报告标题：问题导向视角下的几轮财税体制改革梳理——财政政策专题研究系列之十四

报告发布日期：2024年07月16日

分析师：张 旭 执业证书编号：S0930516010001

分析师：李枢川 执业证书编号：S0930521040004

摘要

本篇报告中，我们以问题导向为切入点，梳理了上世纪80年代以来我国几轮重要的财税体制改革，希冀能为这一轮财税体制改革提供一些线索。

1980s的包干制改革：放权让利提升财政收入

如果以5年为一期进行观察，改革开放前的三期（1960-1975年），财政收入增速明显低于改革开放后的阶段。1980-1993年我国实施了不同类型的财政包干制，以期调动中央与地方、企业和职工等多方经济主体的工作积极性。在以包干制为特点的财政体制下，财政收入增速取得了快速发展。1983-1985年期间，年财政收入增速迅速升至两位数。

1994年分税制改革：财政收入分配改革

财政包干制引发的“两个比重”下降使得中央宏观调控的能力严重弱化，因此建立更加规范和完善的财政体制以取代财政包干体制已经不可避免。1994年分税制改革，是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次财税体制改革，初步构建了社会主义市场经济的税制总体框架。1994年的分税制改革后，我国基本形成了适应社会主义市场经济要求的财税体制。此前中央调控能力弱化情况很快得到缓解，1994年中央财政收入占全国比重明显攀升，而财政收入占GDP的比重也在1995年后触底反弹。

世纪之交的公共财政体制改革：聚焦在支出管理

1994年分税制改革后，财政收入处于稳定增长通道中，收入端的问题得到较好解决，但支出管理领域的问题仍然突出。这一时期的财政体制改革，更多的从整体出发，着眼于整个财政运行机制的调整，并将支出结构的调整纳入整个财政运行机制的调整框架，通过建立公共财政的基本框架，达成改革的目标，并进一步满足社会公共需要。在具体领域的改革包括，将游离于体制之外的政府收支，通过“税费改革”逐步纳入到整个预算框架内；推行以规范预算编制和分类方法、全面反映政府收支状况为主要着眼点的“部门预算制度”；财政支出结构由专注于生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域的优化调整，并推进将政府部门的各项直接支出逐步纳入向社会公开竞价购买轨道的“政府采购制度”。

2014-2018年间的财税体制改革：对地方政府债务的治理

21世纪以后，我国经济整体增长较快，但是遭遇到几次比较大的外部冲击，经济也逐渐面临下行压力。财政政策均进行了相应应对，但主要侧重需求管理，地方政府通过正式和非正式的债务工具举债，问题突出。在大禹治水般管理改革下，2015-2018年间我国地方政府每年新增债务得到有效控制，地方政府的宏观杠杆率也得到了明显降低，地方政府债务也进入到相对规范发展的阶段。2017、2018年后，防范地方政府隐性债务逐渐成为财政政策的一条重要主线。

1、导言

党的十八届三中全会以来，在党中央坚强领导下，我国财税体制改革不断取得新进展，有力促进了经济高质量发展和社会和谐稳定。2023年中央经济工作会议又进一步提出，“要谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革”。2024年政府工作报告中则提到，“推进财税金融等领域改革。建设高水平社会主义市场经济体制改革先行区。谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革部署，加大对高质量发展的财税金融支持”。而在今年的预算报告即《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》中则对新一轮财税体制改革进行了更具体的阐述，“贯彻党中央、国务院部署要求，坚持目标导向、问题导向，谋划新一轮财税体制改革，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增值税制度。深化税收征管改革，依法依规征税收费。推进财政资源统筹，提高预算管理完整性。优化财政资源配置机制，打破支出固化僵化格局，集中财力办大事。完善财政转移支付体系，加强转移支付定期评估和退出管理，优化资金分配，研究建立完善促进高质量发展的转移支付激励约束机制。落实落细已出台的中央与地方财政事权和支出责任划分改革相关方案，稳步推进省以下财政体制改革”。可以看到，坚持问题导向是我国改革的鲜明特征，也是深化改革的重要经验，自然也是这一轮财税体制改革的基础，只有正视问题、找准问题、解决问题，才能不断提高改革举措的精准性、针对性、实效性。在本篇报告中，我们以问题导向为切入点，梳理了上世纪80年代以来我国几轮重要的财税体制改革，希冀能为这一轮财税体制改革提供一些线索。

