现代意义上的“民族”，进入中国不过百余年历史而已。进入20世纪以后，一些革命党人宣称，所谓“民族”，就是“具有同一之言语、同一之习惯，而以特殊之性质区别于殊种别姓”的集合体。

在国势日颓的大背景下，他们相继喊出了“驱除鞑虏、恢复中华”与“合同种，异异种，以建一民族国家”的口号。

随着时间的推移，还有一些革命人士主张推行“大民族主义”，即将“满、蒙、回、苗、藏诸族”同化成为一个大民族，即“中华民族”（拓展阅读：）。

孙中山公祭明孝陵

但现实情况是，这种带有“一族一国”性质的民族主义理论，不仅不符合“多元一体大一统”的我国国情，也给了觊觎中国国土的日本、沙俄等西方列强以可乘之机。

那么问题来了，在民族问题上，我党都有着什么样的认识，又做出了什么样的实践？我查了一些资料，接下来和大家简单聊聊。

实际上，早在十月革命前，新生的布尔什维克就以“共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现在共同文化上的共同心理素质”为基准，界定了“民族”的概念。

于是，沙俄境内的俄罗斯、乌克兰、波兰、白俄罗斯、芬兰、立陶宛、阿塞拜疆、格鲁吉亚等族群，统统被定义为“民族”。

为了寻求更多民众的广泛支持，列宁一直倡导“通过赋予各地民族自治权利，解除民族主义武装力量”。

用发展的眼光看，他的主张是符合时代要求的。理由很简单，与新生苏维埃政权敌对的武装势力，一直将西方“一个国家、一个民族”的建国理念，视作寻求独立的宣传口号和行动指南。

于是，在原沙俄的广袤地域内，陆续建立了俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯、南高加索联邦等多个独立的苏维埃共和国。

列宁与士兵

与此同时，列宁将“民族区域自治”制度，视为“无产阶级在国家建设和政权建设问题中，解决民族问题的一般普遍原则”与“建立民主国家的计划”。

在他看来，“如果不保证每一个在经济上和生活上具有比较大的特点以及具有特殊的民族成份等等的区域享受这种自治，那就不可能设想有现代的真正民主的国家”，“一个民族成份复杂的大国只有通过省的自治才能够实现真正的民主集中制”。

列宁与他的战友们

1922年12月30日，由俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯和外高加索联邦共同组成的苏维埃社会主义共和国联盟，即“苏联”正式宣告成立。

值得玩味的是，在“苏联”成立之前，斯大林曾“提议”乌克兰、白俄罗斯以及外高加索的阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚等国，以“自治共和国”的身份“加入”俄罗斯苏维埃联邦。

作为交换，这些共和国的“司法、内务、教育、农业、卫生等部门将会保持相对独立”。不出意外，他的“合并提议”遭到了各“非俄政权”的一致反对。

斯大林

面对经济封锁与外国干涉等严峻局面，以列宁为首的布尔什维克领导人，决定放弃建立“单一制苏维埃国家的设想”，将联邦制视为建立“完全统一的世界苏维埃”的过渡形式。

最终，乌克兰、白俄罗斯、外高加索联邦等3个共和国与俄罗斯苏维埃联邦，均视为主权国家，平等地联合成为“苏维埃社会主义共和国联盟”的加盟国，并拥有着“自由退出联盟的权利”。

与此同时，“自治制度”被划分为“狭隘的行政自治”、“比较广泛的政治自治”、“更加扩大的自治”以及“最高的自治形式即条约关系”四个等级（拓展阅读：）。

“满铁”出版的苏联地图

1922年7月16日，中共二大在上海召开。尽管统一的苏联尚未建立，但是布尔什维克关于民族、民族自治、联邦制的理论原则，已经为年轻的中共成员们所了解。

对于国内的民族问题，二大《宣言》认为，“因为蒙古、西藏、新疆等处，不仅在历史上为异种民族久远聚居区域，而且在经济上与中国本部各省根本不同，还处在游牧的原始状态之中”。

因此，“以这些不同的经济生活的异种民族，而强其统一于中国本部还不能统一的武人政治之下，结果只有扩大军阀的地盘，阻碍蒙古等民族自决自治的进步，并且于本部人民没有丝毫利益。”

中共二大通过的《中国共产党章程》局部

最终，年轻的中共提出了“解决国内民族问题的总纲领”，即“推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族的完全独立”，“统一包括东三省在内的中国本部为真正民主共和国。蒙古、西藏、回疆三部实行民主自治邦，并在自由联邦制原则上，联合蒙古，西藏，回疆建立中华联邦共和国。

