养济院制度基于儒家“仁政”的出发点，也符合一般百姓内心基础的道德观，总体而言，百姓对如此利民善政的拥护是理所当然的，最直接的证明便是民间士绅普遍乐于为养济院提供捐助，这也是民众支持养济院发展最为直观的体现。此外，对于关心养济院运营、管理，为养济院“捐廉”的官员，民众也普遍对其推崇爱戴，甚至不少地区对此类官员建有生祠以彰其功德。

但与之相对的，也出现了对养济院的负面记载，如《昆新县志》。即民众认为养济院名义上所发衣粮与孤贫实际所得天差地别，养济院的救济有名无实。

民众看似矛盾的观点其实正表现了其对养济院能够正常发挥其作用的渴望。养济院救济之所以名不副实在于养济院自身运行中出现的弊端，如贪污、冒名顶替等问题，而非其出发点有错。可以说民众对养济院弊病的深恶痛绝，正是由于百姓衷心希望养济院能够发挥其应有的作用。

官方对养济院的评价可分为两类：

一是中央对养济院的看法与态度。这里的中央主要是指皇帝，表面上看，皇帝对养济院的普及和运行效果是相当关注的，首先，多有诏令劝谕各州县建立养济院，其次，也要求地方政府使有司留心，以时赡养，勿致失所。

能够成为统治者“专擅德柄”极为有效的手段以笼络民心。诸多诏令表明了两点：皇帝表面上对养济院相当看重以及皇帝对养济院经营现状并不满意。但在另一方面，养济院的口粮、经费也多有被中央挪用、裁减的情况出现。

倘如上文中所述，裁撤养济院经费是因战事紧急，或是因不同的皇帝对养济院的关注程度也不尽相同。如此裁撤养济院经费尚属可以理解的话，那在一任皇帝统治期间，也无重大战事，养济院的经费依然有被裁撤的情况。

此项诏令出自乾隆二年，而上文中使“有司留心”的诏令出自雍正十三年乾隆帝初登基时。如此冲突的诏令，其前后时间相隔不过两年，足以说明一点，清代中央对养济院不过是表面上的重视，本质上还是将养济院当成维持稳定的工具，一旦统治趋于稳定，收养孤贫就成了次要环节。

二是官员对养济院的评价。在古代人治社会，地方官员在其辖区内有着绝对的权力，养济院的运行存废极度依赖官员的个人能力与操守。而官员的政见各不相同，其对养济院的看法也是千差万别。

这类官员重视养济院收养孤贫的作用，认为养济院为利国利民的善政，在中央的上书恢复养济院钱粮，在地方的以“捐廉”等方式推进养济院的运行。但另一方面，更多的官员认为养济院不过是“爱养之一端，或亦治化之小补。”此种情况更导致了腐败等问题的滋生。

诚然养济院有着很大的局限并且在清中期以后不可避免的走向衰落，但其存在仍然对当时的国家、社会、民众有着相当大的积极作用。尽管养济院提供的救济内容只能满足孤老最基本的生存需求，养济院名额的限制无法照顾到所有有需要的孤老，但毫无疑问的是养济院的存在同样为大批孤老提供了急需的救济，使他们得以生存。

民间的普济堂等慈善组织，虽然明面上并无名额、籍贯的限制，其实际上却依然囿于其本身的资金。可见，即便中央设立养济院的动机并不是单纯的为民谋福利，但在客观上依然使得更多的孤老得到了救济免于冻馁。

维护社会秩序，保障统治稳定是统治者建立养济院的根本目的，上文中已有论述。虽然统治者对养济院实际成效并不甚满意，但养济院在一定程度上还是起到了维持稳定的作用。一方面，在养济院所起的“专擅德柄”的功能上，作为善政的养济院执行的好了自然可以笼络民心，使民众拥护清廷的统治，即便执行的不好，民众也会认为那是地方上执行不力，而非统治者的问题。另一方面，养济院作为朝廷的“招安寨”，收养地方上无告孤贫、流民，很大程度上减少了地方底层社会的不稳定因素。

全国范围内养济院的体系建设相当完善，基本实现了一县一院的覆盖。而各地士绅也借此广泛地参与进养济院的运作中，实现了官方与民间实际上的共同治理。养济院的局限性也加速了民间慈善组织的出现，而民间慈善组织与养济院之间也在许多方面相互借鉴，共同发展。此外，养济院也为后来的官方救济机构如民国时期的救济院提供了经验教训，后者得以在前者的基础上进一步发展。

