《中华人民共和国民法典》第二编物权，第一分编通则，第二章物权的设立、变更、转让和消灭，第一节不动产登记，第二百二十二条：“事人提供虚假材料申请登记，造成他人损害的，应当承担赔偿责任”。“因登记错误，造成他人损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”。

本条是关于不动产登记当事人和登记机构赔偿责任的规定。

《物权法》第二十一条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”本条完全继承了《物权法》第二十一条的规定。

人的理性都是有限的，由人主导和操作的不动产登记难免会出错，由此会给权利人或其他人造成损害，为了救济受害人，《物权法》作出上述规定。

《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号，2010年11月18日起施行）第十二条：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”。第十三条：“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任”。上述司法解释与《物权法》第二十一条相匹配。

《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的违法行为，受害人有取得赔偿的权利。第十六条第一款规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”

本条保留了既往的立法经验，作出上述规定。

在登记机构违背审查义务导致登记错误时，他人因登记错误产生的损害应得到赔偿，以达至利益平衡。同时，由登记机构承担前述赔偿责任，也有助于督促登记机构尽职尽责办理登记。

本条对不动产登记错误的赔偿责任作出规定，主要目的就是因登记错误造成他人损害的，为不动产权利人和善意第三人提供救济。本条尽管由两款构成，但它是一个整体，而不是对立的两个责任。本条两款应当协同解决权益损害问题，警示可能提供虚假材料申请登记的当事人，并以此促进登记机构提高注意义务，建立健全完善不动产登记制度。

（一）登记错误赔偿是行政赔偿

当前，对不动产登记机构赔偿责任缺乏明确、统一的规定。有人认为，因为登记机关的故意或重大过失造成登记错误，给当事人造成重大损失的，登记机关应承担赔偿责任。我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》“法律责任”部分只是原则规定了房地产、土地管理部门工作人员相关的刑事责任和行政责任，并未规定民事责任。

为落实《物权法》的贯彻实施，《不动产登记暂行条例》第二十九条规定：“不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。”条例规定“登记错误”致损的，依法承担赔偿责任，似仍为客观归责的表述，此外，条例第三十条还规定：“不动产登记机构工作人员进行虚假登记，损毁、伪造不动产登记簿，擅自修改登记事项，或者有其他滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予处分；给他人造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该规定将登记错误造成他人损害的赔偿主体范围由提供虚假材料申请登记的当事人和登记机构扩张到不动产登记机构工作人员。

由此可见，我国目前的法律法规以及部门规章，均是从登记机构作为行政管理机关的角度对登记机构赔偿责任作了原则规定。至于赔偿责任范围，相关法律法规并无具体规定，只有原建设部《城市房屋权属登记管理办法》第三十七条将其限定为“直接经济损失”。

不动产登记的性质向来有民事行为和行政行为之争，若认可前者，则登记错误赔偿与公证错误赔偿一样，属于民事赔偿，反之则属于行政赔偿。

不动产登记通常由当事人的申请而引发，登记机构据此受理、审核和处理，这些行为环环相扣，共同推动登记程序的发展，只要其中一个环节中断，整个登记程序将丧失意义。申请是当事人自治的行为，而登记机构的受理、审核和处理虽然受申请的限制，不能超越申请的事项范围，但登记机构的审核和处理必须依法进行，是回应申请的单向度、不可逆的职权行为，既不同于缔约过程中你来我往的要约和承诺，也不同于共举盟主式或者股东会式的投票，其结果无论是否符合申请人的意愿，均对其有法律效力，这显然是登记机构单方决定申请命运的公权行为。

《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发[2004]5号，2004年2月10日)“三、对人民法院查封或者预查封的土地使用权、房屋，国土资源、房地产管理部门应当及时办理查封或者预查封登记”。“国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项”。