考虑到当时的我党尚处于幼年时期，在理论准备与了解国内民族实际上都有所欠缺。因此在解决国内民族问题的初步尝试中，表现出了一定的教条倾向。

但可以肯定的是，这种带有“民族自决”意味的“民族自治”与“联邦制”，已经成为了早期中共宣传与动员边疆少数民族参与革命的重要口号之一。

中共二大概述

进入上世纪20年代以后，孙中山不仅与苏联（俄）有了更深层次的接触，还主动接受了共产国际的帮助，最终在1923年提出了“联俄、联共、扶助农工”的三大政策。在这样的大背景下，孙中山的民族观念也发生了很大变化。

在召开于1924年1月的国民党第一次全国代表大会中，他不仅喊出了“中国民族自求解放”和“各民族一律平等”的口号，还首次提出了“民族自决”的观点，即“承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利以后，当组织自由统一的各民族自由联合的中华民国”。

但需要指出的是，孙中山似乎并未在内心深处接受这一理论。

在他看来，“民族自决”的背后，蕴含着两层含义。首先是“对帝国主义的自决”，即“脱离殖民统治的自决”；其次是“独立自治”，即“脱离中央管辖的自决”。

因此，他在不同场合多次强调，“中国境内少数民族的自决权，是在中国以内的自决，而非脱离中国的民族分裂或独立的权力”。

1924 年，孙中山（左二）在广东韶关宴请苏联派驻国民党的首席政治顾问鲍罗廷（左一）及其他苏联顾问

实际上，“构建国族”才是孙中山的“奋斗目标”。同样在1924年1月的“三民主义”宣讲中，他就对过往的“国族理论”，进行了更深层次的系统升级。他在演讲中指出：

“在英文中，民族的名词是哪逊（nation），哪逊这个词主要有两种解释：一是民族、一是国家。在中国，我说民族主义就是国族主义，我说民族就是国族”——显然，无论是“民族”还是“国族”，实际上都是汉族。

在后续的演讲中，孙中山进一步指出，“要想拯救中国，想让中国民族永远存在，必须要提倡民族主义。因为民族主义这个东西，是国家图发达和种族图生存的宝贝，到今日中国已经失去了这个宝贝”。

1924年，孙中山在广州大元帅府办公室

最终，孙中山提出了“家族—宗族—国族”的“民族观”。

具体而言，他寄希望于“坚固的家族”和“宗族团体”，遵循源于先秦时期的“家族—宗族—国族”的脉络，将以“家族”和“宗族”为根基的“小团体”粘合成为“国家大团体”，“最终便可由宗族主义扩充到国族主义”。

用发展的眼光看，这种与“国族主义”如出一辙的所谓“宗族民族主义”，显然既不符合中国国情，也不符合各族人民的根本利益。

孙中山手迹“天下为公”

伴随着北伐战争的节节胜利，南京国民政府开始谋划内蒙古与内地各省建制的一体化。

1928年，国民政府宣布增设绥远、察哈尔、热河3个行省，并将内蒙古的六个盟、二部、四个特别旗分别划入黑龙江、吉林、辽宁以及新设置的热、察、绥、宁（夏）各省。

众所周知，盟旗制度的独立性远比传统的内地体制大得多。因此，民国政府在内蒙古增设省、县的举措，势必削弱盟旗的“自主性”。

再加上中央对当地自然资源的过度开发以及本地居民与外来移民日益激烈的矛盾（拓展阅读：），使得中央与内蒙古地方的矛盾，日益尖锐了起来。

清末民初的蒙古人

1928年7月，察哈尔部代表赴南京请愿“要求蒙旗联合自治”。同年11月，“蒙古代表团”专程赴京“反对改省”。

面对内蒙古“高度自治”的呼声，1930年，国民政府特意在南京召开了“蒙古会议”。可即便如此，“蒙古自治方案”一直未被提上官方日程。

见民国政府态度消极，内蒙古王公们决定“自己行动起来”。1933年7月和9月，以德王为首的部分蒙古王公们，在百灵庙召开会议并发出了“宣布自治”的通电。

“通电”宣称，“（内蒙古）要成立自治政府，由其统揽内蒙原有各盟、部、旗领域内除国际、军事及外交事项外之一切治权，实现高度自治”。

面对波涛汹涌的民意，处于内忧外患的国民政府只能选择暂时妥协，即“同意设立蒙古地方自治政务委员会（蒙政会）和蒙古地方自治指导长官公署”。不过，“已废盟旗而改省县之地方，仍实行省县制度。”