2、1980s的包干制改革：放权让利提升财政收入

新中国成立后，我国确立了“统收统支”的计划经济体制。所谓“统收统支”，指的是在财政收入方面，除地方税和零星收入外，公粮、关税、盐税、货物税、工商业税等都划归中央；财政支出方面，各级财政的支出转变为中央统一审核、逐级拨付；财政管理体制方面，则由中央政府制定所有的财政收支项目和程序、税收制度、供给标准以及人员编制等。“统收统支”体制的最大特点就是中央过度集权，因此从建国到1979年改革开放这一时期，我国中央与地方财政关系一直处于频繁变动的状态。这一时期的经济以计划经济为特征，经济取得了一定的发展，我国经济总量水平从上世纪50年代初到70年代末有了巨大提高，且在重工业建设领域取得了长足的发展。根据林毅夫等（1994）统计得出，我国从1952到1978年期间，按可比价格计算的社会总产值、工农业总产值和国民收入的年均增长率分别达到了7.9％、8.2％、6.0％；1980年全国工业总产值达4992亿元，这一数据比1952年的343.3亿元增长了17.9倍。经济虽然实现了高速度的增长，但是代价非常高昂，与人民生活密切相关的生产资料生产被严重挤占。而在生产率提升方面，林毅夫等（1994）发现，即使采用最有利的假设，从1952至1981年期间我国总要素生产率年均增长速度也仅仅只有0.5％的水平 。而在财政收入领域，如果以5年为一期进行观察，可以看到，改革开放前的三期（1960-1975年），财政收入的增速明显低于改革开放后的阶段。

十一届三中全会之后，全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，拉开了经济体制改革的序幕。当时经济体制改革千头万绪，涉及上层建筑和经济基础许多重大问题，落实起来并不容易。而让财政先动起来，财政体制改革搞好了，有利于带动和促进其他方面的各项改革。财税体制改革由此成为了整个改革的突破口。财政“包干制”以及相配套的改革（包含两步“利改税”改革）正是在这样的背景下应运而生的。1980-1993年我国实施了不同类型的财政包干制，以期调动中央与地方、企业和职工等多方经济主体的工作积极性，主要有三个不同阶段：1）1980-1984年主要实施的是“划分收支，分级包干”。主要明确各级政府在财政管理方面的权力和责任，从“共吃一锅饭”走向“分灶吃饭”。2）1985-1988年主要是“划分税种，分级包干，核定收支”。“分灶吃饭”财政体制改革有效调动了地方政府的积极性，打破了统收的局面，但统支的局面没有被打破，中央负担较重。地方为增加财源，容易画地为牢，搞重复建设；倾向于藏富于企，对全国财政收入造成很大影响。1982年后，对“分灶吃饭”体制进行了一些调整。两步“利改税”之后，根据新的形势，国务院决定从1985年起实行“划分税种、核定收支、分级包干”，进一步完善“分灶吃饭”财政体制。3）1988-1993年则是多形式的包干制。1988年国务院出台《关于地方实行财政包干办法的决定》，区别不同地方实行多种形式的包干制，如“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解递增包干”“定额上解”“定额补助”等，“财政大包干”迅速推向全国。

包干体制的目的在于调动地方政府的积极性，也能够解决我国财政体制过于集中的弊病。在以包干制为特点的财政体制下，财政收入增速取得了快速发展。1983-1985年期间，年财政收入增速升至两位数。

