作者简介
北京大学中国财税研究中心主任，经济学院教授，博士生导师；国务院参事，北京市政协经济委员会副主任；中国注册税务师协会副会长，中国财政学会常务理事；获教育部高等学校科学研究优秀成果二等奖，北京市哲学社会科学优秀成果一等奖，北京市高等学校教学名师奖，北京大学教学卓越奖。
今年的政府工作报告中提出“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力”。这是继2019年国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》首次提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”、党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”之后，对消费税税制和体制改革的进一步明确，引发各方高度关注。
消费税征收环节后移并稳步下划地方，不仅能够扩大消费税税基、直接拓展地方收入来源，而且有助于调动地方加强征管的积极性，增加整体消费税收入。由于我国的消费税属于特别消费税，仅对某些特定消费品和消费行为的流转额有选择地征税，通常具有“寓禁于征”的特点，因此需要对各个税目展开具体分析，确定其消费税征收环节是否适宜后移。
据统计，烟、酒、成品油、小汽车的消费税约占全部消费税收入的98%。因此，这四大税目的征收环节后移是否可行、收入如何下划地方，是消费税税制和收入归属制度改革的关键。
（一）烟
我国实行烟草专卖管理，烟的消费税比较容易实现征管可控。但是，吸烟有害身体健康，吸烟人数增加将导致与吸烟、“二手烟”相关的各类疾病增加，加重社会医疗负担，增加地方政府基本公共服务的支出需求。如果将烟草的消费税收入划给地方，需要防止地方出于增加收入的目的放松控烟工作。
（二）酒
酒类是我国的传统消费品，酒的消费税具有广泛的征税基础。在酒类产品的定价体系中，酒厂或酒的进口商往往出于降低自身税负的考虑，对酒的出厂价或进口价定得比较低。国家税务总局也曾于2009年和2015年两次发文对白酒消费税最低计税价格的核定和征收管理进行规范。在多层经销体系下，酒的最终零售价往往比出厂价高得多。如果酒类消费税的征税环节由生产后移至批发零售，税基可能明显增加。批发零售环节的消费税收入划给地方，也会使地方财政显著增收。另外，需注意到，酒类的消费场景广泛、具有一定成瘾性，消费者的需求弹性总体较小。一些大型品牌酒企往往议价能力强，更容易将税收成本转嫁给批发商、零售商和消费者，而知名度低的其他企业则只能自己承担增量税额。因此，如果酒类消费税的征收环节后移，除了能够带来地方财政收入外，还可能引发酒类产品价格体系调整、增加的消费税向消费者传导，另外，也可能导致酒类企业分化发展，特别是白酒行业，可能加速集中。
（三）成品油
成品油税目下设有汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油、航空煤油（暂缓征收）七个子目。同时，为避免重复征税、鼓励化工行业发展，我国对连续生产应税成品油和用于部分化工产品生产的情形，设计有抵扣、退还或免征政策。
与其他应缴纳消费税的产品不同，石化产品经由工艺流程的微调，很容易转变为另一种性质相近的新产品，功能和用途也具有相似性，但不在消费税的征收范围。因此，通过正向列举方式划定征税范围的做法始终难以杜绝不法企业通过将应税油品以非应税产品名义销售偷逃消费税。另外，为了防止重复征税和鼓励化工行业发展而设置的抵扣和免税政策也容易被不法企业利用作偷逃消费税的手段。如果将成品油消费税的征收后移至批发零售环节，可以在一定程度上免去对用于生产非应税化工产品的应税油品先征税再退税（或抵扣）的繁琐，也有助于按照最终用途判定产品是否属于应税油品的范围，减少不法企业变名销售造成国家税收的流失。另外，如果将成品油消费税的征收环节后移至批发零售环节，并将收入划给地方，不仅可能带来地方政府收入增长，而且可以提高地方规范发展成品油市场的积极性。
（四）小汽车
小汽车消费税征税环节后移并下划地方，在操作上难度相对不大，每辆小汽车有唯一的车架号，特别是消费者在购买小汽车后，必须购买交强险、上牌照后方可驾车上路行驶，因而在零售环节征收消费税在征管上整体可控。但在零售环节征收消费税同样面临与其他税目类似的定价体系调整问题，同时，对消费者而言可能税痛感更为明显。此外，在当前的地方竞争格局下，许多地方为引进汽车生产企业投入了巨大资源，常以汽车制造企业为核心，打造汽车产业园，培育上下游配套产业链。小汽车消费税征收环节后移并下划地方，可能导致汽车制造企业所在地的附加税费收入减少，财政投入的成本收益状况偏离预期。
从烟、酒、成品油、小汽车四大税目来看，消费税征收环节后移并下划地方的改革应关注对产品价格、市场秩序、社会舆论的影响，并兼顾征管效率和生产企业所在地既有收入格局。在设计消费税征收环节后移并稳步下划地方的具体品目和办法时，需特别注意改革可能对目前应税消费品生产集聚地区财政收入的影响。尽管消费税一直以来都是中央收入，但消费税税额是地方财政收入中的城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的计税依据，三者合计税率在城市市区可达12%。如果消费税征收环节后移，对于一些产业结构相对单一、对应税消费品生产依赖较大的地区，这部分存量收入会受到较大冲击。此外，改革方案的设计还需要处理好消费税“寓禁于征”的征税目的和地方政府增收积极性之间的关系，以及解决短期地方财政困难与长期完善消费税制度之间的关系，深入论证、稳妥推进。