百灵庙

但可以肯定的是，“内蒙古地方自治”是不符合国民政府实际利益的。因此，政府不仅多次欠拨经费，当时驻防绥远的傅作义等人也频繁掣肘。

为了进一步与国民政府对抗，德王在日军特务机关的蛊惑和拉拢下，最终走上了“联日”与“独立”的道路。

1935年11月，他主动访问“满洲国”。一个月后，关东军赠德王步枪5千支，子弹200万发。“得益于”关东军的有力支持，德王决定另起炉灶，“建立自己的蒙古政权组织”

眼看着德王与关东军打得火热，国民政府终于坐不住了。1936年，他们宣布推行“分区自治”，并在绥远境内成立了新的“蒙古地方自治政务委员会”，即“绥境蒙政会”（拓展阅读：）。

就任“蒙疆联合委员会”“总务委员长”的德王

鉴于南京国民政府在“（内）蒙古自治”问题上的消极态度，已经揭起“反国民党”大旗的我党，在涉及内蒙古地区的文件中，不仅一直未使用绥远、察哈尔、热河等省域名称，还频繁对外呼吁“务必按照民族自决与联邦制的办法，解决内蒙古问题。”

与此同时，党的统战工作，也在内蒙古地区紧锣密鼓地展开了。

对于内蒙古境内客观存在的“自治问题”，我党在公开场合指出，“内蒙古民族只有与我们共同战斗，才能保存成吉思汗时代的光荣，避免民族的灭亡，走上民族复兴的道路，进而获得如土耳基（其），波兰，乌克兰，高加索等民族一样的独立与自由”。

对于国民政府在内蒙古推行的“建省举措”，我党认为，“任何肢解分割内蒙古民族‘领土’的做法都是错误的。蒙政委员会与蒙古自治都是一些欺骗手段，来加深汉人地主、资本家对蒙古人民的民族压迫而已”。

1937年1月，中国人民抗日军政大学全体教职员在延安合影

实际上，即便在抗战时期，我党在民族问题上依然是支持“民族自治”与“联邦制的。即便这种主张受到了不少人的攻讦，但他们依然从未予以全面否定并将之放弃。

对于我党民族政策的解析，以时任中共中央宣传部副部长杨松发表于1938年的“民族殖民地问题”系列讲座，最具前瞻性和代表性。后来，他的演讲稿陆续发表于中共中央的机关刊物《解放》周刊上。

杨松也是《解放日报》的第一任总编

对于“民族自治”，他在演讲中提出，“在中国境内的满族、蒙古族、回族、藏族等少数民族，尽管就国籍来说，都是中华民国的国民，都是共同祖国的同胞”，但是“就民族来说，是各个不同的民族”。因此，他提出了“在中国境内推行民族自决”的主张。

在他看来，在“经过民族自决”的基础上，再实行“完全平等自愿之上的自由联合”，才能“建立起联邦式的统一的民主集中制的多民族国家”。

当然，这里的“民族自决”与传统的“民族自决”有着很大不同。

具体而言，杨松所说的“民族自决”，是“由该民族中的占据多数的劳动群众所发动、领导、参加的”，“民族的分离与分立是有利于劳动群众的”，“经过分立之后的自由联合，是与社会主义国家、无产阶级政党，而非是与帝国主义者的自由联合”，“只有二者相一致之时，民族自决才会得到共产党人的赞成和支持”。”

一言概之，我党认为，“民族自决权”的优先级要“低于无产阶级的革命与阶级利益”。换言之，“蒙古人、回人脱离中国，同日本帝国主义联合”的“民族自决行为”，是我党坚决抵制和反对的（拓展阅读：）。

《新中华报》关于成吉思汗祭典的报道

与我党不同，国民政府的民族政策此时已变得极为保守。

比如在1942—1943年间，蒋介石曾公开发文，不仅否认中国国内“存在着汉、满、蒙、回、藏等各民族”，还主张将之“改称”为“宗族”、“宗支”，并号召这些“宗族”“融和”成为新的“中华民族”（拓展阅读：）。

对于蒋介石发表的“暴论”，我党表达了坚决的抵制态度。

1943年7月，陈伯达公开发表《评〈中国之命运〉》一文，不仅批评蒋介石的说法“和本来的历史真实情况完全不相符合”，还认为“中国大地主大资产阶级之所以要捏造这种单一民族论，其目的就在于提倡大汉族主义，欺压国内弱小民族”。