据此可知，除了申请，嘱托也能启动不动产登记。法院的协助执行通知书、政府的征收决定等嘱托文书都表现了国家公权行为，登记机构据此而为时，根据此条，无自由裁量空间，即使明知错误也不能停止登记，这无异于是嘱托事项的落实措施，仍属于公权行为。

至于不动产登记机构依职权的主动登记，是登记机构运用自己的公权力来改变相关登记事项，是管制者行使职权约束被管制者的公权行为。

既然不动产登记机构的职权行为属于公权行为，而它本身是行政机关，故不动产登记因属于行政行为，登记机构未尽审查义务导致登记错误，进而给他人造成损害的，应承担行政赔偿责任。在法律适用时，除了本条，还要适用《国家赔偿法》的有关规定，如根据《国家赔偿法》第三十六条第八项，登记机构赔偿的是因登记错误造成的财产权直接损失。

对于不动产登记机构的行政体制问题，登记行为的性质应为行政行为还是民事行为，其赔偿责任应为国家赔偿责任还是一般民事侵权责任，赔偿责任的归责原则、赔偿请求权利主体范围以及赔偿责任范围应否限定为直接损失或实际损失等问题，立法界、学术界和实务界仍在论证之中。

登记机构赔偿责任的性质究竟为国家赔偿责任还是一般民事侵权责任，这与登记行为属于行政行为还是民事行为直接相关，最终取决于登记机构的管理体制问题。关于不动产的登记机构的管理体制，各国规定并不统一，主要由三种机关负责：一是由司法机关主管；二是由专职机关主管；三是由房地产行政管理部门负责，我国目前即采取此做法。

在此基础上，《物权法》和《民法典》物权编作为调整财产的归属和利用关系的重要法律，对登记机构的损害赔偿责任作了原则的规定，其他相关问题如登记机构性质、损害赔偿的性质、归责原则、赔偿范围、赔偿标准以及救济途径等问题，需待不动产登记法的制定情况另行研究解决。

（二）赔偿责任的承担

登记机构的审查义务是合理注意义务，登记机构是否尽到这种义务，是衡量登记错误是否构成侵权行为的重要标准，是判断登记机构如何承担赔偿责任的重要标准。

登记机构未尽到审查义务，登记错误完全归责于此的，如登记机构工作人员错误注销甲为乙设立的房屋抵押权，甲死亡后，继承人丙不知该房屋负载抵押权的事实，将该房屋所有权转让给丁，由于丙和丁对乙不能实现抵押权利益的损失均无可归责的事由，登记机构就要承担完全的赔偿责任。

根据本条第二款和《国家赔偿法》第十六条：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”。“对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”。登记机构在承担赔偿责任后，可以向有关工作人员追偿。并可以追究行政及刑事责任。

登记错误源于登记机构和申请人的故意，如登记机构工作人员和申请人恶意串通，故意造成登记错误来侵害他人权利，就构成主观上有意思联络的共同侵权行为，要由登记机构和申请人承担连带赔偿责任，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号，2010年11月18日起施行）第十三条对此有明文规定，应予适用。

登记错误的原因不仅在于登记机构的过失，还在于申请人的故意或过失，如甲提供虚假身份证和权属证明，申请将属于乙的房屋抵押给善意的丙，登记机构未尽审查义务为丙办理抵押权登记，丙在债务没有清偿时把该房屋拍卖转让给丁，对此有两种解决方案。

一是根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号，2010年11月18日起施行）第十二条，以登记机构和甲的过错程度及在损害发生中所起作用，承担相应的赔偿责任。

二是登记机构和甲虽然没有主观上的意思联络，但其行为具有关联性，而且是造成同一损害的共同原因，仍属于共同侵权行为，登记机构和甲应当承担连带责任。

相比而言，第二种方案对受害人更为有利。在这种情形下，申请人是登记错误的源头，没有其提供虚假材料申请登记的加害行为，就不会有登记机构的失职，登记机构在承担责任后，有权对申请人进行追偿，这也是本条第一款的应有之义。

