宋代县令职能所掌的范围十分全面，基本涵盖了一县之内的所有事务：其中包含了民政、财政、军政、刑狱、文教等各个方面。县务的庞杂与繁冗令掌其于一身的县令无法各方兼顾，为维持县政的正常运行，各项所掌于县令而言必得分出轻重缓急。

身处官场，考课结果会直接影响县令的升迁废黜，故而大部分县令会通过考课内容与标准对繁芜的县务加以区分，一般分为日常必履的主要之职以及不甚重要的次要职能。

北宋一朝，中央对县令的考核标准与重点随着不同时代的发展而有所变化。宋太祖年间（960—976），北宋初立，为平息战祸之乱、稳定生产，宋朝政府对县令的考课要求主要在于“增益户口、肃清盗贼”：除此之外，劝课农桑也一直是太祖政府着重强调的县务之一。

至宋太宗时期（976—997），天下初定，考课规定中所涉及的方面则更加完备，突出了“平决狱讼”、“征收赋税”、“剪灭盗贼”等内容：其中“赋税征收”一项相较前朝开始被着重强调，同时劝农之务在此时期也被延续强调。

宋神宗熙宁二年（1069）《考校知县、县令课法》由考课院颁布，县令考课一改前朝某项具体规定之态，制定了综合性官方考核之法即“四善三最”。

该标准由此时始行但治事、劝课、抚养三科的内容并未涵盖齐全，至宋哲宗元祐四年（1089），统治者对所覆内容进行了完备与细化，将神宗时期县制考课要求进行补充，至此北宋县令的具体考课标准基本定型，至北宋一朝覆灭基本已无较大改变。

“四善三罪”所涵盖的内容较为全面，基本将县令应履之职悉数囊括，其中着重突出了狱讼、赋税、农桑、治安等内容。除具体的考课规定外，北宋时期县令的具体考词内容则更具有说服力。

太平兴国年间(976—983)宣州通判田锡对南陵县令孙甚夷所做的考词中主要谈及其治邑期间勤课农桑、固定户口、征收赋税等内容，也是着重强调了赋税、农桑等方面。

除正式的官方规定之外，县令的核心执掌也可从微观的基层实践记录中得以窥见。《州县提纲》作为地方为政的传世示范之作，其中的记载与劝诫对此有深刻反映。

首先其中频繁可见“判状”、“听讼”、“捕训”、“鞫狱”等关于平决狱讼之词，也对病囚处理之策予以专门规定，如亲察病囚之供词谨防狱吏受贿、病囚就医、患疮别牢等，同时强调严格遵循审讯原则与程序，强调鞫狱从实以及罪重勿究轻等。

书中也可见“追税”、“催科”等关于赋税征收之事，指出县令治理逃税应亲揭其籍；其中也不乏有关于“收抚遗弃”等关于抚养的内容。由此可见刑狱、征税、抚养等内容确是在县令实际施政过程中作为重点进行。

总而观之，北宋一朝虽然县令的职能繁杂、涉及方面颇广，且各个时期对县令考课要求的重点不尽相同，但核心内容大多集于几处，此即县令日常必履之职：治事之科中的平决狱讼、税赋均平；劝课之科中的农桑垦殖以及抚养之科中的治安维稳。

农业是传统社会发展的重要经济基础，农业的发展不仅关系着一州、一县人民的基本生存，更是影响着政权的稳定与发展。

早在先秦时期，统治者们便有以农为重的意识，赵宋皇朝建立之后，统治者深谙其道，自宋太祖建国伊始，宋朝多位皇帝都曾下过劝农诏，突出“农为本”的理念。作为中央直接统派的最基层一级县的最高长官——县令，其劝农职能的重要性也一直被强调。

北宋中央对于县邑农业生产的重视可在其历代统治者的频繁诏令以及士大夫的奏请中彰显，内容多是针对县令在实际工作中整治农田与兴修水利的治绩制定升降赏罚之策。

宋太宗务兴农事，望复井田之制，准许了陈靖上奏之“殿最三等之法”。庆历四年（1044）三月宋仁宗下诏，称在官中凡是有利于农业生产者，按照功绩大小评选优劣。神宗时期，苏颂上奏请将县令考课之制进行别定，其言中重点突出了劝课农桑一职。