在抗战胜利之际，毛主席再度毫不客气地指出，蒋介石视“民族”为“宗族”、“宗支”的做法，是“法西斯主义的大汉族主义的错误的民族思想与错误的民族政策”。

他进一步指出，“中共必须建立一个与国民党政府不同的政权形式”，即“中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府”（拓展阅读：）。

在中华人民共和国，各民族要团结起来！

苏联宣布对日宣战后，苏蒙联军迅速摧毁了内蒙古与东三省境内的伪政权（拓展阅读：）。因为国共两党势力均未到达内蒙古的中东部地区。因此，这里形成了一个巨大的政治真空地带。

“得益于”外蒙古独立与苏蒙联军的宣传，内蒙古境内先后出现了“内蒙古人民革命党”、“内蒙古人民共和国临时政府”和“呼伦贝尔自治省政府”等三个行政机构。他们要么宣传“内蒙古独立”，要么主张“内外蒙古合并”，还有机构派出代表赴外蒙古“请求承认与援助”。

电影《红色之子·单刀赴会》中的“临时政府主席”补英达赖

以“内蒙古人民共和国临时政府”为例，他们不仅制定了《内蒙古独立宣言》和《内蒙古人民共和国临时宪法》，每天“还打铃上班，升降国旗”，俨然一幅“独立国家”的架势。

不过，受限于《雅尔塔协定》的相关条款，刚刚独立的外蒙古明确拒绝了“内蒙古人民革命党”和“内蒙古人民共和国临时政府”提出的“内外蒙古合并”的请求。

与此同时，他们建议“内蒙各党应当和中国共产党合作，各党在中国共产党领导下求得民族解放”，并主张“内蒙古问题主要应由中共解决，在中共帮助下的民族自治就等于民族独立”。

电影《红色之子·单刀赴会》剧照

那么问题来了，对于我党而言，如何“适当的解决内蒙古的民族问题”？

简单地说，“民族自治”与“联邦制”固然能够对内蒙古境内的各民族同胞产生强烈的吸引力，但考虑到重庆谈判刚刚结束，此时再大张旗鼓地宣传上述主张，显然是“不合时宜”的。更何况，爆发于内蒙古中部的“自治运动”，一度引起了美国等国的关注。

最终，中共中央决定，“在形式上基本符合国民政府给内蒙古地区的承诺，即目前是实行区域自治”。

具体而言，“从各旗开始，争取时间，放手发动与组织蒙人的地方自治运动，建立自治政府”，“在乌（兰察布）盟、锡（林郭勒）盟等纯粹蒙古区域，可以允许自治政府的形式出现，在绥（远）东、察（哈尔）南等蒙汉杂居地带，则以蒙汉联合政府的形式出现，准备建立内蒙自治筹委会的组织，统一各盟旗自治运动的领导”。

电影《红色之子·单刀赴会》剧照

10月上旬，中共中央委派乌兰夫等人，赶赴“内蒙古人民共和国临时政府”所在地苏尼特右旗，着手解决这一问题。理由很简单，这个“临时政府”不仅一直主张“完全脱离中国”，有着很强的独立倾向，还引起了南京国民政府、美国和苏联三方的注意。

需要指出的是，当时的内蒙古中部地区遭遇到了严重的自然灾害。因此，即便是“临时政府”的核心成员们，也一度只能“天天吃喇嘛的存粮”度日，生活极为窘迫。再加上派往外蒙古的代表团一直处于失联的状态。可以说，“临时政府”正处在濒临崩溃的状态。

电影《红色之子·单刀赴会》剧照

在征得苏蒙联军的同意后，乌兰夫凭借党和集体的智慧，暂时改组了“内蒙古人民共和国临时政府”。

通过选举，乌兰夫担任“临时政府”主席，奎璧等5名中共党员均进入了“领导班子”。不久，他们将新的“临时政府”的驻地从苏尼特右旗迁至张北县。

不过，即便我党成员进了“新政府”的核心部门，但能否将之拉回到预定的“自治政府”的轨道上来，依然充满了不确定性。

于是，中共晋察冀中央局做出指示，要求“内蒙古人民共和国临时政府”停止发布布告和公开活动。至此，“一场可能流血的民族分裂行动，被扼杀在了摇篮当中”。

电影《红色之子·单刀赴会》剧照

进入1945年底，国共两党围绕东北与蒙东地区的争夺，已经进入到了白热化阶段。于是，如何在“顺应内蒙古各族民众呼声且不致引起国内外舆论的反对”的基础上，有效整合内蒙古境内的进步革命力量，成为了我党面前的一个新难题。

