1917年孙中山在南方高揭“护法”旗帜，曾一针见血指出：“国家之治安，惟系于法律。”他又说：“国中无论何人及何种势力，均应纳服于法律之下，不应在法律之外稍有活动。”对一个国家来说，法治的程度，就是衡量文明程度的标尺，在一座城市的近代化进程中，亦复如是。
民国以后，孙中山倡导民权主义，描绘了一幅民主政治的蓝图，人民拥有选举、罢免、创制、复决四权（政权）以管理政府，政府则有立法、司法、行政、考试、监察五权（治权）以治理国家。孙中山说：“要把国家的政治大权分开成两个。一个是政权，要把这个大权完全交到人民的手内，要人民有充分的政权可以直接去管理国事。这个政权，便是民权。一个是治权，要把这个大权完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务。这个治权，便是政府权。人民有了很充分的政权，管理政府的方法很完全，便不怕政府的力量太大，不能够管理。”
从理论上看，孙中山与陈炯明的主张，颇相接近。但如何才做到“人民有了很充分的政权”呢？孙中山认为，应自上而下，由革命党指导、教育人民如何自治，因为民国主权在民，四万万人民就是皇帝，但这四万万皇帝，“一来幼稚，二来不能亲政，我们革命党既以武力扫除残暴，拯救得皇帝于水火之中，保卫而训育之，则民国的根基巩固，帝民也永赖万世无疆之休”。
而陈炯明则相反，认为应从最基层的乡村自治开始，由下而上，循序推进。1921年2月，陈炯明接受上海《字林西报》记者访问时，作了如下表述：“中国各村自古实行共和制，各村莫不以自治为宗旨。今中国之自治，应先自村庄施行，依次发展，及于全县全省与全国。刻广东已在村上实行分区。自治村中，警察与税收由人民自办，将来各县县长与省议员亦归人民自举，再由议员共举省长。他省能仿行之，则可达到联省自治之目的。”
陈炯明就任广东省长后，立即成立省制编纂委员会，制定和颁布了《广东省暂行县自治条例》《广东省暂行县长选举条例》和《广东省暂行县议会议员选举条例》，全省按部就班，铺开选举县议员和县长工作。
为什么县长要由选举产生？陈炯明解释：“广东有九十多县，无论那一个做省长，都没有法自己想出这九十多个县知事来。如果不负责任的糊乱委任，一定多要弄得一塌糊涂。民选这一个制度，无论如何，总比由一个省长去委任是要安全得多。”这与孙中山要把政权完全交给人民的主张，是相契合的。
县自治条例，就是一部关于县一级治权的法律，列明了县的事权范围，凡未载明的，一概归省政府。县的事权，计有11项：一、办理师范学校，中学校，高等国民小学校，幼稚园，半日学校，各种废疾学校，宣讲所，图书馆，博物馆，美术馆及其他关于教育事项。二、奖励农桑渔牧垦荒造林经营并监督共有及私有工业，设立各种展览所试验场，及其他关于实业事项。三、疏浚河流湖塘，修筑埤圳沙围堤防并道路，及其他关于水利交通事项。四、建筑并管理公有营造物，及一切公共土木电力煤气工程。五、办理县银行各种保险合作，及其他公共营业。六、清理市街屠场，整饬公园公坟，及其他关于公共卫生事项。七、办理义仓施医育婴恤嫠养老，收养废疾，保护工人，及其他公益慈善事项。八、办理警察及保甲团防并其他保安事项。九、调查户口生死婚嫁，及其他关于统计事项。十、办理行政官长依法令委托徵收，及执行各种事项。十一、其他依法令赋与自治事项。
县长的产生，由县民直接选出三名候选人，由省长择一任之。对这种“半干涉选举”方式，省议会曾提出异议，指有违民治精神，不如一人一票的直选方式。但陈炯明认为，现时乡村士绅势力极大，为避免被士绅把持选举，故采取这种过渡性质的“半干涉选举”。最后省议会接受了陈炯明的解释。
在选举中，有一个特殊规定：每位选民必须在当年参加义务劳动三天，凭自治服工证书换取选举票。如不能参加的，须出资请人代劳，每天毫券四角。义务劳动大多是修筑公路。1921年5月16日，陈炯明颁令：“照得各县局发给自治服工证书后，应列册移送选举监督，业经将册式及证书式，令行遵照在案。惟各县知事及各县公路局移送选民服工名册时，应将三联证书截出缴验一联，随同名册，汇送选举监督，以备投票人检验证书时，得以比对查考，并须另造发给服工证书名册，呈报本署查核。”
5月19日，陈炯明再次要求各县，把入册选民人数，其中有多少是有自治服工证书的，有多少是缴纳免工费的，合计选民总数，统计清楚，报告省署。显示省政府对这项工作的严重关切。从后来投票的踊跃程度看，服劳役并没有减低人们参加投票的热情。
