2022年12月19日，中共中央、国务院发布了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，又称“数据二十条”，从数据产权分置、促进交易流通、市场化收益分配、安全与治理、支持保障五个方面提出具体要求，以构建数据要素市场化的机制体制，促进全体人民共享数字经济发展红利。

数据信托是数据与信托的珠联璧合，将数据的资源、技术、金融三重属性与信托的制度、架构、功能、生态等多种优势有效整合，并且与“数据二十条”提及的五个方面要求相得益彰，有效助力数据要素大市场落地生花。

数据要素化的发展逻辑

数据与生俱来具备资源属性、技术属性、金融属性三重属性。数据与众不同的是价值的特殊性：数据价值不在于数据本身，数据价值来源于数据的技术加工，体现于数据的权益支配。数据与日俱增的是，数据要素的外部性对促进数据价值交换的数据要素市场化的客观需求。

数据的与生俱来、与众不同和与日俱增，共同决定了数据形态变化必将遵循：由数据记录到数据资源、由数据资源到数据资产、由数据资产到数据要素、由数据要素到要素市场化的客观规律。

数据资源化：由数据记录到数据资源

数据最初以数据记录的形态出现，是人类以数字的形式对客观事物的描述。此时，玉隐石中，未经加工的原始数据记录不能直接投入生产，不具备使用价值。

随着对原始数据进行采集、标注、分析和存储，此时，凿石见玉，数据价值可以直接投入社会生产经营活动，数据记录就转化为数据资源，实现了数据资源化。

在数据资源化的阶段，初步形成了数据产业化的雏形，数据的采集推动了工业互联网产业的发展，数据的标注与分析孵化了大量的数据企业，数据的存储推动了云存储产业的发展。数据产业的规范发展，对应了“数据二十条”中提及的多方协同的数据治理模式。

数据资产化：由数据资源到数据资产

随着企业内部的数据资源参与生产经营活动的深入，数据资源依托数据产品为企业带来了一定的收益，企业会自然地按照资产的视角去管理数据资源，由此启动了数据资产化的进程。

虽然数据资产的定义尚有争论，但瑕不掩瑜，数据资产在法律界、产业界、学术界已经初步达成共识：数据资源在满足以下三个条件时，可以转化为数据资产。一是可控制，数据由企业合法拥有或控制；二是可获益，数据有价值且能带来未来价值；三是可量化，数据的价值可以合理计量。

数据资产化是数据进入市场流通的前提，是数据要素市场建设的前提。上述可控制、可获益、可量化的三个条件分别对应了“数据二十条”提及的数据产权的分置、市场化收益分配、数据交易与流通中的价格机制这三方面要求。

数据要素化：由数据资产到数据要素

2019年，党的十九届四中全会明确数据为新的生产要素并参与收益分配，标志着从数据资产到数据要素的重大转变。

随着数据资产的价值创造由企业内部扩展到社会的生产经营活动，数据逐步具备了“生产要素”的特点：一是形成数据要素的过程需要其他生产要素的投入，如人力、技术的投入；二是数据要素可以赋能其他要素，如数据赋能人力产生了人工智能；三是数据要素可以催生新的生产方式并创造新的需求，如互联网金融。

但是，不受约束和控制的要素必然会带来新的风险，例如，一些科技公司通过掌控数据要素，间接控制了生产链条与财富分配主动权。所以“数据二十条”中提及了政府的调节引导作用与中小微企业双向公平授权问题。

数据要素市场化

2020年4月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置机制体制的意见》提出加快培育五大核心生产要素市场：土地、劳动力、资本、技术、数据。2021年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》、2022年4月《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》均指出“加快培育数据要素市场”。

数据资产化依托的是数据产品（服务），而数据要素市场化的本质是实现由数据产品到数据商品的转化。

从底层逻辑上讲，数据要素的准公共品（部分排他性和非竞争性）、规模经济性及范围经济性等特点，使数据要素产生了很强的外部性。外部性会使数据要素拥有者缺乏生产和交易数据的动力，需要建立一系列基础设施和政策措施促进数据要素供给方和需求方开展更多价值交换与创造，这一过程就是数据要素市场化。

数据要素市场化必然伴随数据的资本化，数据信托、数据证券化、数据信贷融资都是数据资本化的途径，其目的都是数据要素的市场化、社会化的合理配置。与此同时，也要遵照“数据二十条”防止资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等问题。

