摘要：美军向来以先进的装备自恃，这离不开其强大的国防工业的支持。2024年6月20日，美国布鲁金斯学会发表的文章《加强美国国防工业基础》指出，一直以来，在未制定明确发展战略的情况下，美国国防工业基础非常强大，但也面临着熟练工人短缺、某些分包商基地薄弱、应急能力有限等各种问题。随着其竞争对手日益强大，美国对自身的国防工业基础感到担忧，并意识到需要采取行动进一步促进其国防工业的发展。此外，文章还对美国国防部采办的基础知识进行了介绍。本文节选自上述文章相关内容。
关键词：美国，国防工业基础，武器系统，装备开发，国防采办
美国国防工业发展概况
1. 缺乏战略保障
总的来说，美国一直没有一个明确的战略来维持其强大的国防工业基础。在第一次世界大战中，美国加入冲突较晚，动员迅速，但不得不主要使用欧洲制造的装备。到第二次世界大战时，美国已成为世界领先的技术和工业大国，并且在参战前，美国通过《租借法案》向英国和苏联提供武器，取得“先发优势”。美国的制造商最终主导世界武器生产，并与同盟国取得二战的最后胜利有很大关系。但这是美国制造业主导地位的独特时刻。在整个冷战期间，美国持续在军事上投入充足的资金（通常占其GDP的5%到10%），即使没有任何特定的政府战略，美国也可以维持强大的国防工业基础。美国国防私营部门在很大程度上自主发展，美国政府不会偏袒特定的企业（然而在实际情况中，美国军方青睐的技术领域自然享受了联邦政府的慷慨资助）。
2. 国防开支减少导致武器供应商数量骤减
冷战结束后，美国国防开支下降到其GDP的3%左右。但美国政府在国防工业政策方面仍然很大程度上保持不干预和少干预的态度。1993年，在一次被观察人士称为“最后的晚餐”的著名会议上，时任美国国防部副部长威廉·佩里（William Perry）要求美国国防工业进行整合和精简，因为不再有充足的国防支出来支撑许多关键的现有公司。然而，美国政府不会就行业应该如何做到这一点提供建议，甚至不会试图指导这一过程，以确保不会出现严重的短缺、差距或瓶颈。这种态度使美国很快就面临这样一种局面：在关键的国防技术领域，可能只有一个主要的生产商（和开发商）。分包商的生态系统变得脆弱，而美国国防部往往不了解最关键的脆弱点。这种脆弱性威胁到主要武器系统关键组成部分的供应。与此同时，与政府合作涉及文书工作、法规和知识产权所有权的分歧，这种复杂性经常会阻碍进入国防采办生态系统的新成员（包括数字领域极具创新性的公司）；这个问题只在近期得到了部分缓解。下图显示过去20年来美国主要武器类别供应商数目的下降情况。
图1.每个主要武器类别的承包商数量
美国国防部在2022年发布的一份报告中称，“自20世纪90年代以来，美国国防领域进行了大幅整合，航空航天和国防主要承包商的数量从51家减少到5家。”目前尚不清楚美国国防预算削减是否造成了此类问题。即使是在经济不景气的时候，美国1990年后的国防预算仍然是冷战时期平均水平的四分之三。事实上，美国当前的国防支出超过了冷战期间任何一年的开支，即使将通货膨胀的因素考虑进去也是如此。
3. 美国开始意识到强大的国防工业基础需要用心维护
近年来，中国在关键技术领域占据主导地位，新冠疫情期间供应链中断，以及俄乌冲突体现出关键武器产量难以增加，这些情况引发了美国的担忧，美国战略界开始达成一项新的共识。即，拥有世界上最好的武器不是美国与生俱来的权利，而是一个关键的最终状态，需要争取和保护，而不是想当然。与此相关的是，为实现这一关键的最终状态，美国政府可能需要采取之前被自由市场纯粹主义者认为不可接受的明确行动。
美国国防部采办的基本知识
正如美国企业研究所（AEI）的麦肯齐•伊格伦（Mackenzie Eaglen）所说，美国对其武装部队的全体成员有两个神圣的承诺：一是美国将永远照顾他们和他们的家人；二是美国把他们送上战场时将永远为其配备世界上最好的装备。第二个承诺足以显示出美军对装备的重视，但实现该承诺的方式值得思考。
1. 装备采办
大约三分之一的美国国防部预算通常用于装备采办；2025财年美国国防部用于装备采办的预算总额为3106亿美元，其中1675亿美元用于装备的研究、开发、测试和评估（RDT&E）；1431亿美元用于实际的生产过程（或采购）。参与采办工作的包括政府机构、大大小小的国防承包商、联邦政府、大学研究实验室，以及其他参与者。各军事部门的关键机构，如美国海军航空系统司令部（NAVAIR）和美国海军海上系统司令部（NAVSEA），在各自的专业领域，监督和联络工业界以及国防部实验室和测试系统。
值得注意的是，目前尚无证据表明大额的国防预算必定意味着主要承包商数量更多，更多的资金集中在一小部分承包商手里也不无可能。
图2.按预算分配划分的任务区域类别（侧重采购）（单位：10亿美元）
图3.按预算分配划分的任务区域类别（侧重研究、开发、测试和评估）（单位：10亿美元）
2. 国防企业
美国并没有一个主要的国有军备建设系统，不过美国有一个仓库系统，可以帮助维护军备，并建设某些特定能力。美国军队的武器通常由私营国防公司生产，主要是五大私营国防企业：洛克希德·马丁公司、波音公司、通用动力公司、RTX公司（前身为雷神公司以及联合技术公司/普拉特·惠特尼集团公司）和诺斯罗普·格鲁曼公司。这五大主要承包商通常每年从美国国防部的业务中分别获得100亿美元或更多的收入。