根据乌兰夫的意见，晋察冀中央局提议“筹备成立一个半政权、半群众团体的统战机构”，即内蒙古自治运动联合会，旨在“联络团结内蒙古各盟旗、各阶层，准备组织统一的内蒙自治政府”并成立“蒙古人的自卫武装”。很快，这一建议得到了中共中央的完全认可。

内蒙古自治运动联合会会章

1945年11月，“内蒙古自治运动联合会”在张家口正式成立，并提出了“拥护中国共产党之领导”与“为实现自由联邦的新民主主义的新中国而奋斗”的主张。

不久，联合会派出大批蒙、汉各族干部到察哈尔、锡林郭勒、乌兰察布等地，在广泛宣传我党“民族政策”的基础上，着手发动群众筹备建立联合会各盟旗分、支会机构和盟旗自治政权，还创办了旨在培养军政干部的各类学校和蒙汉文报纸。

但需要指出的是，中共与自治运动联合会的活动范围，一直局限在察哈尔、热河与蒙东的部分地区。这就意味着，蒙东大部以及热河境内蒙古各族民众的态度，成为了“我党成败的决定条件之一”。

内蒙古自治运动统一会议代表合影(前排坐者左二是乌兰夫)

在这样的大背景下，东北局根据中共中央的指令与苏联驻军的意见，“决定帮助、指导主要在西满、热河活动的内蒙古人民革命党建立自治政权”。

作为对比，一直无法摆脱“国族理论”桎梏的南京国民政府，除了喊几声“实现蒙、藏各民族之高度自治”的口号外，几乎没有展开任何实质性的工作。

对于内蒙古各阶层提出的“高度自治”主张，他们一直持抵制态度。为了强调热、察、绥各省的地位，消减“内蒙古”一词可能引发的民族问题，国民党中央宣传部还下令，“避免在其文件或报纸中出现内蒙古等字样”。

1937年《绥察热三省明细地图》全图

1946年2月9日，蒋介石在电文中宣称：“查兴安蒙旗酝酿独立，必有共党与外蒙方面之阴谋策动，殊堪注意。应即切实设法，就地消弭。”

不久，在国民党辽宁省党部的策划下，曹剑章等22人在沈阳联名发表了所谓的《反对兴安独立通电》。他们在电文中宣称，“我党在内蒙古的一系列活动是分裂国家”的行为”。

很快，上海的《申报》、《民国日报》等纸媒也连续刊发通讯文章，宣称“我党参与了东蒙成立共和国的进程”。

内蒙古人民革命党代表合影

客观地说，这些报导一度让我党蒙受了不小的舆论压力。

因此，中共中央于1946年2月向党内干部们反复强调，“国民党现利用所谓内蒙独立问题大造谣言，已引起国内外注意，我们对蒙古民族问题应取慎重态度，根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号”。

为了公开澄清我党对内蒙古民族问题的政策，乌兰夫亲自在《晋察冀日报》发表了专题文章。

他在文中中指出，“中共在内蒙古地区的做法并非分疆裂土”。理由很清晰，“内蒙地区是中国领土的一部分，内蒙民族是组织成中华民族的一部分，它要求的自治，基本上与内地各省区一样是一种地方自治”。

另外，他还在文章中特意强调，我党提出的“地方自治”，与过往的“地方自治”是完全不同的概念——“因为它是一个民族，所以它又是一种民族自治。”

老照片中的乌兰夫

在这样的大背景下，中共中央再度派遣乌兰夫率领内蒙古自治运动联合会代表团，与“东蒙古人民自治政府”进行商谈，“说服他们接受区域自治”。

原因很简单，“目前不成立内蒙自治政府，只成立各盟旗政府，参加各省省政府，分省自治”。与此同时，中央还命令东北和热河的党组织派出军队，切断“东蒙古人民自治政府”与国民党占领区域之间的联系。

1946年3月底，乌兰夫等到达中共冀热辽分局驻地承德，与东蒙古人民自治政府代表进行谈判。鉴于“自治政府”向苏联和外蒙古求助无果且得不到国民政府的承认，于是决定“接受中共平等自治”的意见并接受中共的“领导和帮助”。

“东蒙古人民自治政府”旗帜

最终，“东蒙古人民自治政府”被改组为“内蒙古自治运动联合会总分会”，当地军队被改编进入八路军序列并接受单独军区的指挥领导，“内蒙古人民革命党”被取消。

同年5月，原东四盟，即兴安、哲里木、呼伦贝尔、纳文慕仁盟，改设为兴安省政府及兴安军区，原辽吉军区与兴安军区合组联合司令部；“东蒙古人民自治政府”被撤销，原内蒙古人民革命党及东蒙古人民自治政府主要领导人哈丰阿、特木尔巴根、阿思根等人，全部加入中国共产党。