到熙宁变法中的农田水利法施行之后，此制更是得到了充分发展，朝廷不仅根据农田水利的功利定升降，更是制定了具体的赏罚政策。熙宁四年（1071）六月二十四日，神宗下诏命将已经实行了变法县邑的县令、佐在其任内“召募垦辟、催督开修”之数取作图籍、保明申州。发展至北宋晚期，皇帝的相关诏令则更加频繁。

此外，此职的重要性也可在基层施政者的积极履行中得以印证。作为基层亲民之官代代沿用的戒规与借鉴，记载县政的《官箴》中包含了为政者丰富的从政经验，为后代县令的施政起到了重要的指南作用。

由此观之，劝课农桑确是县令日常必履的主要职能之一。皇帝不仅直接下诏强调农桑垦殖的重要性、具体规定县令劝课农桑的履职细则，同时还将农桑垦殖与县令的升迁贬黜直接相关，两相作用成功让劝农垦殖位居县令“议事表”的顶端。

土地在中国古代是最根本的财富与管理对象，其重要性不言而喻。首先，土地的开垦、管理与国家财政密切相关，可为国家带来最基本的税收，保证国家经济的基础运行。

其次，土地与民生息息相关，开垦与管理土地可以招徕户口、固着流民，便于维护统治、稳定治安。县令作为中央直接统派最基层的统治触手，需履行的最基本职能便是劝课农桑，而劝课农桑最基本的要求就是保证农民“有田可耕”，此即要求县令开垦荒田、整治田莱荒芜。

水利一直是人为可控因素中影响农业丰歉的关键。频繁旱涝会极大地影响农业的生产与耕作，导致农业生产严重受损，基础县政难以维系，更有甚者会引发大规模的灾荒。

据统计，北宋时期共计发生过536次水灾，347次旱灾。故为确保农业生产的顺利进行，保证旱时引水灌溉，涝时有处疏导，修渠、护隄、疏漕、导洫之类的水利兴修工作便在县令的工作之中被重点强调。

农桑垦殖与水利兴修两部分是相互关联的，二者相辅相成。只有大量开垦土地才能在古代那种生产力不甚发达的情况下保证农业生产之“量”，同时大力发展水利兴修才能保证农田灌溉，最大程度上减少旱涝给农业带来的影响。仅凭二者其中之一都无法保证农业生产的顺利发展。

县令“作为”标准的评判从政治考核的角度而言，应当以上级对县令的考课为主要标准。宋代县令的主要考课长官为知州，知州主要是通过印纸历子制度完成对县令的考核。

印纸、历子上的批书详细记载了县令在任期间的课绩等内容，成为县令后来磨勘以及升黜的重要凭证。但在实际运行中，批书存在部分夸大或隐匿县令政绩的做法，内容上存在失真，同时北宋的印纸、历子已佚，史书记载不可见。所以现在更多地是透过县令考课的结果，即观察部分县令的迁转、升黜来判断其县级治邑的作为情况。

除此之外，因县令的主要政治活动集中于县，其作为会深刻地影响到百姓的生产与生活。一县之长的作为好坏于民众评价中可见一斑，类似记载在宋代史料中甚多，故也将民众评价视作其有无作为的一大标准。

有古循吏之风的县令往往时刻谨记自己的职责，将劝农垦殖与水利兴修作为县政的基础工作进行，并于其任上作出不凡的政绩：或任职期间招民垦荒、治理农桑，如宋仁宗至和元年（1054），光州仙居县令田渊针对江淮稻田逢愆雨泽则苗衰创尠之状，指出应修筑陂塘、蓄水灌田才能旱沴无忧。

其借鉴京畿等路支移差夫之法，拘收元籍、检踏地势，针对水侵之地、新创陂塘等处予以特定之策。充分做到了因地制宜、因势利导、因时制宜，使仙居县的农业生产颇有日新月异之较；英宗治平年间，宜城县令朱纮修筑了惠及数邑、溉田六千余顷的木渠；舒州太湖县用作潴泄的隄堰因积年大水且累年无修而被冲溃，知县李竦趁农隙、劝地主、筑隄岸，使得昔日县内的“不植之地”变为“膏壤”。

徽宗宣和元年（1119），崑山县令张承因于治内“兴修水利，开治浦港，协力应办，并无搔扰”而得以就任改官。更有知县因治理水患、灌溉民田有作为而被民立生祠的案例：福清县内有因浚筑塘陂有作为而为郎简所立生祠、海门知县沈起因筑隄溉田有作为，原迁徙避潮、弃其本业的百姓相率以归，终“立祠以报”等。