其他主要国防公司通常每年都能从美国国防部分别获得数十亿美元的收入，这些公司包括L3Harris技术公司，英国宇航系统公司（BAE Systems），亨廷顿·英格尔斯工业公司（Huntington Ingalls Industries）和哈门那（Humana）公司等。
此外，还有超过12000家中小型公司作为主要承包商的分包商。美国国防部对这些公司的能力，有时甚至是身份，都不了解。在所有用于采办的资金中，90%以上由企业在竞争性招标过程后获得。在采办过程之外，承包商还为美国国防部执行许多支持功能。总而言之，超过一半的美国国防开支用于与私营公司签订合同。
3. 采办机制
美国国防部通过各种金融机制与国防公司交易，并不断寻求调整和改善这些机制。对于在合同谈判时仍在开发中的技术，通常很难商定固定价格合同，即合同设定的价格在项目持续时间内不改变。通常来说，需要一些方法来应对不确定性和意外成本或其他困难，以免一个出发点好且有能力的公司在开发新技术遇到困难时，因为合同付款太少而面临负面后果，甚至被迫退出市场。
美国国防部已经尝试了一些方法。基于给定技术类型的成熟程度，可以使用其中一种方法进行相应的采购。例如，成本加成本百分比合同（CPPC）向承包商报销所有有凭证的费用，然后在此基础上再支付占成本一定比例的利润。但由于成本加成本百分比合同会刺激公司制造成本更高的武器，这种类型的合同可能导致“镀金”，即给武器增加本不必要的功能。
为了缓解这种情况，美国国防部还制定了其他方法，包括成本加固定费用（CPFF）合同和成本加激励费用（CPIF）合同。成本加固定费用合同的含义不言而喻，即根据合同，承包商获得的付款包括所有成本，以及在合同开始时商定好的一笔固定费用。对于成熟的技术来说，成本加固定费用合同通常是一个很好的合同形式。成本加激励费用合同将承包商的利润与制造成本较低的武器联系在一起。换句话说，在这样的合同下，如果成本下降，公司就会赚更多的钱，这与成本加成本百分比合同所使用的激励制度正好相反。
4. 美国各官方机构在采办中的角色
尽管私营部门制造武器，但美国国防部指导和监督这一过程，具体工作主要由各军种执行完成。在不同阶段，其他国防部实体为决策提供信息，如成本评估和计划鉴定局（CAPE）、作战测试和评估办公室（OTE）。国防部部长办公室和参谋长联席会议的主席和副主席（连同其联合参谋部成员）也扮演一定角色。涉及多军种的项目由参谋长联席会议副主席管理的联合需求监督委员会（Joint Requirements Oversight Council）进行优先排序和协调。政府问责局（Government Accountability Office）从美国国会方面经常提供独立的看法；在美国国防部首选方案之外的其他选择似乎也可取的情况下，国会预算办公室（Congressional Budget Office）协助制定武器采办的可能替代方案。对于大型项目，负责采办和维持的美国国防部副部长也发挥作用。
5. 采办流程
具体项目通过所谓的里程碑A、B和C运行。第一个里程碑（A）授权项目进入所谓的技术成熟和风险降低阶段，第二个里程碑（B）进入全面工程和制造开发阶段，第三个里程碑（C）进入生产和部署阶段。这个过程复杂，参与者众多——很大程度上是因为在这个过程中必须同时开发新的武器，以确保美国军队一直拥有世界上最好的装备，同时武器成本需保持在预算之内，没有“镀金”、腐败，或浪费纳税人税款的现象。这些目标当然会相互矛盾。
6. 美国防部扩大国防工业基础的努力
近年来，美国国防部一直在鼓励新成员进入国防采办领域，以扩大工业基础，并为美国武装部队带来更多新的想法和发明。美国国防部还鼓励更多地使用现成的商业技术。为了促进这些过程，美国国防部力图让部门拨款的申请流程变得更容易，并建立了办公室和外展项目，以协助公司的申请流程。在某些情况下，由于分包商的能力不足，生产瓶颈可能会阻碍关键武器的获取，美国国防部甚至根据《国防生产法》（Defense Production Act）直接向公司提供补贴（在拜登政府期间，美国政府支出了大约9亿美元）。
近来，美国国防部还寻求为制造业的五个关键领域提供更大的监督和支持，这五个关键领域是：铸件和锻件、导弹和弹药、储能和电池、战略和关键材料以及微电子。此外，澳大利亚还依据2021年的澳英美三边安全伙伴关系（AUKUS）协议提供直接现金援助，协助美国潜艇制造商扩大产能。
建议
最后，文章指出，尽管美国长期以来并未为其国防工业制定明确的发展战略，但到目前为止，美国国防工业基础并未出现普遍危机，且发展良好，这在一定程度上得益于美国早期储备的生产能力和可用劳动力、大量的资金投入、军民一体化的政策支持以及技术创新等等。然而，美国国防工业依然存在问题，如熟练工人短缺、某些分包商基地薄弱、应急能力有限，以及美国严重依赖的某些商品、原材料和中间商品的来源国若遇冲突，无法保障出口等。