一言概之，内蒙古人民革命党在中共东北局支持与帮助下，全面转化成为了我党在内蒙古地区的革命力量。

“东蒙古人民代表大会”合影

现如今，“内蒙古各种团体、机关、军队领导集团及大部分知识青年们已经认识到，与外蒙古合并及独立是不可能的，也很不适宜”。

不过，“内蒙古中东部地区打破省界、趋向统一”已经成为了大势所趋。

于是，内蒙古各阶层人士，在“赞成民族平等自治的方针”的基础上，不仅提出了“主张统一的地方自治，主张各蒙旗统一于一个蒙古地方政权”的主张，还希望“这一政权受解放区民主政府领导，而不愿各盟分属各省政府领导”。

1946年“四三会议”选出的常委们合影，坐者右为乌兰夫

需要指出的是，尽管我党的统战工作已经做的相当到位，但依然有一些人对 “民族平等自治的政策”充满着不解。

一些人认为，“分盟自治的制度，在很大程度上限制了蒙古自治”，还有一些人偏激地发出了“为什么不让蒙古人有一个统一的地方政府，而只组织内蒙古自治运动联合会，国民党时代的省、盟是平行的，为什么现在盟还要受省的领导？”的疑问。

另外，“热、察、绥等地都曾发生过蒙古旗长有名无权、蒙古军队被缴械、蒙古干部被怀疑歧视、蒙古组织活动受限制、蒙古工作被包办代替、某些干部和机关对蒙古工作泼冷水、不热心帮助等现象，使得很多蒙人怀疑”，“党的民族政策不能实现，他们说下面干部是大汉族主义，蒙古党员干部也对此不满”。

再加上“国民党六届二中全会宣传对内蒙问题要划清盟、旗、省、县权限，恢复蒙古地方自治政务委员会，在热河则放盟长、放中将，在归绥（呼和浩特）附近，傅作义等人亦将大吹大擂，企图以此欺骗蒙人”。

一言概之，当时的内蒙古局势，与严格意义上的“平稳”可谓相距甚远。

内蒙古自治运动联合会印章

面对错综复杂的内蒙古局势，晋察冀中央局在向中央汇报时指出，“如果我党不注意，则国民党那些假意的宣传和施设，可以在某些人中尤其是在蒙人上层中引起幻想”。

晋察冀中央局强调，“目前的主要工作，必须是贯彻党的民族平等自治政策，首先解决民族问题，适当的满足蒙古民族统一自治的要求”，“加入多数蒙人对我们还存在怀疑，则蒙古群众的发动将受到限制，少数蒙奸反动上层的挑拨将会发生影响，因而使我党在对国民党作战中还有顾虑”。

1946年8月，乌兰夫在向晋察冀中央局和中共中央做出的报告中，再次反映了内蒙古“要求统一自治”的呼声。他在报告中指出，“如何适当的满足蒙古族这一要求，这与解决土地问题有同等重要的意义”。

乌兰夫办公旧址

进入1946年11月后，国共内战升级。此时，国民党军队已深入中共在热河、察哈尔北部的根据地，并先后占领了松花江以南的东北大部分地区以及中共察哈尔省政府、内蒙古自治运动联合会驻地张家口。

面对我军的一系列战略退却，“一部分蒙军与蒙古人中上层分子转而纷纷响应国民政府”。实际上，即便是一些原东蒙人民自治政府中的部分领导人，也产生了思想波动，一些人甚至提出了“保持中立”的主张。

解放战争时期的内蒙古报刊展览墙

面对如此严峻的形势，中共辽吉省委可谓压力山大。“倘若不能争取蒙人与我合作，我在辽吉创造根据地长期坚持是困难的”。对此，中共西满分局向东北局和中共中央建议，“对内蒙自治政府问题应采取何种态度，是否召开内蒙人民代表会议，准备成立更具政府性质的机关，即自治运动联合会”。

中共中央在经过反复讨论后一致认为，“国民政府虽然不会允许内蒙古自治，但可能会通过恢复蒙政会以及采取其他欺骗手段，与自己争夺对内蒙古地区的主导权”。

最终，党中央决定先下手为强，“从形式上把国民党一直承诺但始终没有兑现的条件付诸实施”，即“现在即可联合东蒙西蒙成立一地方性的高度自治政府，发布施政纲领”， 并“团结内蒙人民，共同抵抗蒋介石的军事进攻与政治经济压迫”。为了做到万无一失，中央一再提醒地方各机关，“要应注意分寸，避免采取独立国形式”。

