张家康撰文指出，历史事件的发展往往受到多种因素的影响。首先，政治决策在关键时刻起到了决定性作用。其次，经济状况的变化也深刻影响着社会进程。此外，文化传统的力量不容忽视，它在潜移默化中塑造了人们的行为模式。最后，国际环境的变动同样对国内局势产生重要影响。这些因素相互作用，共同推动了历史的发展。
西安谈判最终达成了著名的“三八协议”。
1937年2月8日，顾祝同作为国民党军事委员会西安行营主任和第一集团军总司令，带领中央军进入西安。蒋介石任命他为全权代表，随后又派遣张冲和贺衷寒协助，共同参与与周恩来在西安的谈判。中共方面也随后增派叶剑英加入谈判进程。
经过长达一个月的反复沟通、协商甚至辩论，双方的观点逐渐达成一致。在此基础上，3月8日，周恩来、叶剑英与顾祝同、张冲、贺衷寒再次会面，共同讨论并拟定了一份总结性文件。周恩来被委以重任，负责起草这份协议，最终形成了“三八协议”。该协议的核心内容包括：
中国共产党明确表示接受三民主义作为国家指导原则，并承认国民党的执政地位。同时，党决定终止暴力革命策略，废除土地没收政策，并停止共产主义宣传活动。作为回应，国民政府同意逐步释放被关押的共产党员，并允许共产党在合适时机公开活动。
共产党决定撤销苏维埃政权体系，将红军控制的区域划为陕甘宁行政区，实行国民政府的法律法规和选举制度。该行政区的官员通过民众选举产生，最终由国民政府正式任命。行政开支则由行政院及省级政府共同核定。
红军被改编为国民革命军，接受国民政府军事委员会和蒋介石的指挥，享有与国军同等的编制、供给和补充待遇。红军的各级干部由内部推荐，报请军委会任命，政训工作由军委会派员协调。红军中的精锐力量被编成三个国防师，包括六个旅、十二个团以及工兵、炮兵、通信、辎重等直属部队，并在三个国防师之上设立总指挥部。红军的地方部队则改编为地方民团或保安队。红军学校在完成当前学期后停办。此外，马步芳和马步青的部队在河西走廊停止对红军西路军的进攻。
在西安事变得到妥善处理后，周恩来抵达延安机场，受到了中共中央领导层的热烈迎接。在场迎接的领导人依次为：秦邦宪、张闻天、毛泽东、周恩来、彭德怀、林伯渠和萧劲光。
然而，贺衷寒对协议进行了调整，导致内容发生重大变化。具体来说，红军改编为三个师后，每个师的编制限定为一万人，总兵力缩减至三万人。此外，政训人员将由南京政府直接派遣，各级副职也由南京政府任命。原本的“民选制度”被取消，取而代之的是“地方推荐”。更值得注意的是，协议中关于停止攻击红军西路军的条款也被删除。这些修改使协议的实际内容与最初版本大相径庭。
周恩来明确指出，贺衷寒意图通过红军西路军的困境来限制和施压中共。他认为在西安与顾祝同、贺衷寒的谈判已无实质意义，主张直接与蒋介石会面，以彻底解决问题。中共中央书记处支持周恩来的建议。3月13日晚，周恩来与张冲会晤，提出将“三八协议”直接呈交蒋介石，并强调：虽然我们反对贺衷寒的做法，但两党合作抗日和支持蒋介石的方针不会因此改变。
杭州谈判中，蒋介石作出了重要承诺。这次会谈的核心议题围绕双方的合作与未来发展方向展开。蒋介石明确表态，愿意在特定条件下推进合作，并提出了具体的行动方案。他强调，双方应基于共同利益，寻求共识，避免不必要的冲突。这一承诺被视为推动局势缓和的关键一步。尽管外界对其实施效果存疑，但蒋介石的表态在当时确实为谈判进程注入了新的动力。总体而言，杭州谈判不仅反映了蒋介石的政治立场，也为后续的局势发展奠定了基础。
蒋介石同意与周恩来在杭州举行会谈。3月底，周恩来乘机飞往杭州。途中，他在上海短暂停留，与宋美龄见面，请她将中共中央书记处的十五条谈判意见转交给蒋介石。宋美龄向周恩来表示，中共可以合法存在。到达杭州后，周恩来在潘汉年的陪同下与蒋介石展开谈判。周恩来首先强调，中共在国共合作中的立场是坚持民族解放、民主自由和民生改善的共同纲领，因此绝不能接受“招降”或“收编”的污蔑。他再次重申了中共的十五项谈判条件，并提出了几点具体要求。