养济院是清廷推行其“以孝治天下”理念的前沿阵地。作为官方收养孤老的表率，带动地方士绅进行捐助，士绅也乐于捐助，或者更进一步探索民办慈善组织，而养济院的经费得以提高，能更多地收养额外孤贫或提高孤贫的生活质量。如此就形成了一个良性循环，尊老敬老的良好风尚因此在全社会受到普遍认可。

一般观点认为，养济院的局限在于地方财政枯竭以及养济院自身的贪腐问题，这也是其在清中期以后走向衰落的根本原因，但除以上两点以外，养济院的局限并不止于此。虽然中央将养济院作为维持稳定的工具，但其也确实颁布了诸多诏令希望地方能切实履行职责，使养济院的作用得到充分发挥。

问题在于，皇帝的诏令并不具备绝对的强制力，诏令多次下达本就意味着中央希望地方养济院实现的效果并未实现，故下达诏令劝谕地方官员关注养济院。但与中央的期望恰恰相反，地方官员对养济院则是越来越忽视，很多地区的养济院都有被废弃的情况，以江苏地区为例，上海县养济院一开始“尚多贫民住院”，步入清朝中期后“渐废”，到光绪年间已是“孤贫久不住院。”但在实际执行过程中，来自或缺位或延迟，远远无法达到其一开始以公费资助额外孤贫的目标。

养济院经费与当地实际的救济需求存在根本性矛盾。养济院经费的最主要来源是地方政府的财政拨款，这就意味着经济发达地区的养济院能得到更多的资金，更多的资金就意味着能收养更多的孤贫，而欠发达地区养济院所能收养的孤贫自然更少，这一点在江苏体现的尤为明显，苏北地区灾害频发、财政拮据导致其养济院名额远不及苏南。

问题的症结在于，上文已述，苏北人口并不比苏南少，而自然灾害多发，当地需要救济的孤贫必然更多，但与其巨大的救济需求相对的，是更少的救济名额。因此许多得不到救济的孤贫成为流民南下，而养济院的救济实行本籍主义原则，成为流民的孤贫若希望得到养济院的救济依然要被送回原籍，回到原籍又没有救济名额。

如此就形成了一个恶性循环，极大地限制了养济院功能的发挥。虽有地方士绅会予以捐助来缓解资金的短缺问题，但面对巨大的孤贫需求，始终是杯水车薪。总而言之，养济院的经费筹集方式存在着巨大的缺陷。

贪腐是养济院自明代普及以来就面临的问题，清代为了应对该问题，出台了诸如地方官员亲自发放钱粮等规定，上文中已有论述。但在实际执行过程中，地方长官往往对养济院疏于管理，养济院的日常事务往往委托给院头、胥吏，甚至钱粮的分发也由他人代行。这给腐败的滋生提供了土壤。这在嘉庆帝的诏谕中便有体现。

可见胥吏与院头相互勾结，合伙贪污的现象相当严重，而州县长官则对此置之不理，无所作为。孤贫钱粮本就有限，贪污更使得钱粮到不了亟需救济之人手中，令养济院的救济效果大打折扣，也大大打击了广大民众对养济院的信任。

中央对养济院救济内容的规定仅有救济钱粮的数额一项，除钱粮以外其他的救济均属于地方裁量的范畴。但除了个别富裕州县外，绝大多数的养济院所能提供的救济仅限于发放钱粮及供孤贫居住的房屋，更有州县养济院荒废已久，仅为孤贫提供钱粮。老人所需口粮虽要少于三石，但比之江苏米二石八斗三升的救济标准，也不过是勉强糊口而已，幸而有一两二钱六分的银钱能够支配，但这些银钱要购买衣、柴等生活必需品，本就已经难以为继，更不用去想购买蔬菜、荤食等副食了。

