论“林业碳票”额外性

林业碳汇是最经济、最环保的固碳减排措施，是应对气候变化、落实国家“双碳”战略的重要举措之一。研究表明森林蓄积量每增加1立方米，约可吸收1.83吨二氧化碳，释放1.62吨氧气；提高森林蓄积量是固碳释氧的主要途径，除了加强森林经营措施外，禁伐政策对森林蓄积量总量增加起到了决定性作用，但禁伐政策严重影响了林业经营者采伐林木获得收益；中央财政对受禁伐政策影响的非国有国家级公益林补偿及非国有天然商品林停伐管护补助标准每年每亩为16元，一些经济发达省份在中央财政补助的基础上省市有配套，相应的提高了补偿标准，但都难以弥补林权所有者因禁伐损失.

林业禁伐政策的影响造成了很大的社会矛盾，林权所有者往往通过银行贷款和民间借贷取得的林地经营权和林木所有权，政策的影响使其无法通过采伐林木获得收入偿还贷款，国家和省级的补偿杯水车薪，短期内财政又难以大幅度提高补偿标准；在国家碳达峰和碳中和大战略背景下，林业禁伐政策也难以调整；我国发展林业碳汇优势和潜力巨大，对助力碳中和具有重要的战略意义和现实意义；在国家“双碳”战略背景下，急需建立探索以“林业碳汇”为主要机制的生态产品价值实现途径，以破解林业发展与保护的矛盾。

一、我国林业碳汇基本情况

当前我国林业碳汇交易的三种模式，即依托碳排放权交易市场的抵消机制、自愿减排交易机制、其它林业碳汇交易；《碳排放权交易管理办法（试行）》已于2020年12月31日发布，自2021年2月1日起施行。《办法》第二十九条规定，林业碳汇可以作为国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴。林业碳汇可以参与全国碳排放权交易。

国内林业碳汇交易品种上有国家核证自愿减排量（CCER）项目，这类项目可用于全国碳市场重点排放单位履约抵消使用；地方碳市场上有北京市核证减排量项目(BCER)项目、广东省碳普惠制核证减排量(PHCER)项目、福建省林业碳汇减排量（FFCER）项目，这类项目减排量可用于地方碳市场控排企业抵消履约和企业碳中和使用，不能在全国碳市场流通。

二、主要问题

（一）现行方法学限制了林业碳汇项目开发

纳入现行全国碳排放权交易市场抵消机制的林业国家核证自愿减排量（CCER）项目需要通过在国家主管部门备案的方法学对项目进行开发；目前备案的林业碳汇方法学有七个：即碳汇造林、森林经营、竹子造林、竹林经营、可持续草地管理温室气体减排计量与监测、废弃农作物秸秆替代木材生产人造板项目减排及小规模非煤矿区生态修复项目方法学；现行备案的林业碳汇方法学要求只有人工林才可开发林业碳汇项目，对项目的时间和林地类型等诸多限制，由此形成林业碳汇项目交易技术门槛高、开发成本大、收益周期长，以及开发林种、林龄和经营主体受限等问题特别突出；目前CCER（中国核证减排量）林业碳汇项目审定和减排量签发需分两次申报，从项目生成到备案签发一般需1.5―2年时间；严重阻碍了林业碳汇项目的开发。

（二）“林业碳票”项目开发无国家备案方法学

面对这种情况，福建省三明市2021年创新的开发了“林业碳票”；“林业碳票”不限林种、林龄和经营主体，只要权属清晰都可以申请开发“林业碳票”项目；有别于现有林业CCER方法学只能开发人工林，“林业碳票”不仅是人工林可以开发，受政策禁伐的公益林及天然商品林同样可以开发“林业碳票”项目；林业碳票项目审定和减排量签发可以合并申报，从生成到备案签发只需30个工作日，既缩短了项目开发流程，又减少了时间成本，同时突破林业碳汇开发成本高的限制；开发“林业碳票”主要依据国家发布的《森林生态系统碳储量计量指南》，经第三方机构监测核算、专家审查、林业主管部门审定、生态环境主管部门签发的碳减排量；“林业碳票”针对森林自然生长条件下每年的净固碳量，而碳汇项目则指的是每年新增的额外碳储量。三明市“林业碳票”突破了现有林业碳汇方法学，是大胆创新探索，全国各地纷纷效仿三明市实践创新作法开发“林业碳票”。

“林业碳票”是地方林业生态产品价值实现机制的有益探索，因没有按照国家备案的方法学开发，目前无法纳入全国碳市场交易品种及重点排放单位配额抵消使用，严重的限制了“林业碳票”流动和变现；“林业碳票”目前只能在当地有限流通使用，应用场景有限。

三、“林业碳票”额外性

为破解对公益林及天然商品林禁伐政策导致的社会矛盾；增加森林蓄积量，发挥林业在推动实现碳中和愿景中的重要作用，建立林业生态产品价值实现机制；需要尽快破解“林业碳票”纳入全国碳市场抵消机制的障碍，核心问题是论证“林业碳票”是否具有额外性问题。

（一）开发和备案“林业碳票”方法学

“林业碳票”减排量核算依据是《森林生态系统碳储量计量指南》；按照现行规则，纳入全国碳交易市场抵消机制需要依据国家备案方法学开发的减排量；需要在《森林生态系统碳储量计量指南》基础上开发备案相应“林业碳票”方法学,统一地方开发“林业碳票”的依据，为“林业碳票”纳入全国碳市场交易产品和抵消机制扫清技术和政策障碍。开发“林业碳票”方法学首先要解决“林业碳票”是否具有额外性问题。