陕甘宁地区应作为一个完整的行政区域，不得进行分割。红军在改编后，其总兵力应不少于四万人。在三个师之上，必须设立一个总指挥部。国民党不得向红军派遣副手或政治训练人员。红军的军事学校应继续完成当前的教学周期。此外，红军的防御区域需要进一步扩大。
周恩来发言后，蒋介石的语气显得格外平和。他承认共产党具备爱国情怀和革新动力，是一股新兴势力，近期的和平倡议产生了积极效果。他反思道，国共分裂导致十年革命受挫，引发了军阀割据和列强侵华的后果，双方都需要反思过去的失误。他强调，期望这次合作能长期持续，即便自己离世后，双方也应保持团结，避免内部冲突引发英日联合瓜分中国的局面。因此，他提议共同商讨一个确保长期合作的方案。
在讨论合作细节时，蒋介石的态度显得颇为直接。他表示，这些问题都是小事情，很容易处理。他提议，中共可以在几个月内加入国民大会和国防会议；陕甘宁地区可以作为一个完整的行政区，由中共推荐正职人选，南京政府提供副职；红军可以改编为三个师，人数约四万，并设立总指挥部；他还保证不会干涉中共的军队，并会解决粮食供应问题。最后，蒋介石强调需要一个长久合作的有效机制。周恩来建议制定一个共同纲领，蒋介石同意并催促周恩来立即返回延安，希望中共能尽快提出一个共同纲领。
周恩来积极筹备与蒋介石的再次会谈，并向党中央提交了详细的谈判计划。中共中央对此高度重视，在4月20日的政治局会议上，委员们就制定统一战线纲领、修订国民大会相关法规等议题展开了深入探讨。会议对各项内容进行了仔细斟酌，力求为即将到来的谈判做好充分准备。
周恩来与国民党谈判代表张冲在杭州拍摄了一张合影。这张照片记录了两人在杭州会面的历史瞬间，反映了当时国共两党之间的互动与合作。通过这张合影，可以看出双方在特定历史背景下的交流与沟通，具有重要的历史意义。照片不仅展现了周恩来的外交风采，也体现了张冲作为国民党代表的角色，成为研究当时政治局势的重要影像资料。
在延安期间，中央政治局连续召开会议，详细讨论并制定了后续谈判的方针和策略。25日，周恩来等人乘坐卡车前往西安，计划与蒋介石进行新一轮会谈。途中，在甘泉劳山一带遭遇土匪袭击，延安卫戍司令部参谋长兼周恩来副官陈友才、警卫队副队长陈国桥等人在战斗中不幸牺牲。周恩来等人成功突围，返回延安。次日，周恩来改乘飞机抵达西安。到达后，他首先与顾祝同、张冲等人交换了意见。随后，周恩来与顾祝同就军事问题展开谈判，双方达成协议：红军将获得五万元经费；夏衣将于六月中旬发放；被俘的红军西路军人员已抵达兰州的，将被送往西安或发放衣物；中共将与南方各苏区保持联系。顾祝同承诺将向蒋介石汇报这些协议内容。
蒋介石提出条件，要求朱德和毛泽东必须脱离红军队伍。
当时，蒋介石在庐山忙着准备暑期训练团的工作。6月4日，周恩来抵达庐山。从8日到15日，他和蒋介石进行了多次会谈，宋美龄和张冲也在场。周恩来首先向蒋介石提交了。周恩来注意到，蒋介石虽然并未否认之前在杭州的会谈，但他提出了一些额外的要求，使得谈判变得复杂。在杭州谈判时，蒋介石曾要求中共先提出一个合作纲领，但当周恩来带来中共的草案时，蒋介石却对此冷淡，转而提出成立国民革命同盟会的想法，试图再次将共产党融入国民党中。
周恩来的预见性在谈判中得到了充分体现。面对对方反复无常的态度，他早已做好准备，并提出了明确立场：关于国民革命同盟会的成立，必须经过中共中央批准；红军改编后应设立总司令部而非政治训练处；边区政府的人事安排存在严重问题。在与宋子文、宋美龄的会谈中，周恩来强调，改编后的红军指挥机构应保持军事性质，反对以"政训处"替代。这些核心原则性问题导致周恩来与蒋介石产生重大分歧。尽管宋子文、宋美龄和张冲多次调解，蒋介石依然坚持己见，使得谈判陷入僵局。