登记错误的原因归责于嘱托机关的，由于登记机构对嘱托内容既无审查义务，无监督职责，没有义务当然就不会因为懈怠失察而违背义务，登记制有行为自然无从构成侵权行为，也就不应当对登记错误给他人造成的损害负担赔偿责任。

《最高人民法院办公厅关于房地产管理部门协助人民法院执行造成转移登记错误，人民法院对当事人提起的行政诉讼的受理及赔偿责任问题的复函》（法办[2006]610号）

建设部办公厅：

你部《关于房地产权属登记机关协助人民法院执行造成转移登记错误，人民法院对当事人提起的行政诉讼的受理及赔偿责任问题的函》（建住房函[2006]281号）收悉。经研究，函复如下：

一、根据最高人民法院《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释[2004]6号）的规定，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助时缩小或扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。

二、根据最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）第三条规定，国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。

三、根据最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释[2004]15号）第二十八条规定，对已被人民法院查封的财产，其他人民法院可以进行轮候查封。查封解除的，登记在先的轮候查封即自动生效。在查封尚未解除之前，轮候查封的法院要求协助处置查封标的物的，房地产管理部门应当及时告知查封法院，以便人民法院之间及时协调，在协调期间，协助执行的义务机关暂停协助执行事项。轮候查封的法院违法要求协助义务机关处置查封标的物造成执行申请人损失的，应当进行执行回转，无法执行回转的，根据《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》（法释[2004]10号）第十一条第（八）项的规定，由错误发出协助执行通知的法院承担司法赔偿责任，协助执行义务机关不承担赔偿责任。

此复。

二○○六年十二月十五日

据此，轮候查封的法院违法要求协助义务机关处置查封标的物造成执行申请人损失的，应当进行执行回转，无法执行回转的，由错误发出协助执行通知的法院承担司法赔偿责任，协助执行义务机关不承担赔偿责任。对此可适用或参照。

（三）不动产错误登记造成他人损害是承担责任的前提

不动产登记，是指国家规定的登记机构根据权利人的申请，将不动产物权的设立、转移和变更的情况在不动产登记簿上予以记载。其意义在于为不动产物权交易提供具有国家公信力支持的、统一的、公开的法律基础。

不动产登记具有权利确认和推定以及公示等功能，登记内容是否正确对于维护交易的安全和秩序意义重大，正因如此，登记发生错误反过来可能会给真正的权利人及其他因信赖登记公示而发生交易的当事人造成损失，该损失应为现实发生的损失。

一方面，如果对登记申请审查不严，因故意或过失而将有关财产登记在他人名下，就可能让冒名登记的当事人获得了收益和处分的权利，而真正的权利人限于蒙受损失的重大风险之中，如冒名登记人对该不动产进行交易并将该不动产抵押或变更登记在他人名下，真正权利人的损害就已现实发生。

另一方面，如果对登记审查不严而发生登记错误，使善意相对人相信登记的真实性而与冒名的登记权利人发生了交易，面对真实权利人的追索而可能增加诉累，也会造成善意相对人的损失。当然，如果错误登记仅仅形成某种风险尚未造成现实的损害，真实权利人或善意第三人及时发现而避免了损害发生，提供虚假材料申请登记的当事人或审查不严的登记机构仍承担公法上的相应责任。

在因登记错误而使真正权利人和善意相对人遭受现实的损失时，受害者有权请求有关登记申请人和登记机构赔偿该损失，但两者受损害的性质、内容等均存在不同，由此而产生的赔偿责任在责任构成和责任范围亦有不同。对于不动产权利人因错误登记受损的情形，物权属于绝对权，任何权利人以外的他人均为义务人，有消极不作为的义务，行为人对物权人的损害应当承担严格的全面赔偿责任，并不以是否有过错为归责原则。而善意第三人因信赖不动产登记而进行的交易并取得的物权，即使登记错误，原则上第三人受到善意取得制度的周全保护，如果损害仍然发生，属于对信赖利益的侵害其救济方式与物权保护制度存在不同。