“数据二十条”解读

在“数据二十条”发布前，我国已经从立法与实践等多方面稳步推进了数据要素市场的建设。

立法方面，《中华人民共和国网络安全法》已经实施多年，《中华人民共和国密码法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等数据保护基础性立法随之密集发布，并结合各个具体领域管理部门规章规定，构建了我国数据要素安全流通的法律基础。

实践方面，以“数据红利”牵头带动“改革红利”已经形成了广泛共识。地方政府积极组建大数据管理的职能机构，数据交易机构也在蓬勃发展，数据要素市场的产业链也在逐步形成。

在立法与实践的基础上，“数据二十条”的出台是众望所归，不仅表达了国家以要素市场形式促进数据流通的目标，更是从产权分置、交易流通、市场化分配、要素治理、保障措施等方面细化了实施路径。

数据产权分置

对于数据产权制度的建设，“数据二十条”细化了三方面的实施路径：一是“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”等分置的产权运行机制。二是“公共数据、企业数据、个人数据”分类分级的确权授权机制。对于公共数据，注重依法依规，以模型、核验等产品和服务形式向社会提供。对于企业数据，注重数据势能的平衡，发挥国有企业、互联网平台、行业龙头的作用，促进与中小微企业双向公平授权。对于个人数据，注重个人权益，探索由受托者监督市场各参与方对个人数据的采集、加工、使用的机制。三是“数据加工使用权、数据产品经营权、收益权”的保护制度。在依法依规的大背景下，在具体实践中，上述权益可依据合同约定予以承认和保护。随着实践的深入，相应的法律法规也在陆续健全和完善中。

数据交易与流通

由于数据要素与其他要素不同，数据要素的交易兼具合规安全、技术交互、金融交易等。为确保数据交易的安全与高效，需在合规安全的监管体系下，将数据的金融职能与技术职能进行适当的分离。

对于数据交易与流通，“数据二十条”从三方面进行了说明：一是合规与监管规则体系。贯穿合规与监管规则体系的关键词是“标准化”。数据的标准化，推动数据整合与互通；技术的标准化，有助于数据要素的市场价格形成；市场的标准化，指的是建立全国统一的数据交易规则、安全等标准体系等。二是所商分离的数据流通与交易生态。本着将数据的金融职能与技术职能进行适当分离的初衷，将数据交易场所与数据商功能分离，交易场所主要承载数据的金融职能，突出国家级数据交易场所合规监管和基础服务功能；数据商主要承载数据的技术职能，为数据交易双方提供标准化、增值化的技术服务。三是突出强调跨境流通机制。鼓励国内外企业及组织依法依规开展数据跨境流动业务合作，探索安全规范的数据跨境流动方式。

市场化收益分配

对于数据要素收益分配，“数据二十条”强调在政府的调节引导下，由市场评价贡献的分配机制。其中，由政府引导调节是指引导数据势能的平衡发展，防止资本在数据领域无序扩张形成垄断，同时关注公共利益和弱势群体；由市场评价是指强化基于数据价值创造的市场化的激励导向，推动数据要素收益向数据价值（使用价值）的创造者合理倾斜，确保在数据价值开发的各环节中的投入具有相应回报。

数据要素治理

对于数据要素治理，“数据二十条”强调构建多方协同的治理模式，形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局。具体做法包括：政府创新数据治理机制，企业落实数据治理责任，以及社会力量协同治理。

保障措施

一是加强党对构建数据基础制度工作的全面领导；二是探索数据资产入表新模式；三是支持有条件的行业、企业先行先试；四是加强理论研究和立法研究，推动完善相关法律制度。

数据信托介绍

信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权利委托给受托人，并由受托人针对受益人的利益或特定目的，按照委托人的意愿，对信托财产进行独立的管理、处分和风险隔离，以自己的名义管理和处分信托财产的行为。

当上述“财产权利”变为“数据”时，就形成了数据信托。目前对于数据信托定义的内涵和外延还在不断变化，但已基本形成了如下共识：数据信托是一种关于数据要素的、市场化的、制度化的、功能化的、结构化的、形成共识的数据生态框架。

在数据要素市场化阶段，信托的成熟框架，叠加数据商品的金融属性增强，有助于市场化地促进数据要素的合理配置，发挥数据要素对经济社会发展的乘数效应。

数据信托助力“数据二十条”落地

传统信托机制与数据的特性相结合，能够有效助力“数据二十条”的落地实施。数据信托的制度优势有助于数据确权；数据信托的风险隔离与信任优势有助于数据流通；数据信托的权益优势有助于数据要素的收益分配；数据信托的服务优势有助于构建数据要素的治理生态；信托制度的通用性有助于数据的跨境流动。