可见，提供给孤贫的钱粮仅仅是勉强维持孤贫的最低生活标准。本就只够糊口的钱粮还常常受到胥吏、院头的贪墨，孤贫在养济院中的生存状态可想而知。民间士绅也常为养济院中孤贫捐献冬衣等物资改善孤贫的生活水平，亦可见养济院中基本生活物资的稀缺。而在清代后期，这种情况愈发严重，由于地方财政吃紧，很多地区养济院选择以铜钱代替银钱、粮米，铜钱的不断贬值使得养济院的救济标准一降再降，院内孤贫的最低生活标准都难以满足。除了本身思想观念的影响，也正是养济院救济内容有限的缘故，使得老人们除非到了万不得已的境地，并不愿进入养济院中生活。

随着医疗卫生事业的完善，我国居民的平均寿命大大延长，再加上计划生育的有效实施以及城市化等因素，我国老年人口比重逐年增加，老龄化问题日益凸显。

国际上，将65岁人口超过总人口的7%称为高龄化社会，如此看来，我国早已步入高龄化社会，并且随着出生率的逐年下滑，老龄化进一步加剧亦是板上钉钉。现如今我国的养老模式依旧以家庭养老为主。此时子女在面对生活压力的同时还要承担对自己父母、祖父母的养老职责，对老人的照料难免疏忽。

如此多的农民工背井离乡，他们身在农村的父母老人如何照料？在此情况下，家庭养老的模式将逐渐被社会养老、国家养老所取代，届时，国家也将面临着巨大的养老压力。而养济院作为清代官方收养孤老的机构运行了数百年，其实践过程中面临的问题、运行中的经验必能为今日中国之养老事业带来启发。

《大清律例》中的“收养孤老”条是养济院得以设立运行的基础，但该条中对养济院、孤老收养等方面的规定却相当简略，甚至有罔顾地方实际情况一刀切的问题，譬如上文中提到的。

在实际上，这一条例规定的救助标准却得不到地方的有效执行，究其缘由，可以说很大程度上，是缺少对各地实际情况的了解，没有因地制宜而一刀切导致的。直到乾隆时，各省制定了省内统一的救济标准，养济院救济钱粮的发放标准才在地方真正得到有效地执行。

清代对地方养济院救助标准因地制宜的摸索经历了近一个世纪，而当今我国，幸而可以利用出台地方性法规等方式在中央的养老法律法规的框架内，做出符合地方实际的完善。由此可见充分利用地方性法规的优势，可以有效避免走清代走过的弯路。

此外，“收养孤老条”对养济院的实际运行、管理方面的规定过于简略，如何具体执行需要地方自身考量，如法律对养济院的运行，只规定了钱粮的发放，至于其他方面，院内老人是否专人照料等问题，则是一概无有。也因此，各地养济院的管理模式各种各样，有对老人统一进行管理的，也有不进行统一管理的；钱粮的发放有地方官员亲力亲为的，也有由胥吏代发的。如此不一的管理模式给监督带来了极大的困难，也使得贪腐问题更易产生。

除了管理的问题，在古代人治社会中，政策规定的执行效果取决于地方官员的个人素质与行政能力，从而使得中央的规定、政令往往得不到地方的落实，养济院难以发挥预期的效果。应对以上两大问题，清代可能确实一筹莫展，因其政出一门，但如今不同，地方法规可以利用其独特的优势，完善法规体系，加强法规的可执行性，来避免自由裁量权过大所导致的人治的弊端。

就以《老年人权益保障法》为例，进一步完善相关地方性法规，使其有更强的可执行性，就是一条可行之策。《老年人权益保障法》同样是一部纲领性、牵头性的法律，也需要相应的配套立法、地方立法以加强其可操作性。为此上海、江苏、湖南等地都先后就《老年人权益保障法》制定了相应的地方性法规，如江苏就制定了《江苏省老年人权益保障条例》以完善老年人权益保障的法律法规体系。

但地方性法规依然存在着缺乏可操作性、内容不够完善等问题。如《江苏省老年人权益保障条例》就存在着条例规定过于原则难以具体执行、过多倡导性条文缺乏约束力等问题，在实践中也存在着权责不清、缺乏社会参与等突出问题。这些问题都要通过立足实践、加强可操作性从而完善地方性法规来解决。

现代中国传统的养老机构由公办与民办两者构成，但两种养老机构均面临着相应的问题。像公办养老院虽然设施完善，但名额有限，人满为患，内部还存在着管理体制僵化，消极怠工等问题。

