消，而要保证各项宏观政策之间相互协调、方向一致、共同发力，以最大程度提升宏观政策的整体效果。
之所以提出和强调这一概念，是因为在过去几年的宏观调控实践中，出现了一些宏观政策取向不一致的地方，相关部门一些政策的出台事先缺乏必要的沟通协调，事中执行走样，使政府的政策陷入“事与愿违”的陷阱之中，出现了具有收缩性效应的“非意图后果”， 并对市场形成了负面冲击，造成了市场主体预期的不稳定和不一致，损害了政府部门的公信力，影响了政策效果的达成。
从近些年的实践来看，宏观政策取向不一致主要有以下表现。
第一，财政、货币政策的协同配合不够理想。随着经济下行压力加大，总需求不足、经济主体信心不足问题变得较为突出，理论上和实践中都应当采取财政政策和货币政策的双扩张来稳定经济增长。但是，在政策实践中，财政政策与货币政策的搭配与协调却不够理想。要么是在货币政策保持宽松的同时，财政政策名义积极、实则紧缩；要么是当积极财政政策需要宽松的货币政策配合时，货币政策却因为顾忌其他目标而无法充分给予流动性的充分支持和融资成本的快速降低。本应高效协同配合的两大宏观经济政策，却因稳增长、调结致性和精准灵活。同时，宏观调控政策还存在财政政策货币化、货币政策财政化等扭曲行为，这也在一定程度上妨碍了两大政策取向的一致性。
第二，偏短期的宏观调控政策与偏中长期的结构调整政策时常产生冲突。由于目标函数的不同，稳增长政策与调结构政策天然地难以协调。尽管短期内总需求不足、经济下行压力偏大要求宏观调控政策加大扩张力度，但政府也需要兼顾中长期的结构调整政策，甚至有时中长期的政策权重可能还更大。特别是当一些新的重大政策刚刚出台之时，由于理论准备不足或对实践中产生的新问题研究不够深入，以及与公众和市场沟通不够清晰，使各方较难形成统一共识，很容易出现认知误区和行为偏差，从而无法形成政策合力，影响政策效果。
第三，部分产业政策与宏观调控的基调与取向不一致。过去几年，各项产业政策在实施过程中时有一些乱象出现，如宏观政策微观化、产业政策行政化、新经济政策运动化，致使宏观政策或无效或无用，其背后的关键是：产业政策与竞争政策的关系处理得不够好、有效市场与有为政府的结合不够好，行业监管和规制很容易走极端和“一刀切”，有时对于市场规律显得不够尊重，“运动式”思维时有发生，造成市场预期的混乱，让实体经济和市场信心受到打击，进而导致社会资本信心不足、预期减弱、投资萎缩。
典型的如房地产业，在中央再三强调“房地产市场供求关系发生重大变化”的背景下，相关部门认识不到房地产行业困境的严峻性与长期性，不能够真正把“因城施策”“一城一策”贯彻到位，不能使地方拥有完整充分的调控自主权。所以才会出现过去几年房地产市场的一系列怪象：尽管调控政策从年初到年尾地进行优化，但挤牙膏式的调整和放松远远低于市场预期，普遍存在力度不够、针对性不强、发力太晚，加剧了购房者的观望谨慎情绪和房地产企业的债务危机。
第四，经济政策与非经济政策之间取向不一致。经济政策与非经济政策取向不一致，直接原因是政出多门，缺乏相互配套，对政策的连带效应缺乏深度论证和综合设计，没有综合考虑非经济政策对经济的影响，以至于相互打架、相互对冲，引发供给冲击和打击市场主体的积极性。例如，部分地区存在一刀切的环保政策、部分行业的政策调整等。所有政策的出发点都是好的，考虑的是取得“正面效应”，但客观上却造成“负面影响”甚至是“紧缩效应”“负面叠加效应”，即“合成谬误”。
宏观政策取向不一致的危害及成因
因违背经济发展规律，宏观政策取向不一致对经济社会发展带来诸多危害。一是宏观政策取向不一致，意味着各类宏观政策不仅无法实现协调配合，反而会浪费政策空间，提高政策实施成本，降低政策效率和可持续性，从而影响宏观政策的整体调控效果。二是宏观政策取向不一致，即使各类宏观政策具有相同目标，但由于政策统筹不够充分，不同部门的政策操作也可能相互掣肘，无法实现政策的协同联动、放大政策的组合效应，由此导致宏观政策传导效率大打折扣。三是宏观政策取向不一致，可能导致市场机制在协调经济主体的行为时出现失灵，使不同企业或不同居民之间的悲观行为与情绪相互影响、相互强化，从而使经济陷入持续低迷的低水平循环和低水平均衡状态。四是宏观政策取向不一致，可能会导致短期的经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡等宏观调控目标与中长期政府所关注的经济转型、产业升级、科技创新、区域协调、城乡统筹、经济安全、共同富裕、社会公平等众多经济与非经济政策目标有所冲突，从而不利于经济的持续稳定增长和高质量发展。