（二）“林业碳票”具有额外性

“林业碳票”针对森林自然生长条件下每年的净固碳量，而现行林业碳汇项目则指的是每年新增的额外碳储量。这里论述的是对禁伐的公益林、天然商品林及其它因素限伐的林木开发“林业碳票”是否具有额外性问题；对受采伐政策影响相对较少人工商品林不在论证“林业碳票”是否具有额外性范畴。

“额外性”是指项目活动所带来的减排量相对于基准线是额外的, 即这种项目及其减排量在没有外来的CCER项目支持情况下,存在财务效益指标、融资渠道、技术风险、市场普及和资源条件方面的障碍因素, 依靠项目业主的现有条件难以实现。CCER项目的“基准线”“额外性”论证一般都包括‘首个同类项目认证、障碍分析、投资分析和普遍性分析’四个维度（步骤）。简言之，经过这些举证、调查、论证，我们要分别确认、判断拟议项目的‘基准线’，其是否存在商业化的障碍，投资收益是否低于相关标准，以及是否具有商业化前景。”

(1)林业分类经营管理理论和体制诠释了公益林“林业碳票”具有额外性

新修订的《中华人民共和国森林法》第六条规定，国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标，对公益林和商品林实行分类经营管理，突出主导功能，发挥多种功能，实现森林资源永续利用。对公益林和商品林实行分类经营管理”首次作为基本法律制度写入“森林法总则”一章。同时，还在“森林保护”“经营管理”等章节，对公益林划定的标准、范围、程序等进行了细化，对公益林、商品林具体经营制度做了规定。

林业分类经营管理体制可追溯到1995年，原国家体制改革委员会、林业部联合颁布的《林业经济体制改革总体纲要》中提出“森林资源培育要按照森林的用途和生产经营目的划定公益林和商品林，实施分类经营，分类管理”。1999年，《国家林业局关于开展全国森林分类区划界定工作的通知》要求各地开展森林分类区划工作。全国据此开展的首次森林分类区划界定。2003年，《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》明确提出：“实行林业分类经营管理体制。将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。”1998年森林法修改时，规定五大林种中的防护林和特种用途林与其他三类林种采取不同的采伐和流转制度。

我国在林业分类经营管理体制下建立了公益林和商品林不同的经营和管理制度，施行不同的管理政策：对于公益林，林业政策核心是严格保护。一是严格采伐管理。公益林以发挥生态效益为主，除因科研、防火、有害生物防治等特殊需要以外，只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐。二是公益林利用范畴有限。只有在符合公益林生态区位保护要求、不影响公益林生态功能、经科学论证等前提下，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。

公益林对林权所有者特别是非国有公益林经营者权益造成了重大损失；公益林几乎无法经营，只能是保护，集体和个人所有的林地林木划入公益林时大都不知情，禁止了所有者林木处置权；如是公益林，集体、个人和社会资本是不愿意投资造林，几乎没有投资回报，对于国有的公益林来说全靠财政投资，中央和地方财政造林和经营投入是难以满足资金需求。公益林的管理体制严格的限制了林权所有者采伐林木获得收益，通过禁伐提高了森林蓄积量、增加了碳库；公益林的林权所有者只能通过获取有限的森林生态效益补偿弥补微不足道的损失。公益林的政策增加了我国森林碳库。

为此，我国林业分类经营管理体制下的公益林，其公益林自然生长条件下每年的净固碳量，就是每年新增的额外碳储量，对公益林来说基准线是0；林业分类经营的理论和实践已深刻的诠释公益林“林业碳票”的额外性。

（2）停止天然商品林采伐政策使“林业碳票”具有额外性

天然林是我国森林资源的精华，是结构最复杂、群落最稳定、生物量最大、生物多样性最丰富、生态功能最强的森林生态系统。天然商品林的停伐对增加“森林碳库”具有重要作用。

2020年7月1日实施的新修订的森林法规定，国家实行天然林全面保护制度，严格限制天然林采伐，加强天然林管护能力建设，保护和修复天然林资源，逐步提高天然林生态功能。这是新增条款。1998年，党中央、国务院决定在长江上游、黄河上中游地区及东北、内蒙古等重点国有林区实施天然林资源保护工程。党的十八大以来，进一步加大了天然林保护力度，全面停止天然林商业性采伐。党的十九大明确要求“完善天然林保护制度”。2019年，中办、国办印发的《天然林保护修复制度方案》，对天然林保护进行了系统全面部署。

天然商品林全面停伐使林权所有者无法通过采伐林木获得收益；中央财政支持天然商品林全面停伐，对国有天然商品林停伐管护补助标准给予10元，非国有天然商品林停伐管护补助标准给予16元。停止天然林商业性采伐是国家为恢复森林资源、扩大森林面积、提升森林质量、增强森林生态功能做出的重大决策；但实行天然商品林禁伐，现有补偿标准不足以弥补老百姓损失，导致林农抵触情绪，产生矛盾纠纷。

天然林的禁伐政策，提高了森林蓄积量、增加了森林碳库；但这是在损害林权所有者利益前提下换来的；政策的出台没有人在愿意投资天然商品林；天然商品林的禁伐政策使其有的“额外性”，天然林自然生长条件下每年的净固碳量，就是每年新增的额外碳储量，对禁伐的天然商品林基准线是0。

目前CCER（中国核证减排量）林业碳汇项目允许人工林开发，考虑既尊重原有政策，又照顾实际情况；建议“林业碳票”限定受林业禁伐政策影响的公益林、天然商品林及其它因素限伐的林木可以开发；无论是开发主体范围，还是计量范围，“林业碳票”都与林业碳汇项目互相补充。考虑公平性可设定“林业碳票”项目减排量在全国碳市场抵消机制上比例低于现行CCER（中国核证减排量）林业碳汇项目。

孙久灵

2022年6月28日