中共中央返回延安后，听取了关于谈判进展的汇报，并对蒋介石的提议进行了深入分析。尽管面临分歧，中央仍决定以抗日大局为重，愿意作出必要的妥协。为此，中央书记处委派周恩来起草一份新的谈判方案。该方案在考虑蒋介石立场的基础上，提出原则上支持成立国民革命同盟会，但强调需先确立共同纲领，以确保同盟会及两党合作的政治基础。方案还建议，在共同纲领的基础上，国共双方各派同等数量的代表组成最高会议，并同意由蒋介石担任主席，赋予其根据纲领作出最终决策的权力。
蒋介石计划在庐山举办一次会议，召集社会各界的知名人士讨论国家大事。6月26日，南京方面发电报催促周恩来再次前往庐山，继续进行谈判。几天后，南京方面又向延安发去电报，作为对周恩来致蒋介石电报的回应，提出红军改编后只能设立政训处。中共中央为第四次谈判做了充分的准备，由周恩来负责起草《两党关系调整方案》。该方案建议：国民革命同盟会可以负责协调两党关系，决定两党共同行动的事项，但不能干预两党内部事务，两党都必须遵守共同纲领，同时保留各自的组织独立性和政治批评及讨论的自由。7月4日，周恩来与秦邦宪、林伯渠抵达西安。7日，他们飞往上海，同日，震惊世界的卢沟桥事变爆发。13日，他们到达庐山，立即向蒋介石提交了《中共中央为公布国共合作宣言》，显示出重新谈判的诚意和务实的态度。
庐山谈判中，蒋介石的心思难以捉摸。他的策略和意图复杂多变，展现出深不可测的谋划。在这次谈判中，蒋介石的言行举止都透露出他对局势的精准把控和对对手的严密防范。他的每一步棋都经过精心设计，旨在实现自己的政治目标。庐山谈判不仅是一场简单的对话，更是蒋介石心机与智慧的集中体现。通过这次谈判，他试图在复杂的政治环境中占据有利地位，为自己和国民党争取更多的利益。蒋介石的深谋远虑和策略布局，使得庐山谈判成为历史上一场重要的政治博弈。
在庐山谈话会上，蒋介石邀请了各界知名人士参与，却故意将中共排除在外。此前，庐山谈判中，蒋介石要求中共先发表一份宣言。然而，当中共中央提交了《中共中央为公布国共合作宣言》后，蒋介石却以需要修改为由，迟迟不愿公开发表。周恩来后来回忆道：“我们带去了起草好的宣言，他提出要修改几句，当时我们同意了，但他修改后依然不发表，显然是想否定共产党的合法地位。”尽管如此，中共中央始终将国家利益放在首位，明确表示：“愿意在蒋介石的指挥下全力抗战，红军主力已做好随时出动的准备，各部队将在十天内完成部署，等待命令，并愿意承担平绥线的国防任务。”
然而，蒋介石再次强调，红军改编后，“各师应直接隶属行营，政治机关仅负责联络”，完全不再提及三个师以上政治机关可行使指挥权的事宜。这一立场自然让周恩来无法认同。次日，周恩来写信给蒋介石，表示：“华北战事正酣，国内问题更需尽快解决，尤其是苏区改制和红军改编的具体落实。”他还明确指出，蒋介石此次的态度与上次庐山谈判相比，“变化极大，不仅难以推进”，甚至“可能影响后续各项工作的开展”。
中国共产党方面派出周恩来、秦邦宪、林伯渠作为代表，与国民党方面的蒋介石、邵力子、张冲在庐山进行会晤，双方主要就共同抗击日本侵略者的合作事宜展开磋商。
谈判再次陷入僵局，中共中央考虑到全国抗战局势的艰难，依然以大局为重，寻求共识，搁置分歧。张闻天和毛泽东在电报中指示：“为了整体利益，可以接受平时指挥人事等政治处制度，但要求设立正副主任，由朱德担任正职，彭德怀担任副职。然而，战时必须设立指挥部，以便统一指挥。”周恩来根据这一指示，起草了十二条谈判意见，并通过宋美龄转交给蒋介石。这些意见的核心内容可概括为以下几点：