数据要素化过程中的信托双层所有权架构优势

如上文所述，数据的金融形态包括数据资源化、资产化、要素化和市场化。但是，在一般情况下，数据的持有者徒有权利之壳，但受制于数据量的匮乏、数据技术能力的不足以及经营能力的限制，其拥有的仅仅是数据记录；数据的加工者徒有技术能力，数据经营者徒有经营能力，但受制于传统“知情—同意”等授权模式的局限性，也很难形成数据资源化、资产化、要素化和市场化的数据金融形态的转变。

上述困境的本质在于数据自身价值并非来源于数据本身，而是来源于对数据进行支配的权利，其共识的解决途径是将数据实质所有权与名义所有权分离，而这恰恰与数据信托的双层所有权架构榫卯相扣。

数据确权中的数据信托制度优势

“数据二十条”中提出的持有权、加工使用权、经营权的分置机制与信托制度的委托人、受托人、受益人的制度安排相契合。

从制度角度看，信托制度设计之初就是基于对财产及财产权管理，按照委托人意愿，以受托人名义，为受益人管理信托财产。这样就可以将数据的分置产权分别赋予不同的信托当事人。就具体操作而言，委托人具有数据的持有权，将数据及相应权益设立信托；受托人具有数据的加工使用权、数据产品经营权等，遵循信托目的，为受益人的利益托管、运营、转让数据或权益。

数据流通中的数据信托风险隔离与信任制衡优势

“数据二十条”中提出，建立数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范的数据可信流通体系。这与信托的独立性原则、信托的信任机制异曲同工。

信托的独立性原则能够保障信托财产独立于信托委托人的其他财产，免受其他财产相应债权人对信托财产的追索。在数据要素流动过程中，每个环节都可能面临数据灭失、泄露、篡改、误用等风险。信托财产的独立性原则能够有效地进行风险隔离。

信托的信任机制能够有效解决数据要素流动过程中的信任问题。对于信任问题，一般会从技术与制度两个角度来解决：从技术角度看，区块链、隐私计算为数据的流通提供了底层的安全框架；从制度角度看，数据信托制度使当事人之间产生了信任制衡，这种制衡将会贯穿于数据要素全流通过程。

数据信托风险隔离与信任制衡的优势，可以有效地促进数据要素流动的效率，从而达到数据资产最优配置目的。

数据要素收益分配中的数据信托的权益优势

“数据二十条”中提出的数据要素市场化配置与按价值贡献的分配机制，恰恰体现了数据信托的权益优势与市场化优势。

在数据信托体系中，数据的形式与数据的权益可以进行有效划分，能够更加灵活地将多项权益分配给多元主体。

一是通过数据权益的不断交易，形成数据要素市场定价机制，推动以公允价值方式进行市场定价，实现数据资产入表。二是借鉴信托成熟的产品形式，以信托受益权的转让和交易方式，创新数据证券化、数据质押融资等数据信托产品。三是数据信托有助于引入更广泛的社会资本和投资者，丰富数据要素市场的参与者与资金来源。

数据要素治理中的数据信托服务优势

“数据二十条”中提出，构建多方协同的治理模式，明确各方主体责任和义务，规范市场发展秩序。信托服务则具备将政府、企业、社会等多方主体，资金方、资产方、技术方、交易商与交易所等多方角色进行撮合，形成数据要素的社会治理的能力。

信托公司作为持牌金融机构，在政府及监管部门的指导下，以市场化方式，将数据资产设计为信托产品，撮合数据运营商、交易商、交易所、社会投资者构建一体化的数据要素社会治理生态。

数据跨境流动中的信托制度的国际通用性优势

“数据二十条”中提出，鼓励探索数据跨境流动与合作的新途径新模式。信托制度的国际通用性使得数据信托将会成为数据跨境流动与合作的新途径、新模式之一。

在数据要素跨境流动的过程中，制度与技术的通用性尤为重要，各国数据制度的多样性和数据技术的复杂性加剧了数据要素跨境流动的难度与风险。由于信托制度的国际通用性较强，用信托作为数据要素跨境流动的管理模式有助于提高效率且降低风险。

作者：祝世虎，光大信托信息技术部副总经理、数据中心总经理