五是宏观政策取向不一致，会使市场主体无法完整准确地接收来自政策所传递的前瞻指引与明确信号，也就很难在此基础上形成对未来经济走势和政策取向的一致判断和清晰预期，从而难以对各类宏观政策形成有效反应。悲观甚至错误的预期，将抑制企业扩大投资和居民扩大消费的信心。六是宏观政策取向不一致，可能诱发政策的“合成谬误”，即每个政策出发点都是正向的，但当这些政策同时实施时却可能导致与预期相反的结果。或是时机有误、适得其反；或是目标冲突、难以兼顾；或是政策叠加、过犹不及；或是立足局部、忽略全局。不仅难以实现政策目标，甚至还可能带来长期的破坏性作用，对全局造成负面影响。
过去几年为什么会出现一些宏观政策取向的不一致问题？笔者认为，其成因大致有以下几个方面。
一是过度强化政府干预，而弱化了市场作用。纵观各种类型的宏观政策取向不一致的情况，尽管千差万别，但核心和关键是政府与市场的关系没有处理好。在资源配置上，应该在市场化、法治化、国际化的基础前提下，更好地发挥政府作用，而不能违反经济规律和经济常识，过度强化政府干预，弱化市场的作用，出台一些没有发挥市场机制在资源配置中起决定性作用、反而对市场起抑制性作用的政策。
二是政策导向上抑制性、规范性政策偏多，鼓励性、发展性政策偏少，着眼于“破”的政策偏多，而促进“立”的政策偏少。过度监管导致发展活力不足，违背了监管的初衷；为方便监管而出台的政策，叠加经济下行，对经济主体无形中起到了负面的抑制效应。同时，从市场主体的反应来看，鼓励发展的增量政策偏少、激励开放搞活的政策偏少，且鼓励性政策的前置条件太多，限制性、管制性和收缩性政策则很少或没有过渡期和替代方案。而且，政策出台过多、过频、过细、调整过快，扰乱和破坏了投资者的合理预期。
三是部分政策之间缺乏系统性和统筹谋划，存在碎片化、简单化、随意化和“一刀切”倾向。政策生效的前提是政策间的系统谋划和协同发力，这要求尽可能避免收缩性的非经济政策冲击扩张性的经济政策，政策制定需从总体大局出发而非从部门本位出发。反观近些年的现实，一些非经济部门认为经济建设的中心工作只是经济部门的事，对继续做大蛋糕兴趣不大，出台政策做减法的多、做加法的少；在存量上动脑筋多、在增量上动脑筋少。
立足“进”与“立”，增强宏观政策取向一致性的若干建议
“增强宏观政策取向一致性”，必须要立足“进”与“立”，既强调各项经济政策取向的一致性，也重视把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力，形成稳增长、调结构、防风险和促发展的合力。
第一，财政和货币政策、消费和投资政策要积极配合，保持取向上的一致性。实现2024年5%左右的经济增长目标，积极的财政政策需保持扩张态势。目前，财政赤字、地方专项债与超长期特别国债的规模将达8.96万亿元；同时，政府还将“进一步落实一揽子化债方案”，特殊再融资债也有可能重启。为此，货币政策需要营造与财政政策相适应的货币金融环境，从数量和价格上配合财政发债、地方化债，支持“三大工程”和新一轮大规模设备更新与房地产风险防范等，后续货币政策仍有必要继续采取降准、降息等操作来确保流动性合理充裕，并尽可能压低中长期融资成本，以配合财政政策的“适度加力”。
从扩大内需的两大方向来看，2024年的重点是“激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环”。这一要求本身就充分考虑到了投资和消费不是割裂、毫无联系的，而是相辅相成的，有效益的投资可以带来有潜能的消费，低效益的投资会影响消费潜能的激发。“激发有潜能的消费，扩大有效益的投资”应当着眼于长远和整体，兼顾供给侧和需求端，统筹传统消费和新型消费，力争提升投资效益和市场运行效率，不断强化消费的基础性作用和投资的关键性作用，增强消费政策和投资政策取向的一致性，实现投资和消费相互促进的良性循环，提高经济增长可持续性。