清代养济院也面临着同样的问题，养济院的名额有限难以满足孤老需要，所以会有奏折。为此，养济院吸收民间资本接受捐助，发展浮额孤贫，像高邮州原正额孤贫为86人，后多有接受地方士绅以及官员私人捐助，多次增加浮额孤贫数量。增加近一倍之多，亦可见民间资本的参与能为养老机构提供勃勃生机。

另外，地方士绅也经由捐助参与到养济院的管理中，发挥其在地方上的影响力。同样的，民间力量加入到养老院的管理中，提供了一种全新的监管力量，也可以帮助公办养老院应对其内部存在的管理体制僵化、消极怠工等问题。

可见，养济院的经验依然值得学习，而如今充分利用社会资源参与养老事业，也是目前政府采用的一套全新方案。此外，公办养老院资金来源于地方，难免会出现各地养老院的规模、设施以及养老内容的差异，打击民众对政府养老的信心。若学习清代养济院建立全省统一的养老标准，或是将养老院资金由省内统一派发，就可以较好地应对此类问题。

对民办养老院而言，资金始终是其最大的掣肘，同样是民办机构的普济堂，政府在其出现后就多有鼓励，康熙帝奖其匾额以帮助推广，后又对其进行官方的资助，为普济堂“拨给入官田产及社仓积谷养赡。

作为准公共产品的养老服务成本回收期长，难以得到民间资本青睐，在此情况下，政府的资金支持对它而言尤为重要，对此可以建立财政补贴等补偿机制来帮助其发展。

最后，养济院能提供的救济内容有限，绝大多数的养济院所能提供的救济仅限于发放钱粮及供孤贫居住的房屋，这也是老人不愿进入养济院的一大原因。而当今的民办养老机构也面临着同样的问题，养老内容的有限使得民办养老机构空置率极高。清代的民间养老机构普济堂在接受官方资助后逐渐也有了官办化的色彩，民间力量与官方力量出现了合作的现象，现今的民办养老机构也可参考此经验，向着合作的道路发展。

在我国的广大农村，农民工外出务工，老人留守农村，传统的家庭养老模式难以为继，农村老人的养老问题日益严峻。而突破了子辈赡养父辈一元框架的互助养老模式可以想对地解决农村老人无人赡养的问题。

义庄“以五服为率”，以血缘关系为纽带，通过在地方有一定影响力的宗族力量，对同宗的老人予以救济。当今虽然宗族观念几已消逝，但广大农村中，尤其是老人们对血缘、同村同乡的情谊依然十分看重。倘若借鉴义庄的模式，先由在地方上具有相当影响力的人士牵头，再从同村老人的远近亲属间入手，在具有血缘关系的远亲之间进行互助养老的模式，或可消弭农村老人对该模式的不信任，加以逐步推广，实现最终互助养老的效果。参考义庄的模式，既可以使老人有了养老的保障，又不会增加太多的地方财政预算，可以说是一举两得。

此外，养济院的管理模式也有可取之处，养济院会将孤贫老人统一纳入院中收养，如此既可方便进行统一的管理，同时，遇到管理缺位的问题，院中其他老人也可帮助照顾缺乏自理能力的老人。当今，对于农村中的五保户、失能老人等特殊群体，同样可在尊重其自身意愿的情况下，将其纳入到统一的养老机构中，一方面，可以方便管理；另一方面，倘若养老机构面临资金短缺等问题，这些特殊群体的老人缺乏专门人员照料，也可由养老机构中其他仍有自理能力的老人给予帮助。

无论何时，敬老尊老的良好社会风气对养老事业的开展都是大有裨益的。清代民间对养济院的捐助可以说是具有全国性的，一方面，这本身就是长久以来中华民族的文化认同；另一方面，也是官方将养济院作为其“以孝治天下”思想的表率。官方正是通过养济院这一表率来营造敬老爱老的思想，此思想又被民间认同，后在养济院遇到经营困难时，民间给予捐助帮助其继续运营。

相距千里的四川养济院同样接受大量的社会捐助，这很大程度上都是全国范围内良好养老氛围的影响。可见，良好的养老氛围对推进养老事业的重要性不言而喻。也因此，更应该在全社会加强敬老爱老的宣传，鼓励社会民众、社会资源更多地参与到养老事业的建设当中。