3、1994年分税制改革：财政收入分配改革

随着财政“包干制”的推行，这种财政体制也逐渐展现出了其固有弊端：一是“中央财政职能弱化”。财政包干制将中央的权力分散到地方，削弱了中央对财政资源的控制，无法发挥中央在宏观调控和维持地区经济基本平衡中的重要作用，有些时候中央政府为了维持基本的财政支出必须向地方借款。财政包干制推行初期确实对增加中央的财政实力方面起到了积极作用，中央财政收入占全部财政收入的比重在1979年为20.2％，而到了1984年则上升到40.5％。但是财政包干制也导致中央政府财政收入既无法实现与国民经济的发展同步，也没能实现与财政总量增长的同步，中央财政在财政包干制度下被“锁死”，这主要表现在两个方面（称之为“两个比重的下降”）：一方面是财政收入占国内生产总值的比重持续下降，1978年财政收入占GDP的比重为30.8％，包干制度实施后开始下降，1980年为25.3％，1986年则下降为20.5％，至1994年则下降到了11％以下，几乎是平均每年下降一个百分点；另一方面是从1985年开始中央财政收入占全部财政收入的比重持续下降，在1984年这个比重是40.5％，其之后逐年下降，1990年这一比重下降为33.8％，而1993年则降低至22％的水平；财政包干制引发的“两个比重”下降使得中央宏观调控的能力严重弱化，因此建立更加规范和完善的财政体制以取代财政包干体制已经不可避免。二是各地区为追求经济发展盲目进行投资活动。盲目投资加重了行业、区域市场发展的不平衡，带来了重复建设、地区封锁、市场分割等问题。为消除财政包干制的缺陷，“分税制”被理论界提出，并在实践层面进行了一些尝试。1987年，党的十三大报告提出，“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。1992年财政部颁布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》，选择天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛、新疆等9个地方进行分税制试点。这次改革也被称为“分税包干制”，由于没有在税制改革基础上进行，并不是真正意义上的分税制。这些尝试为1994年税制与分税制改革彻底取代包干制提供了有益的实践经验。1992年10月，党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制的目标模式。1993 年11月，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出价格、税收、财政、金融、外贸、投资、企业等多领域的整体性改革任务，我国进入迈向社会主义市场经济的新阶段，税制改革和分税制财政体制改革成为经济体制整体性改革的中心环节，实现了重点突破。（注：上述内容参阅了楼继伟《40 年重大财税改革的回顾》，《财政研究》2019年第2期。）以建立适应社会主义市场经济的财税体制为着眼点，1993年12月国务院印发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定自1994年1月1日起施行分税制改革，主要举措包括：1）按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的原则，通过建立以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制、统一内资企业所得税、建立统一的个人所得税制、扩大资源税的征收范围、开征土地增值税以及确立适应社会主义市场经济体制需要的税收基本规范等一系列的行动，全面改革税收制度，搭建了一个新型的税收制度体系。2）在根据中央和地方事权合理确定各级财政支出范围的基础上，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，建立中央税收和地方税收体系，分设中央税务机构和地方税务机构，实行中央对地方税收返还和转移支付制度，初步建立了分税制财政管理体制基本框架。3）根据建立现代企业制度的基本要求，在降低国有企业所得税税率、取消能源交通重点建设基金和预算调节基金的同时，实行国有企业统一按国家规定的税率依法纳税，全面改革国有企业利润分配制度。4）彻底取消向中央银行的透支或借款，财政上的赤字全部以举借国债方式弥补，从制度上斩断财政赤字与通货膨胀之间的必然联系。

1994年分税制改革，是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次财税体制改革，初步构建了社会主义市场经济的税制总体框架。1994年的分税制改革后，我国基本形成了适应社会主义市场经济要求的财税体制。此前中央调控能力弱化情况很快得到缓解，1994年中央财政收入占全国比重明显攀升，而财政收入占GDP的比重也在1995年后触底反弹。另外，地方盲目投资等问题也在一定程度上得到缓解。