第二，加强统筹协调，保持经济政策与非经济政策之间的取向一致性，并把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估。为避免收缩性的非经济政策冲击扩张性的经济政策，要加强宏观经济政策和非经济政策之间的系统谋划和协调配合。为此，需要财政政策适度加力、提质增效，货币政策灵活适度、精准有效，产业政策发展和安全并举、加快发展新质生产力，微观政策激发市场主体活力，结构政策着力畅通国民经济内外循环，科技政策强化高质量发展的基础支撑，改革开放政策增强发展动力，社会政策兜住民生底线。相关重大政策在出台之前需要以是否有利于推动高质量发展作为判断标准，进行综合性考量、全局性评估、部门间会商，防止各管一摊、相互掣肘、顾此失彼，造成“合成谬误”，特别是要避免非经济政策抵消经济政策的效果，甚至相互对冲，力争各项政策间实现相互配合、相互促进，非经济政策与宏观经济政策同频共振，为经济持续回升向好提供有力支撑。
同时，由于就业、区域、科技、环保等非经济政策涉及面较广，统筹经济政策与非经济政策的取向一致性，需要加强机制设计，通过建立更高层级的协调机构、引入相对独立的第三方评估、举行有相关微观经济主体参加的行业听证会、开展问卷调查、先试点后推广等方式，动态开展宏观政策取向一致性评估，确保其不会对经济政策目标的实现产生不利影响。对于出台非经济政策导致经济政策受到负面影响的相关责任主体，也应有相应的决策问责机制。
第三，支持民营企业发展的相关政策要保持与其他宏观政策取向的一致性。中共中央一再强调，要着力稳定和扩大民间投资，落实和完善支持政策。其中，尤其需要重视解决支持民营企业的相关政策与其他宏观政策取向不一致的问题。首先，应当坚持市场化取向的改革不动摇。真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥有利于市场决定资源配置的政府作用，避免在改革方向上的摇摆。其次，坚决杜绝政府部门和行政权力对市场具体经营活动的直接干预而导致的资源错配、扭曲价格信号。再次，要探索支持民营经济发展的新模式，为民营经济的发展提供更加良好的条件和环境。以充分保护产权为核心，营造公平、法治的制度环境和政策环境，彻底清除妨害民营经济发展的各种思想观念障碍。全面清理不利于民营企业发展的法律法规和规范性文件，提振民营企业家信心，帮助他们形成稳定而良好的预期，增强扩大投资的积极性。最后，降低面向民营企业的投资准入门槛，扩大行政性垄断领域对民间资本的开放，实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民间资本参与重大项目建设，在更多领域让民间投资进得来、能发展、有作为。
第四，支持房地产市场发展的相关政策要保持与其他宏观政策取向的一致性。目前，房地产市场仍处于深度调整的低迷状态之中，购房者观望情绪较重，开发商面临较为严重的债务危机，仍然面临着“价格跌—销售弱—回款难—拿地降—投资滑”的下行螺旋，房地产对经济的拖累非常明显。面对这种情况，不仅需更有力度、更有针对性的强力激活房地产市场的综合性政策措施，尽快扭转市场的过度悲观预期，减轻其对消费、投资和经济增长的拖累；要破除目前房地产、地方债务和中小金融机构的“风险三角”，替代旧的“房地产—土地财政—金融”循环，必须要引入政府信用，才能真正促进“金融—财政—房地产”的良性循环。除了以“三大工程”为抓手，通过财政扩张来带动包括房地产投资在内的整体投资的反弹以外，还需要探索更多的房地产发展新模式。
首先，要让开发商能把房子卖出去。需求端（销售端）政策应当持续加大力度，进一步优化支持合理住房需求的政策。彻底纠正过去在市场长期过热阶段陆续出台的紧缩政策和各种行政性限制措施，如所有城市的限购、限贷、限售、限价等都应尽早彻底放开；考虑到我国实际利率仍然为正且较高，有必要继续降低政策利率并引导长期LPR的降低；继续降低首套住房和二套房的按揭贷款利率，并逐步降低所有存量住房的按揭贷款利率；大幅降低房地产交易的相关税费。
其次，要让开发商能顺利地把房子盖起来。供给端（融资端）政策应当尽快完善，补齐短板。一方面，重点为保障性住房等“三大工程”建设提供中长期低成本资金支持；另一方面，在引导金融机构保持房地产信贷融资渠道稳定并持续增加的同时，需要在债券、股票发行等方面继续支持房地产商的融资。此外，针对目前仍有很多房企面临较为严重的债务危机，还要重视救助具有系统重要性的房地产企业，既要救项目，也要救房企，最终目的是救市场，避免局部风险蔓延至市场整体。为此，需要政府信用的强力介入，央行有必要安排专门资金甚至是设立处置房地产企业债务风险的专门金融机构，各级政府也应尽快成立专门的“保交楼”基金，加大力度救助困难房企、确保交楼，从而稳定行业和市场预期。
作者系华泰资产首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事