与劝农有作为相对，在北宋数目庞大的县令群体中，不乏有劝课农桑不作为的案例。水利兴修拖延滞后，不得民利。其中还有修护不当而致民田受损之例。

县令水利兴修方面最普遍的失职情况当属不予作为：宋英宗治平三年（1066），京畿州县内水患频发，盖因官司并不检察，容纵人户侵耕，以致州县内陂泽侵叠、填塞，耕种广占，大雨无以容蓄，泛滥成患；宋神宗元丰四年（1081），梁山、张泽两县县令督导修理本县农田水利不作为，导致“累岁填淤，浸损民田”。

宋徽宗政和七年（1117）七月六日，提点京畿刑狱公事王本上奏，称赞上任提举京畿常平根括县内荒瘠地、开修水田，同时也忧虑“逐县令佐不切奉行，却致荒废”，足见部分县令劝农不作为为其施政常态；宋徽宗宣和五年（1123），镇江府练湖湖堤四处损缺，贮水不便，县官还禁止民众引湖水灌溉，导致丹阳等县民田“失于灌溉，亏损赋税”。

一正一反，足以可见县令作为施政者的作为与否于一方、于个人的云泥之差：尽心整治农田、兴修水利者造福一方，享升官迁职、县民拥戴；反之，县内田莱荒芜不治、渠破堤损不修者则为祸一方，官遭贬黜、遭民鄙弃。

从时代因素来看，北宋县令的不作为与难作为深受自两晋时开始蔓延的“重内官轻外官”的仕宦风气的影响。对于仕宦者而言，京师内不仅从政环境优越，且天子脚下有更多升迁的机会。

但若选任为“外官”不仅要身受异域颠簸之苦，还有可能终生宥于地方，无法升迁。两相比较，内官之职自然向来是众星拱月，外官之职则是无人问津。

长久以来，地方官员相较于中央官员被轻视之风一直影响随后几朝的政治，北宋时期自然也不例外。尤其是宋代京朝官与幕职官的区分十分严格，官员的升迁又深受仕宦出身的影响，所以北宋官员对官职的内外之别更加看重，“重内轻外”之风也愈演愈烈。

发展到宋真宗时期，此现象便已开始泛滥并引起了当朝士大夫的注意：张知白曾引用唐代李峤之语上奏真宗皇帝谈及官员任职“重内轻外”一事，提到朝廷重内官、轻外任进而导致“比遣外任，多是贬累之人，风俗不澄”。此后几朝士大夫关于此事不断进行讨论，如苏辙曾言“今兹士大夫重内而轻外，胙之千里之社，或缺然不满其意”。

政和三年（1113）有臣僚针对士大夫之间轻视县令之选、重内而轻外之况，上言建议“增重激劝之法，使人皆悦慕，各思效职”。但采取的诸项措施并未使北宋时期“重内轻外”的官场风气发生根本性转变，这给地方官员尤其是县令的选任带来的极大挑战。

选任是施政的基础，没有官员愿意身担一县之令那何谈其于一县的施政作为呢？“重内轻外”的官场风气一方面使县令之职窠阙不少，时人对县令之职的轻贱加剧。

若大臣子弟被外派则也是例行为佥判，最次也为通判、知州，根本“不繇为县”。甚至还有很多官员宁愿选择待次、待阙也不愿身居县令之职；另一方面因无人愿意就职、县级阙官严重，甚至出现“有一县全阙官者”。

为维系县政运转，北宋朝廷便对县令之职的就任要求放宽，很多情况下是“盖擢用之际，未精其选”，导致被擢用的县令多为循例而授的下品庸人，行政素质极低，从政不作为之态普遍。

当然除却横贯两宋的“重内轻外”的政治风气之外，北宋时期也有对县令作为产生影响的特殊时代背景，其中较为突出的便是北宋初期镇将对县令权力的侵夺。

自唐代安史之乱以来，地方藩镇便开始与中央政府争夺地方权利，其主要做法之一便是设置镇将等幕职官长期侵夺州县权力。这一传统经历后唐、五代一直延续至北宋初期，形成了“节度使补署亲随为镇将，与县令抗礼”的局面，并使得北宋初期县令的职权很大程度上被镇将侵夺，难以施政。

