原创刘晓博

行政区划调整，一直是民间的热门话题，相关讨论甚至能影响庙堂上的决策。比如民间一直热议广东划分为21个地市太琐碎了，建议部分城市合并。后来，就有人大代表正式提出了建议：广州、佛山合并，深圳、东莞、惠州合并，汕头、揭阳、潮州合并，珠海、中山、江门合并，河源、梅州合并，湛江、茂名合并，肇庆、云浮合并。对此，广东省民政厅曾做过详细的答复。武汉和鄂州合并的讨论也一直非常火，武汉市发改委也被迫做过公开回应。济南合并莱芜，是在民间讨论若干年之后变成了现实。网上建议某两个或三个城市合并的建议非常多，除了上面提到的，还有南京合并镇江、苏州合并无锡（甚至常州），鄂尔多斯合并乌海，酒泉合并嘉峪关，长沙株洲湘潭，厦门漳州合并等。之所以会有这么多城市合并的建议，跟近年来日益激烈的城市竞争有关。城市合并了，经济体量大了知名度就会更高，招商也就更容易，官员容易出政绩；老百姓之所以积极参与，除了面子问题还有“里子问题”——让自己买的房子价格上涨！国家政策也一度鼓励了这种倾向，比如这些年时而强化、时而淡化的“强省会战略”、“省域副中心战略”。当上述战略被强化的时候，济南合并了旁边的地级市莱芜，合肥跟周边两个城市联手瓜分了地级市巢湖；成都拿下了简阳，长春拿下了公主岭市，深圳隔着惠州从汕尾搞了400多平方公里的土地（深汕合作区）……很多地方都会这样想：别人搞得，我为什么搞不得？未来城市合并会增加，还是会减少？上文中提及的城市合并设想，能实现吗？如果合并，会是谁的利好、谁的利空？在回答这个问题之前，我们首先要搞懂三个概念——狭域市、适域市、广域市。狭域市，就是面积狭小的城市，基本上只管辖建成区，比如澳门、台北、首尔、伦敦，陆地面积分别是33平方公里、272平方公里、606平方公里、591平方公里。下图是中国内地陆地面积最小的10个城市。内地基本上没有狭域市，三沙陆地面积超小，但海域面积超大。

适域市是面积比较适中的城市，建成区带上一点郊区或生态区域。比如香港、深圳、厦门、伦敦、纽约、东京，基本上都是适域市，面积在1000到2200平方公里左右。中国内地连适域市都非常少，基本上都是广域市。广域市是面积巨大的城市，除了拥有多个城区，还代管了一些市县。比如哈尔滨总面积5.3万平方公里，北京、杭州都是1.6万平方公里左右。下图是中国内地10个陆地面积最大的地级市（或地级行政区），其面积都非常惊人。

鉴于内地城市多是广域市，已经非常大了，所以国家近年来对城市合并比较慎重。但情况也在发生重要变化：人口红利终结了、土地财政出现了拐点，财政长期过紧日子已经是大势所趋。中国人口向发达都市圈、大城市的汇聚，正在日益加剧。当地方财政不足以提供良好的公共服务的时候，年轻人会带着家人离开，投奔大城市。这已经被全世界城镇化进程所证实，即便政策干预也没有用，只能浪费资源。在这种趋势下，为了降低行政成本，让行政区划更适应人口分布的新形势，显然是大势所趋。近年来，乡镇、县区的合并案例越来越多，相信未来也会增加。但整体而言，国家对地级市的合并会非常慎重。下面我们来看几个案例：先看深圳、广州，能否合并东莞、佛山。历史上，北京和上海也都经历过多次扩容，北京是在1952年拿下了河北的宛平县，以及房山、良乡两县的部分区域；1956年，拿下了昌平县和通县部分区域；1958年3月，北京第三次扩容，拿下了顺义、大兴，以及房山、良乡、通县的剩余区域；1958年10月，北京第四次扩容，拿下了怀柔、密云、平谷、延庆4县。北京大扩容的同时，上海也拿下了周边原归属于江苏省的10个县——嘉定、宝山、川沙、青浦、南汇、松江、奉贤、金山、崇明等。提议深圳合并东莞（或惠州），是因为深圳面积的确比较狭小，陆地面积即便算上深汕合作区，也不过2400平方公里，大约是广州的三分之一，北京的七分之一。深圳扩容是广受关注的公共话题，国家级媒体都讨论过多次，人大代表、政协委员也多次在全国两会上提出相关建议或提案。

2020年中央党校主办的学习时报曾发文提过方案：以深圳为核心，包括东莞、惠州惠阳、深汕合作区、 深河（河源）合作区，对5个地区进行跨行政区域的大统筹。《中国科学院院刊》也在2020年第7期发表《“十四五”时期，如何优化我国的行政区划设置？》，建议深圳等城市直辖。由于深圳经济实力已经跃居全国第三，科技创新能力甚至略超上海，对国家的财税贡献也逼近北京，从长远看深圳扩容是大概率的，至于将来是“深圳+东莞”（小方案），还是“深圳+东莞+惠阳大亚湾”（中方案），或者是“深圳+东莞+惠州”（大方案），甚至是开脑洞的“深圳+中山”，还有待观察。广州合并佛山，难度就要大很多，因为广州和佛山都是广域市，而深圳、东莞则是适域市。广州的陆地面积是7300多平方公里，佛山是3800平方公里；而深圳+东莞，也才4800平方公里（算上深汕合作区）。虽然广佛中心城区很近，但两个城市都有大量未开发区域、欠开发区域。所以合并广佛意义不大，只是为了城市排名而已。还有一个重要因素也会让广佛合并很难：广州目前的面积就比上海大。所以，上海扩容比广州扩容更容易通过。上海的陆地面积是6300平方公里，在中国广域市盛行的情况下，上海其实是一个面积偏小的城市。如果上海扩容，大概率是拿下苏州的昆山、太仓，以及嘉兴的嘉善、平湖。这四个县级市面积分别是：昆山931平方公里、太仓810平方公里、嘉善506平方公里、平湖554平方公里。扩容后，上海面积是9100平方公里，仍然不算很大，只有北京的57%，哈尔滨的17%。上海还有一种扩容方式，是拿下南通东部的几个县市，把概念上的“上海第三机场”坐实，同时成为跨越长江口的城市。不过，我认为上海下一次扩容大概率会从苏州拿下1到2个市县，让卧榻之侧的苏州“远离颠倒梦想”。经济第二大省江苏，一直没有诞生一线城市，眼看着杭州风头日盛，所以合并南京和镇江，合并苏锡常的方案，也被民间热议。