（四）不动产登记当事人故意提供虚假材料导致登记错误的赔偿责任

具体又分两种情况：

一是冒名人利用某种便利获取了有关证明材料并伪造相关必备事实，骗取变更登记到冒名人名下。

此类情况，各国在关于当事人承担赔偿责任方面的立法规定差别不大，当事人应承担侵权赔偿责任，构成犯罪的，追究刑事责任。实施积极侵害行为人担责并无疑义。难点在于，如果造成登记错误的原因，既包括登记机构工作人员故意以及疏忽大意等过激，也包括当事人提供虚假材料欺骗登记机构等情形，行为人承担赔偿责任之后，能否适用本条第2款追究登记机构的赔偿责任。

从本条第二款的规定来看，行为人故意提供虚假材料欺骗登记机构、与登记机构审查不严相结合导致登记错误，不排除两者均应承担赔偿责任。其内理在于，登记错误的受害人处于相对弱势的地位，这样规定是为了对受害人提供更加充分的保护。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人赔偿。

二是真正的不动产买受人为规避宏观限购政策、经济适用房资格审核，或者因逃废债务、违反纪律等隐瞒真实房产的需要，与关系人达成一致，借名交易并登记在非投资一方名下，而隐名者对不动产占有、使用、收益、并与登记物权人协议适时行使处分权或内部约定所有权归隐名者所有，基于现代社会对个人隐私、位宅私密、商业秘密的保护以及城市陌生人社会带来的阻隔，他人难以识别物之真实利用者及其归属者，事实上，严格来说此种“登记错误”正是“隐名权利人”追求的结果，如“隐名权利人”因此生损失的，无权向登记机构索赔。

（二）因不动产登记机构原因，导致登记错误

对于不动产登记机构赔偿责任，各国在登记机构赔偿责任性质、归责原则、责任范围腿以及救济途径等方面做出了不尽相同的规定。对于登记机构因登记错误所丞相的赔偿责任，很多国家和地区对此作了相应规定。如《日本不动产登记法》第152条规定，由于登记官的失误造成他人损失的，受损人可以向法务局局长或地方法务局局长提出审查的申诉，也可以向法院提起诉讼。要求经济赔偿。我国台湾地区土地法”则规定，因登记错误、遗漏或虚伪致受损害者，由该地政管理部门负损害赔偿责。但该地政管理部门证明其原因应归责于受害人时，不在此限。地政管理部门所收登记费，应提存10%作为基金储备，专备损害赔偿之知。

审判实践中，适用本条要考虑到本条规定过于原则的特点，在不动产登记法、新的法律法规以及司法解释出台之前，在不动产登记机构管理体制没有作出调整之前，人民法院在审理涉及不动产登记机构赔偿责任案件时仍应适用现有的法律法规、司法解释以及参照部门规章，正确认定登记机构赔偿责任。

从司法实践情况来看，不动产登记簿记载的权利人与真实权利人不一致的情形主要还有：第一，夫妻共同所有不动产（主要是房屋）登记在一方名下的情形；第二，作为遗产的不动产物权在被继承人死亡之后，仍登记在被继承人名下，或者登记在继承人、受遗赠人以外的人名下情形；第三，人民法院生效裁判文书确认的不动产物权权利人与不动产登记簿上登记的权利人不一致的；第四，仲裁委员会的仲裁书确认的不动产物权权利人与不动产登记簿上登记的权利人不一致的等。

上述情况导致不动产登记簿内容与实际不符，但并非当事人提供虚假材料申请登记的结果，亦难言登记机构登记错误，除非出现特殊情况，一般不应适用本条的规定。

人民法院在当前的审判实践中，应注意积累审判实践经验，为将来的不动产登记立法提供参考依据。