在清光绪朝之前，全国行政区划共设十八行省。依定制，各行省通常仅置一名布政使。然而，江苏省情况特殊。自清军入关，顺治时期的江南省，至顺治十八年江南省析分后的江苏省，皆设有两位布政使，此为全国行省中独一无二之例。
【清初时期各省的布政使设置情况】
在明代的地方行政体制中，布政使一职被设立，其作为一省之首要官员，主要负责辖区内民政事务的管理。与此同时，为构建完备的地方治理体系，还分别设置都指挥使与按察使，前者执掌军事事务，后者主管刑名司法，由此共同形成独具特色的“三司”制度。
清朝自入关伊始，在制度层面大体承继明朝旧制，却也进行了一定程度的调整变革。具体而言，针对地方行政体制中的三司架构，清廷做出重要举措，裁撤都指挥使司这一机构，将三司整合为两司，并以八旗驻防之制取而代之。
清初，各省布政使设置有左右之分，即彼时一省配置两名布政使。然而，此情形存续时间颇为短暂。
自顺治十八年至康熙初年，全国省级行政单位经历了一场意义重大的变革。
顺治十八年，即康熙登基之年，江南省实施行政区域调整，析分为江苏、安徽两省。在此过程中，布政使司的布局亦有变动，原设于江宁的左右布政使，右布政使迁至苏州，而左布政使依旧驻守江宁，负责安徽地区的政务分治。
清康熙二年，行政区域规划进行重大调整，原陕西省析分为陕西、甘肃两省。彼时，右布政使移驻巩昌，负责甘肃地区的分治事宜；而左布政使依旧留驻西安，主持陕西区域的治理工作。
清康熙三年，行政区域进行重大调整，湖广行省析分为湖南、湖北二省。彼时，右布政使衙署移至长沙，负责湖南地区的行政管理；而左布政使依旧驻守武昌，主管湖北区域的治理事宜。
经由对历史资料的梳理可知，康熙初年进行了一番行政区域的整合规划。在明代疆域行政区划的基础之上，新析置出江苏、安徽、甘肃、湖南、湖北诸省，同时直隶省亦单独设立。这一系列举措使得省级行政区划的数量，由明代的十三个增至十八个。
康熙六年，清廷对地方行政建制中的布政使设置进行调整。各省布政使员额由之前状况裁汰为每省仅设一员，与此同时，废止原有的“左右”布政使衔制。在新的制度下，布政使头衔统一以省名冠名。例如，原湖广左布政使改称湖北布政使，原湖广右布政使则易名为湖南布政使。
至此，江南左、右布政使分别演变为安徽布政使与江苏布政使。
【乾隆时期江苏增设江宁布政使】
御史籍贯为安徽，其亦闻周边有所言，称安徽之省会实乃南京。此言论并非毫无根据。回溯清代，安徽与江苏并立为省，同处两江总督辖域之下，关系紧密，故有此说。
康熙朝实施行政区划调整，析置江苏与安徽两省。彼时，新立之安徽省，巡抚衙署设于安庆，然安徽布政使司之办公驻地，却长期定于江宁。
在地方行政架构中，巡抚与布政使司职各异。巡抚侧重于宏观统筹，掌控区域发展的整体格局；而布政使则专注于具体政务的执行，特别是在钱粮赋税等关乎地方经济命脉的关键事务上，承担着核心职责。可以说，布政使在地方财政事务的运转中扮演着不可或缺的角色，若缺失其作用，省内钱粮赋税相关工作将陷入困境。
在清朝康熙至雍正时期，乃至乾隆初年，隶属安徽的各级府、州、县行政长官，因需长途跋涉至江宁汇报政务，致使行政效率受到严重制约。彼时，这一政务流程设置存在显著弊端，与高效行政体制相悖。直至乾隆二十五年，乾隆皇帝基于对行政体制合理性的考量，正式颁旨，将安徽布政使衙署迁至安徽省首府安庆，旨在优化政务流程，提升行政管理效能。
自迁址安庆后，安徽布政使的职权范围显著收缩，仅负责安徽一省相关事务。由此，江宁、淮安、扬州、徐州等府州出现了职权管理上的空白。
从常规角度而言，江苏省既已设有江苏布政使，由其全面负责省内事务亦具可行性。然而，江苏省情颇具独特性。乾隆年间，在将安徽布政使移驻安庆之际，清廷特意增设江宁布政使一职，该新设之职承接了原安徽布政使所管辖的区域。
在行政区域管理分工方面，江宁布政使负责统辖江宁、淮安、扬州、徐州、海门、通州此六府州；而江苏布政使则主管苏州、松江、常州、镇江以及太仓这五府州。
关于江苏省设置两名布政使这一历史现象，各类文献并未给出确切阐释。基于相关研究与分析，可从以下两方面探寻其缘由。
其一，明代的制度体系对相关方面产生了颇为深远的影响。在历史发展进程中，明代所构建的一系列制度，涵盖政治、经济、文化等诸多领域，这些制度犹如一张紧密交织的网络，以其特定的规则与模式，广泛且深刻地作用于当时及后续的社会运行与发展态势之中。
在明代，江南省以“南直隶”之称存在。鉴于其地域广袤，在南直隶的行政管理架构中，除六部等中央机构分支外，负责地方政务统筹的关键职位，分别为应天巡抚与凤阳巡抚。
在明代行政架构中，应天巡抚执掌江南区域事务，凤阳巡抚则负责江北地区的治理。至清军入关，政权更迭，原南直隶被更名为江南省。然而，在地方管理体制方面，清朝初期仍部分沿用明朝旧制，于江南省分别设置江南巡抚与凤阳巡抚，通过分区而治的策略，实现对江南、江北地区的有效管控。
在后续的官制变革进程中，江苏省域内设置了两名布政使。不过，就整体制度架构而言，并未产生显著变动。江宁布政使与江苏布政使依循既往巡抚所划定之区域范围，各司其职，分别对相应的府、州、县实施管理。
其二，江苏地区在经济与文化领域所形成的影响力，对相关方面产生了显著作用。
布政使司职民政管理，钱粮事务乃其核心要务。在清代，江苏省堪称国家赋税的关键区域，每年向户部上缴的财政收入约达1000万两白银，于全国范围内位居首位。其赋税数额相较位列第二的浙江省，超出一倍之多；与排名第九的广东省相比，更是后者的3.5倍。
事实上，从财政收入层面考量，江苏一府所创造的财政收益，已然远超诸如广西、云南、贵州等地处偏远省份的全省财政收入总和。江苏省之所以设置两个布政使，其庞大的经济体量无疑是关键因素之一。