我的看法是：未来南京合并镇江可能性是存在的。但苏锡常合并，或者苏州无锡合并，可能性不太大。如果苏州、无锡、常州合并，将成为一个面积1.77万平方公里的巨无霸，面积是上海的2.8倍，经济增量超过上海。这将改变长三角的基本架构。南京合并镇江之后，面积也不过1万平方公里，经济总量还没有苏州大，不会改变长三角的格局。中国有四大城市群，面积最大、最特殊的就是长三角。长三角虽然面积、人口、经济体量庞大，但只有一个中心，这就是上海。所有关于长三角的国家级规划，无一不强调巩固上海的龙头地位。京津冀是两大中心，北京和天津；大湾区是四大中心，香港、深圳、广州、澳门；即便你认为澳门是伪中心，仍然有港深广三个中心。成渝城市群要小很多，但仍然有重庆和成都两个中心。上海位置特殊，有种种复杂的原因，全国征税中心放在上海、为国家财政贡献最高，是一个不容忽视的原因。既然上海一直下金蛋，那就轻易不能动。为突出上海的地位，过去几十年周边城市的定位都是被压制的，不仅是苏州、无锡，还有杭州、南京。这是长三角经济如此发达，但只有1个一线城市，而大湾区有3个的根本原因。所以，未来苏州面临的或许不是合并无锡、成为副省级城市的问题，而是把昆山、太仓贡献给上海的问题。在广东，也有一个区域在做着“合并+副省级城市”的春秋大梦，这就是汕头、潮州、揭阳。1991年，当汕头拆分出潮州、揭阳两个地级市的时候，被认为是粤东潮汕文化圈大发展的里程碑，一个地级市变成了三个，历史机遇来了。由于潮汕文化的封闭性，这个区域一直没有像珠三角一样迎来巨量的外来人口，建立起开放的、市场化的氛围。最近几年一个新观点似乎占了上风：潮汕地区的一拆三，不利于发展，如果合并会更好。此前我专文分析过潮汕地区的发展，认为文化封闭性，强大的地方家族势力和官场的深度融合，造成的阶层固化、机会不均等，才是这个区域发展慢，让外来投资者、人才望而却步的根本原因。至于潮汕是三个地级市，还是一个地级市，是不是副省级城市，都无关紧要，折腾来折腾去没有任何意义。或许会有人说：合并三个地级市成一个，可以省很多官帽，降低行政成本。但凡你熟悉体制，就知道合并减少不了几个官帽。不合并，一样可以压缩贬值、减少行政成本。如果真的合并，则将是潮州、揭阳市区的重大利空，这两个片区将降格为普通城区，不动产价值会显著下跌。城市合并只在一种情况下才是双赢：一个超强的城市，合并一个或两个明显弱很多的城市。这个超强城市有多余的财政力量，来帮助被合并的城市全面提升。比如深圳如果合并东莞、惠州，就能起到这种作用，因为深圳面积超小，汇聚的财富是东莞+惠州的3.8倍，可以帮助这两个城市实现产业升级、不动产升值。广州合并佛山，对佛山帮助不大，因为广州面积庞大，自己很多重点发展区域（比如南沙）仍然人气不足。如果是普通地级市合并，基本上是一堆土豆变成一袋子土豆，不可能有化学反应。对被合并的城市来说，是重大利空。比如珠海中山合并，市委市政府一定放在珠海，城市名称也只能是珠海，中山主城区将成为次中心，翠亨新区将成为横琴、珠海高新区之后的第三新区，中山不动产价值将下一个台阶。武汉合并鄂州，也是网上讨论的热门话题，我的看法是：跟南京合并镇江一样，未来是有机会的。最近，武汉改变了重点发展长江新区、向东北拓展的态势，改为重点发展东面的武汉新城，跟鄂州握手。这显然是正确的，也为将来合并鄂州提高了概率。

在湖南，一直有长株潭三市合并的建议，我认为可能性基本为零。原因很简单，长沙的面积已经接近1.2万平方公里，几乎相当于6个深圳或2个上海，而株洲面积也有1.1万平方公里，湘潭面积超过5000平方公里。三个广域市合并，想都不要想。

嘉峪关市、乌海市分别是甘肃省和内蒙古自治区面积最小的城市，它们的设立有复杂的历史原因，不仅仅因为有矿产，还因为战略位置重要，并叠加了民族、国防的因素。所谓战略位置重要是在传统视角下的，在现代条件下意义或许已经不太大了。未来是否会被优化，有待进一步观察。行政区划变更涉及方方面面，一动不如一静是基本原则。除非这种变动显著有利于国家安全、经济发展，才会调整。