解放战争时期的内蒙古党委办公地

1946年12月，内蒙古自治运动联合会与中共冀热辽分局联合召开会议，就“成立统一的自治政府问题”达成了初步意见，并宣布“成立地区性的高度自治政府”。“自治政府”的疆域，“原则上以现有蒙旗为界，但初期工作中心地区是东北、热河、锡（林郭勒）察（哈尔）各盟旗”。

与此同时，会议还决定成立接受东北局领导的内蒙古中央分局，并要求”在自治政府成立以后，内蒙古自治运动联合会转变为民族统一战线的群众组织”，“内蒙古人民解放军为中国人民解放军之一部，归自治政府统辖，同时成立蒙汉联军司令部与机关，统一指挥内蒙军与八路军”。

由此可见，党的民族政策已经极为明确。倘若“不适当满足内蒙古民族呼吁统一自治的要求”，便不能将之统战到自己的阵营；但如果任其“自决”，恐怕会遭到国内民众的指责，不利于后续的统战工作。

因此，“自治政府的纲领，只能是较简要而带原则性的，留待以后再行摸索补充”，“纲领的内容需要照顾到与中共关系，但不要体现在纸面上”。

对于“自治政府”与中央政府的关系，党中央要求，“应在大会宣言中确定内蒙自治政府非独立政府，它承认内蒙民族自治区仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分”。

理由很简单，“自治政府反对的对象，是蒋介石国民党独裁政府及其所制定的取消民族自治权利的伪宪法与其卖国内战反动的政策”。

内蒙古民族解放纪念馆内部

1947年4月23日至5月3日，内蒙古人民代表大会在王爷庙召开。

大会不仅通过了自治政府施政纲领和暂行组织法大纲，还选举产生了内蒙古自治政府和临时参议会组成人员。其中，乌兰夫当选为自治政府主席。

内蒙古自治政府的成立，虽然在很大程度上满足了“内蒙古民族要求统一自治的要求”，但一些实质性的问题并没有得到充分解释。简单地说，亟需解决的难题主要有两个：

实际上，在内蒙古人民代表大会召开过程中，就有参会代表就“自治权限”问题发表了不同看法。

有的代表认为“是蒙古民族的民族自治权利”，有的代表认为“是区域自治权利”，还有代表认为“是自治区域内各民族平等权利”。

在争论此消彼长的大背景下，《内蒙古自治政府施政纲领》最终做出了折衷性的处理，即“内蒙古自治政府是由内蒙古民族各阶层、内蒙古区域内各民族实行高度自治的区域性的民主政府。”

当选为内蒙古自治政府主席的乌兰夫

对于“自治”与“自决”问题，代表们的争论同样非常激烈。有的代表认为，“自治是解决民族问题的低级形式，只有自决才能彻底解决民族问题”；有的代表认为，“内蒙古应该仿照老大哥苏联，建立加盟共和国”；当然也有很多代表认为，“传统的民族自决主张，并不符合中国和内蒙古的实况。

为了解决这些人心中的疑惑，也为了给内蒙古自治政府找到理论上的坐标，时任中共西满分局常委的张平化，代表中共西满分局给出了答案——“实行自治，争取自决。”

具体而言，抗战结束以来，“成立内蒙古自治运动联合会、召开这次内蒙古人民代表会议是第一步”，“争取民族的自决权是接下来的奋斗目标，也可视为是第二步”。“当然，只有把第一步切切实实做好，才能走到第二步”，“这不仅符合共产党的愿望，也是内蒙古民族的愿望”。

内蒙古民族解放纪念馆内部

《内蒙古自治政府施政纲领》同样开门见山地指出：内蒙古自治政府系本内蒙古民族人民全体的公意与要求，是根据孙中山先生提出的“中国境内各民族一律平等”、“承认中国以内各民族之自决权”的主张以及中国共产党领袖毛泽东先生论联合政府中的少数民族政策的主张及政治协商会议决议的精神成立的。

另外，被推举为自治政府主席的乌兰夫也在公开声明中指出，“内蒙自治政府的成立，是蒙古民族实现自治，争取自决的必要步骤，这是内蒙人民的公意与要求。”