国民党中央正式表态支持《中共中央为公布国共合作宣言》，并允许各媒体公开报道。陕甘宁政府将迅速成立，正职人选从张继、宋子文、于右任三人中选出，林伯渠担任副职，管理现有的十八个县，具体边界由国民政府行政院和边区政府共同划定。国共双方将派遣人员前往鄂豫皖、闽浙赣、闽粤赣、湘鄂赣等地，传达合作方针，并对南方红军游击队进行改编。此外，中共在延安出版的《解放》周刊将获准在全国范围内发行。关于红军改编的具体方案也已提出。
蒋介石对周恩来提出的十二条建议置若罔闻，依然坚持红军改编后不设立统一的军事指挥机构，三个师直接归行营管辖；三个师的参谋长由南京方面指派；政治主任的职责仅限于传达人事和指挥命令，可以任命周恩来为主任、毛泽东为副主任。如果按照蒋介石的计划，红军改编后没有统一的军事指挥机构，完全听命于蒋介石的“行营”，那么不久之后，改编后的红军将发生根本性变化，不再是由中国共产党领导的武装力量。面对这种居心叵测的安排，周恩来立即明确表态：蒋介石关于红军改编后的指挥和人事安排，我党坚决不能接受。
周恩来回到延安后，参与了中央关于红军改编以应对抗日战争的会议。会议决定迅速争取西安行营的批准，将红军集中在三原进行改编，目标是组建一支四万五千人的队伍，设立总指挥部（未来可调整为军部），并任命朱德为总指挥，彭德怀为副总指挥。随后，北平、天津相继失守，蒋介石发表《告抗战全军将士书》，明确表示和平无望，唯有坚持抗战。面对急剧恶化的局势，红军改编显得尤为紧迫。周恩来与秦邦宪迅速前往云阳镇，参加由红军前敌总指挥部召集的高级干部会议，讨论红军的改编及抗日行动，并与朱德、彭德怀、任弼时等人共同商定了改编的具体事宜，包括部队编制、部署及干部安排等。
就在这个时候，叶剑英从西安发来电报，通知周恩来，桂系的李宗仁、白崇禧，还有川军的刘湘，准备前往南京参加国民政府军事委员会组织的国防会议。蒋介石和李宗仁这对老对手居然能坐在一起，共同商讨国家存亡的大事，真是“兄弟内斗，外敌当前”的典型例子。周恩来推测中共也会被邀请参会，为了在抗日统一战线中占据主动，他立即给毛泽东和张闻天发去电报，建议中共派人参与，争取公开合法的地位。果然，8月1日，毛泽东转来了张冲的紧急电报：蒋介石秘密邀请毛泽东、朱德、周恩来尽快赶到南京，共商国防大计。此前停滞的国共谈判，似乎又有了转机，形势豁然开朗。周恩来回复张冲：如果是国防会议，就同朱德、叶剑英一起去；如果是谈话会，就同林伯渠、秦邦宪、叶剑英一起去。张冲很快回电，确认是国防会议，并希望毛泽东、朱德、周恩来尽快赴南京参会。南京方面连日发来的电报，急切之情已经不言自明。
南京会谈：两党联手抗敌在抗日战争的关键时刻，国共两党在南京举行重要会谈，商讨共同对抗日本侵略者。这次会议标志着双方放下分歧，一致对外。会谈中，双方就军事合作、物资调配等具体问题展开深入讨论，达成了多项重要协议。尽管两党在意识形态上存在差异，但在民族存亡的紧要关头，双方都认识到团结一致的重要性。这次合作不仅增强了抗日力量，也为后续的抗战胜利奠定了基础。南京会谈成为国共两党在抗战期间最重要的合作标志之一，展现了中国各阶层共同抵御外敌的决心。
在南京的第五轮谈判中，红军如何改编并参与抗日成为焦点议题。周恩来对此进行了周密准备。8月4日，他与朱德、秦邦宪、林伯渠、彭德怀、任弼时共同商讨，随后向中央提交了两份建议：《关于全国对日抗战及红军参战问题的意见》和《关于红军主力出去抗战的意见》。次日，周恩来收到张闻天和毛泽东的回电，电文中强调，红军的任务是“开展独立自主的游击运动战，主要目标是牵制敌军主力，同时消灭部分敌人”，并在特定区域内配合友军作战。电文还指出，兵力调动应根据实际情况灵活调整，但必须确保陕甘地区作为唯一稳固的后方基地。