4、世纪之交的公共财政体制改革：聚焦在支出管理

1994年分税制改革后，财政收入处于稳定增长通道中，收入端的问题得到较好解决，但支出管理领域的问题仍然突出。一是整体与社会主义市场经济体制不相适应。当时的财政支出范围是从计划经济体制下演变而来的，与建立社会主义市场经济体制的财政制度不相适应。二是在具体领域则表现为财政供给“越位”和“缺位”并存。在“越位”方面，财政供给范围过大，包揽过多，特别是向竞争性生产建设领域的过多延伸，超出了政府职能范围；在“缺位”方面，则是应由政府承担的一些社会公共需要却无力保障。因此，当时对于财政支出领域的改革是，退出“越位”，补齐“缺位”，从而达到优化财政支出结构的目标。

这一时期的财政体制改革，起点是支出端，但又不局限于支出端，更多的从整体出发，着眼于整个财政运行机制的调整，并将支出结构的调整纳入整个财政运行机制的调整框架，通过建立公共财政的基本框架，达成改革的目标，并进一步满足社会公共需要，促进政府职能转变。这一时期，理论界对于财政本质的认识差异较大，对公共财政的理解并不同，甚至存在争议，但对于公共财政所具有的基本特征这个层面的认识，则渐趋一致。公共财政的基本特征，概况来看，即是将公共财政的功能归结为满足社会公共需要的功能、法制规范的功能和宏观调控的功能，并以“公共性”定义满足社会公共需要的功能，将满足社会公共需要视作公共财政的基本功能。按照这一理解，财政政策的职能事项则自然聚焦在提供公共物品或服务、调节收入分配、促进经济稳定增长等这些领域，而此前事无巨细、包揽一切的特征的“生产建设财政”显然需要改变。

在具体收支领域，重要改革如下：一是将游离于体制之外的政府收支（主要是不规范的收入），通过“税费改革”逐步纳入到整个预算框架内，将非规范性的政府收入进行清理，将改革过程中的形成的收入科目纳入规范化轨道。二是推行以规范预算编制和分类方法、全面反映政府收支状况为主要着眼点的“部门预算制度”，并实行由财政（国库）部门集中收纳包括预算内外收入在内的所有政府性收入，且由国库单一账户集中支付政府部门所有财政性支出的“国库集中收付制度”。2000年前后，国家从建立部门预算开始，推行国库集中收付、政府釆购、收支两条线等一系列改革，预算制度改革向纵深推进。三是财政支出结构由专注于生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域，并推进将政府部门的各项直接支出逐步纳入向社会公开竞价购买轨道的“政府采购制度”。财政支出结构方面，由于自2007年起，实行了新的财政收支分类方式，之后不再在财政支出科目中列示“基本建设支出”，我们以截至2006年的数据来观察。1999年之后，基本建设支出在全国财政支出中的占比整体处于下降趋势。2006年该项占比为10.9%，而同年，文教科学卫生事业方面的支出所占的份额则上升至18.4％。

5、2014-2018年间的财税体制改革：对地方政府债务的治理

在财政体制改革的历史中，2014年可以称得上是我国预算管理深化改革的开端。

21世纪以后，我国经济整体增长较快，但是遭遇到几次比较大的外部冲击，一次是1998年的亚洲金融危机，一次是2008年开始的全球金融危机。几次危机期间，财政政策均进行了相应的应对，但主要侧重于需求管理。另外，从2012年开始，我国经济增速下行的压力明显加大，针对这一情况，财政同样进行了逆周期调节。这几次逆周期调节，主要的管理工具是政府债务，包括正式的政府债务工具和非正式的政府债务工具。这里我们将“正式债务工具”定义为那些原本即存在于相关法律或条例中（主要指的是《预算法》、税收法律或条例等）的政府债务工具，按照法律或条例管理要求运用即可。而所谓的“非正式政府债务工具”指的是当时财政相关的法律文件中并没有明确但在财政调控过程中被使用且与财政联系在一起的工具。2015年以前，我国地方政府对平台债务这一非正式的政府债务工具使用频繁。在我国财政调控演变过程中，有大量“非正式债务工具”被使用，尤其是在经济增速下行压力较大的背景下。非正式工具的使用为财政调控带来了一定的灵活性，但也增加了对财政政策研判的难度，同时带来了一些问题。为了对这一时段政府债务工具进行更进一步分析，以及后文分析便利，我们根据社科院国家金融与发展实验室公布的1992年以来各季度宏观杠杆率数据与年度GDP数据倒推测算了1992年以来历年中央政府、地方政府的债务余额情况，并与官方公布的国债余额、Wind统计的地方政府债务余额进行比较，以观察非正式债务工具应用的情况。