1947年5月1日，内蒙古自治政府委员宣誓就职

值得注意的是，即便在内蒙古自治政府成立后，党的领导人们，依然没有对过往宣传的带有“民族自决”意味的“民族自治”与联邦制主张，予以全面否定。

1947年10月，《中国人民解放军宣言》就将“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中国联邦的权利”列为八大基本政策之一。

1948年8月，东北局领导人高岗在内蒙干部会上宣讲指出，“中共自成立以来，一直承认各民族自治与自决权，将来要组成中华民主共和国联邦”。其中，“内蒙自治政府将是这个联邦在国境北部的主要组成部分”。

四平激战时的解放军炮兵

同年9月，毛主席在中共中央政治局扩大会议上也谈到：“在资产阶级民主革命完成之后，除了主要矛盾之外，内部还存在民族矛盾，这可以用苏联的办法来解决”。

11月，刘少奇在《论国际主义与民族主义》一文中，尽管没有明面提及“民族自决”与“联邦制”，但文中提到的“民族自由分立”与“自由联合”，依然没有摆脱民族自决的范畴与列宁“把联邦制作为走向单一制过渡形式”的说法。

三大战役示意图

进入1949年以后，国民政府的垮台已经成为了既定事实。为了加强与中共的联系与沟通，苏联于同年2月派出政治局常委米高扬，秘密抵达西柏坡。

基于双方利益的综合考虑，米高扬在会谈中指出，“中国共产党在民族问题上不要过分大度，如让少数民族独立并从而在中共执政后缩小中国的领土，应该让少数民族自治，而不是独立”。

不过，对于我党提出的“内外蒙统一并回到中国版图、建立统一的蒙古民族自治”的试探性提议，苏联方面予以严词拒绝（拓展阅读：）。

二战结合术后，米高扬历任部长会议副主席、第一副主席等职

用发展的眼光看，苏联关于未来中国民族政策的总原则的建议，“是否得到了中共中央的认可，并对中国制定民族区域自治制度起到了多大作用”尚不得而知。

但可以肯定的是，会议结束后，党中央的领导人已经充分意识到，“内蒙古自治政府这种既可以满足少数民族自治要求、又可以实现中国领土统一的做法，可能恰恰符合苏联的建议，是中国未来解决民族问题的出路。”

1949年3月5日至13日，党的七届二中全会在西柏坡召开，毛泽东在会上作报告

从1949年8月开始，周恩来正在为筹备中的新中国起草“共同纲领”草案。

尽管在9月5日之前的“共同纲领”草案稿以及为此提供参考的“新政协筹备会第三小组第五分组的讨论记录”中，均出现了“承认国内少数民族自决权”与“组成联邦制国家”的字样。

比如在成稿于8月22日的“新民主主义的共同纲领”草案中，就有“将根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦”的条目。

但是，在1949年9月5日、11日、13日对“共同纲领”草案的修改过程中，周恩来已经对“民族问题”一节进行了大篇幅的修订，即彻底放弃了“联邦制”设想，明确提出了“民族区域自治”的制度框架。

中国人民政治协商会议第一届全体会议入口

针对这一重大转变，周恩来在9月7日，便向已经到达北平（北京）的政协代表及有关人士做出了如下解释与说明：

民族政策的改变，旨在防止帝国主义利用民族问题挑拨离间中国的统一，改变清朝、北洋军阀政府与国民党反动政府对少数民族的欺骗和屠杀政策。与此同时，陈嘉庚等政协代表在到内蒙古自治政府区域考察后，反映该地区的民族关系很好，犹如兄弟一样。因此，中共中央听了非常高兴，认为这种自治政策是非常成功的。

当然，周恩来依然没有彻底否定“少数民族可以民族自决的主张”。他在公开场合中表示，“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。”

中国人民政治协商会议第一届全体会议

但是，中共中央已经充分意识到，继续宣传“民族自决”理论，必然与影响到自己的执政地位。

因此，在新中国宣布成立4天后，中共中央决定，对国内各少数民族不应再强调“民族自决”口号，宣传重点应放在“中华各民族的友爱合作和互助团结”方面。

至此，中共在保留苏联民族理论内核的情况下，基本完成了“从宣传和鼓动少数民族进行民族自决、再与汉族联合建立联邦制国家”到“在单一制国家结构形式下实行民族区域自治制度”的激荡转换。

1954年参加第一届全国人民代表大会的内蒙古代表们

总而言之，党和国家领导人坚守民族团结的理念，采取了具体的达到民族团结目的的政策和措施，基本上消除了历史上遗留下来的汉族与少数民族以及不同少数民族之间的矛盾和隔阂。在新中国，实现了前所未有的各民族大团结。