全国对广东的自治实验，都投以热烈的期待目光。《新青年》杂志上，刊登了一封读者来信，向广东发出热烈的欢呼：“只一点火在黑暗中大发其光，是易招灭熄的，但在一个能发光而有引起他物燃烧的地位时，自然是努力吐光焰，照耀一切！如孙（中山）、陈（炯明）及先生等人，在广东一地却是那点有力量的火，等到广东烧得红了，别处也见着太阳是从广东来的了！1921年9月，全省民选县议员完成；11月，民选县长亦告完成。这是中国开天辟地头一回。
省政府十分关注选举过程中，是否存在舞弊，要求所有选举诉讼，一律移交法院处理。当时广东的检察与审判系统，基本沿用清朝旧制。广东省设高等检察厅，广州市设地方检察厅，曲江、琼山、合浦、惠阳、茂名、高要6个首县，设立地方审检厅。广东省设高等审判厅，广州市设地方审判厅，分民事庭和刑事庭两种；香山、新会等14个县，设立一等地方审判厅；在宝安、龙门等64个县，设立二、三等地方审判厅。全省各县都有地方审判厅，首县有审检厅。
县长选举以后，检察厅开始热闹了。电白县、始兴县，先后被人揭发舞弊，但最引人注目的，是发生在广州的番禺县选举讼案。该县选出了凌达材、凌鸿年、张正时三人为县长候选人，一位居住旧仓巷梯云里的选民，向广州地方审判厅提起诉讼，指这三人有严重舞弊情节。诉讼状称：凌鸿年、凌达材均为“帝制余孽”，张正时劣迹斑斑，“将四司所存太平街阜源银号一万八千元，冒替选民缴纳免工费，串同选举监督梁树熊包办全邑选政，预定县长总务财政三人，由两凌一张分任，所有议员由其分配。其选举投票开票管理监督各员，概由凌张指派。即调查员之委任状，该监督亦大书揭布，由凌所长转交，足以表明其为凌达材等买通之证”，还有种种舞弊情事，诉讼书一一罗列。
这一案件，在街头巷尾，成为市民茶余饭后的谈资，中外报纸争相报道，咸视为司法能否维护选举公平公正的试金石，甚至惊动了省政务厅、高等审判厅、地方审判厅层层机构。时任政务厅长古应芬，态度坚决，主张推翻番禺县选举结果，并加控凌鸿年等人有抽食鸦片等罪。魏邦平令出法随，全副武装的警察，闯入惠爱路的番禺学宫，搜查烟土。番禺绅董也在学宫张贴长红，声明取消此次选举结果，另行择日重选。
在审判厅受理的十几件舞弊案中，最可笑的还是番禺县，两次选出的县长、县议员，都因被揭发舞弊，引起诉讼，审判厅判决选举无效。在民国以来大大小小的选举中，亦属罕见，表明民众的参政经验，仍然欠缺，竟让政客、劣绅一而再、再而三地舞弊；但同时也表明，法律在起着作用，所以才能一而再、再而三地狙击舞弊者。选举若逐步纳入法律的轨道，有望良性发育。
6月，孙中山任命陈炯明为援桂军总司令，开始第二次粤桂战争。陈炯明是极不愿意打这一仗的，宁愿埋头经营广东“模范省”，但6月13日，广西陆荣廷下达攻粤令，桂军步步进逼。粤军不得已起兵，挟回粤驱桂的余勇，士气高昂，威无复加，五象八桂，传檄而定。8月初，陈炯明进驻南宁。
11月，陈炯明在凯歌声中，返回广州，立即召集全省民选新县长到广州，举办县长地方自治讨论会，讨论地方应兴应革之事。陈炯明发表讲话说：“本省为提倡自治，及重视县长之职起见，是以实行由人民选举县长，由省长择尤委任。但选举县长其得人，能比纯任官厅专委为胜乎？抑否乎？则以此次初行选举为试验。若试验结果善，则选举制可冀自然推行；若试验结果恶，则选举制不免于推翻，故此次之选举制之能否永久实行，其责任纯放在各位身上。”
县长、县议员选举完成后，省自治走到了最关键一步：制定省宪法。先是在6月10日完成《广东省自治根本法》的起草，作为省宪法的初稿。12月19日，省议会正式通过《广东省宪法草案》，全文共135条，分为15章。其中，每年省预算不能超过十分之三用在军事上，而最少要有十分之二为教育经费，以支持全省强制性的六年小学教育；规定县长、县议员由公民直接选举；规定公民有劳动权，凡有能力而失业者，得享受之，如公立平民工厂及职工介绍所之类是；规定公民有要求特别保护劳工之权，因工人、雇主发生利害冲突时，多属工人失败，故应特为保护。凡此都是广东省宪草案中的亮点。
不过，省宪草案虽然获得通过，却始终未正式颁布实施，当时政治形势，参伍错综，危机四伏。孙中山驻节桂林，北伐在即，而陈炯明坚持联省自治主张，不肯配合北伐，对孙、陈关系，舆论咸悲观研判：“若双方坚持，将必有决裂之一日矣。”