9日，周恩来与朱德、叶剑英乘机抵达南京。在南京期间，三人展开了密集的行程，先后与冯玉祥、白崇禧、刘湘及龙云等人进行了多次会谈。此前长期处于地下状态的共产党，在历经十年的艰难斗争后，终于能够公开亮相并展开活动。
在国民政府军政谈话会上，周恩来重申了中共中央对抗日战争的策略，强调当前必须发展独立且持久的作战能力。他提出，正面防御不应局限于固定阵地，而应转向平原和山地的广泛运动战，同时加强游击战的应用。朱德也在会上发表了意见。两人的建议得到了与会者的认可，对国民政府制定全国抗战战略产生了正面影响。然而，在讨论国共合作的具体事宜时，蒋介石仍持挑剔态度，提出了多项异议。尽管《中共中央为公布国共合作宣言》已于7月提交，但他迟迟未予发布。当周恩来再次提及此事时，蒋介石指派康泽传达意见，要求宣言中不应提及“民主”，而应改为“民用”；删除对民族、民权、民生的解释；并反对提及与国民党达成共识共同抗日的表述。
康泽与周恩来会晤后的次日，日军突然对上海展开大规模攻势，引发了“八·一三”淞沪抗战，上海军民迅速投入抵抗，战火逐渐逼近南京，国民政府所在地。周恩来迅速抓住这一时机，向中共中央提出建议，希望在即将进行的谈判中实现以下目标：首先，坚定抗战立场，以增强蒋介石的抗敌决心；其次，迅速完成红军改编并投入战斗；再次，推动《中共中央为公布国共合作宣言》的发布；最后，加速正副总指挥的任命进程。
1937年8月，周恩来、朱德和叶剑英前往南京，参与了由国民政府召开的国防会议。
面对严峻的形势，蒋介石最终接受了中共提出的条件，长期悬而未决的国共谈判终于有了实质性进展。9月18日，红军正式改编为国民革命军第八路军，并成立了总指挥部，下设三个师，朱德和彭德怀分别被任命为正副总指挥。所有军事职务，从副师长到副排长，均由中共自行安排，国民政府仅派遣联络参谋协助。至此，红军改编后的指挥体系和人事安排问题得到了妥善解决。9月22日，国民党中央通讯社正式发布了《中共中央为公布国共合作宣言》。
按照中共中央书记处的安排，周恩来多次与国民党方面进行磋商，明确提出八路军可以作为战略游击力量，在整体战略框架下开展独立自主的游击作战。经过协商，蒋介石和何应钦认可了这一方案，同意八路军承担战略游击任务，主要从侧翼配合友军作战，通过袭扰和牵制日军主力，同时消灭部分敌军。在作战任务明确后，周恩来与叶剑英迅速向毛泽东等人发去电报，建议部队尽快行动，提出"至少先派一个旅作为先头部队向东推进"的建议。毛泽东当天就回复彭德怀和任弼时，批准了周恩来的提议。随即，红一军团作为先遣部队立即启程。从8月底开始，八路军三个师的主力部队陆续从韩城等地渡过黄河，沿着同蒲铁路向抗日前线进发。
红军主力完成改编后，周恩来立即着手与蒋介石商讨南方红军游击队的整编及中共合法机构的设立事宜。何应钦代表蒋介石与周恩来进行了具体协商，同意中共派遣人员前往南方各游击区，传达中央指示并协助游击队改编为国民革命军新编第四军。在首次谈判中，顾祝同同意中共在西安设立办事处。卢沟桥事变后，阎锡山也批准中共在太原设立办事处。通过这次与蒋介石等人的谈判，国民党同意在南京、上海等地设立中共代表团和八路军办事处。随后，又在武汉、长沙、兰州等地设立了中共代表团办事处、八路军办事处及新四军通讯处等机构。
在国共谈判期间，周恩来坚持要求国民党释放被监禁的共产党成员。8月18日，他与叶剑英一同前往“首都反省院”，探望被捕的中共党员。经过多次协商，当天夏之栩、熊天荆和王根英得以获释。紧接着，陶铸、钱瑛、刘宁一、帅孟奇和张琴秋等人也陆续被释放。
南京会谈持续了十多天，双方就核心议题达成共识，标志着国共两党再度携手合作。8月21日，周恩来动身前往西安，准备参加在洛川举行的政治局扩大会议。至于会谈中尚未敲定的细节，则交由叶剑英等人跟进处理。