如景德二年（1005），宋真宗还曾下诏禁止益、梓、利、夔等州内的镇将“捕乡村盗贼、受词讼”，侧面说明了当时镇将侵夺了本属于县令的治安维稳以及司法刑狱职能。

这种情况自建隆三年（962）复置县尉，将原委于镇将的“盗贼、斗讼”等事重新交于县尉之手开始逐渐发生变化。宋廷秉持着将镇将权力还归于县司的原则，最后直至通过“镇”性质由军事向经济的转变，把镇将对镇市的管辖权交付于镇市监当官之手才使县令彻底摆脱了镇将侵权的侵扰。

制度指在一定历史条件下形成的规范，具有强制性、约束性的特点。北宋时期县令特殊的任期与考核等制度为县令施政设置了框架壁垒，使其施政受限，加剧了其作为之艰。

任期，即担任职务的法定期限，任期的长短直接决定了县令一任施政的时间。自秦准确设立县令任期始，为便于县政建设、推行教化，历代中央政府一般都会选择设置较长任期，北宋一朝各个时期对县令任期的具体规定各不相同，大体以三年为一任，间或有两年之期。北宋前期即太祖、太宗时期，县令普遍实行三年任期制；北宋中期自真宗时期始，县令任期开始有两年变化的趋势，三年任期与两年任期并行，但以三年任期为主；北宋晚期即哲宗、徽宗时期县令的任期基本演变为以两年任期为主导。

总体来看，北宋县令的任期长则三年满任，短则数月而已。相较于其他历史发展阶段，北宋县令施政作为首当其冲面对的制度壁垒便是任期过短，过短的任期会对县令施政当任与连任皆产生不利影响。

了解县情而欲施展作为之举也常常因任职期限已到而被迫中止。若遇县内有兴建学校或兴建浩大之役等无法在短时间内竣工的浩大工程，这种治绩更是基本无法实现。

一任县令任满迁转之后，傥后之人极易“所见不同，复变前议”，前后邑宰政见不同便会导致该项工程的反复拖延，最后多半无疾而终。

由此可见，对于只图升迁、无心政务的颟顸无能之辈，北宋时期过短的任期助长了其不作为之焰，将个人的惫懒无为推托于制度之身；对于有志于一县、力图施展宏图的有为之士，北宋时期过短的任期也加剧了其施政难度。

其次，从长远连任来看，过短的任期会对整体延续的县政产生长期的消极作用，使代代县令陷入难作为的困境无法摆脱。这种消极作用主要体现在吏缘为奸以及官员迎送两方面。

因北宋时期官员任用实行回避制度，地区回避制度决定了县令基本不可能在自己熟悉的地区任职，那其新入一县自然是对当地的风土人情、赋税狱讼等事宜有诸多不了解之处，对县情掌握需要一定的时间。但短暂的任期规定并不会给县令充足的机会，很多县令往往是以一种“无知”状态对县政进行治理。

此种情况下，为了维系县政的正常运转，实行召募制且无任期限制而能长久“传袭及于子孙”的胥吏群体便自然映入了县令的眼帘，委托胥吏群体代为执行县务的举措便开始随之蔓延。长久以往，胥吏渐将县权握于自己手中，形成“老胥猾吏，缘以为奸”的恶性局面。

除此之外，任期过短对县令作为的另一大主要影响在于官员迎送。有宋一朝对赴任、替移、离任官员也有迎送的要求和规定。正常状态下，官员的迁转与迎送属于正常政治运行的一环，但县令任期制度的缩短明显加快了县级迎送的频率，这就意味着要花费多出正常任期几倍的迎送费用。

长此以往，原本正常稳定的县级财政便会收到很大影响，引发吃紧甚至崩溃，而财政又是历任延续，这种崩坏局面极易导致恶性循环，为下届县令的为政埋下隐患。

如此之势，不仅会使县令为政在财政方面遇障，同时也会影响县令的为政心态。政治环境与官场风气为官员施政提供了一个基本的大环境，当然这种环境带来的影响也是利弊双面的。任期过短、频繁“溺于声色燕饮”的官场之风便会使县令县令意气昏沉、肢体疲倦，从而无心勤政，县内则“事必废弛”。

北宋政府规定的县令三年任期制虽然有效避免了县令在任职地区膨胀私人势力、形成势力关系网，有利地加强了中央集权。但任期太短，助长了县令无心政务、溺于频送的惫懒作风，导致不作为之态频发；同时县令频于迁转，助长了吏人势力，形成了“吏人世界”、迎送过频导致县级财政崩坏、民众负担增重，为县令施政作为增设了难度。