从上表统计情况来看：1）中央债务余额与d.国债余额两者的误差虽然在2004、2005年较大，但是之后误差比例整体维持在1%以下。根据财政部的说法 ，截至2014年底，地方政府债务余额是15.4万亿元，其中1.06万亿元是通过发行债券形成的，剩余债务主要是通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务。这个15.4万亿元的地方政府存续债务数与根据社科院杠杆率倒推回来的2014年地方政府债务余额153811.6亿元基本相符。从上述两点，可以认为根据社科院杠杆率数据倒推的政府债务余额数据是有效的。因此，我们使用根据杠杆率倒推回来的地方政府债务余额来观察地方政府的债务演变情况。2）从倒推的数据统计情况来看，1994-2003年地方政府每年均会新增一定的债务，但整体来看，数额并不大，期间每年新增债务平均为916亿元（1994-2000年平均不到500亿元），地方政府举债行为受到比较严格的规范。2004-2008年地方新增债务的规模有所提升，平均规模超过4000亿元。3）2009年后情况出现了明显变化。2008年全球金融危机发生。为了应该危机，中国政府进行了明显的逆周期调节。常规债务工具方面，增加支出相应提升了预算内赤字水平。2009年政府目标赤字包括两个部分，中央赤字7500亿元，中央代地方政府发行2000亿元债券；赤字总规模比2008年增加7700亿元；赤字率从2008年0.6%提升至2.7%。2010、2011年全国赤字分别为10500亿元（中央8500亿元、地方2000亿元）和9000亿元（中央7000亿元、地方2000亿元），2011年财政支出已经出现明显收缩。但是，根据社科院杠杆率数据，我们倒推出2009-2011年这三年中，中央政府每年新增债务分别为6777.6、6724.2、4291.3亿元，比目标赤字均要低。而这三年，地方政府每年新增债务分别为21662.2、10715.6、14310.6亿元，与当年目标赤字相比，分别超过1.97、0.87、1.23万亿元。因此，这次逆周期调节，地方政府是调控资金的主要供给方。2009-2011年中央政府、地方政府新增债务合计规模为1.78、4.67万亿，地方政府提供的资金占比为72.4%，是逆周期调节资金的主要提供方。而地方政府2009-2011年这三年间通过正式的财政工具提供的资金占比只有12.9%，其余的资金均是通过银行贷款、融资平台等非债券方式提供的。其中，“四万亿”开始实施的2009年，地方政府通过非正式工具获得资金接近2万亿元，占比超过了90%。4）2012-2014年地方政府债务问题再次凸显。从2012年开始，出口和消费增速均出现回落，经济增速下行的压力明显加。2012年我国名义、实际经济增速分别为10.4%、7.9%，比2011年分别低8.0、1.7个百分点。同期，通胀开始迅速回落，2012年CPI、PPI同比分别为2.6%、-1.7%，比2011年分别回落2.8、7.7个百分点，尤其是PPI，由于产能严重过剩，工业品价格持续走弱。政府逆周期调节再次成为稳增长的重要支撑。从2012-2014年预算报告中可以看到，尽管《预算法》不允许地方政府列支赤字，但是2009-2014年地方政府每年都会发行债券补充一般公共预算收支的缺口。2012-2014年这三年，中央赤字分别为5500、8500、9500亿元，赤字规模明显扩大；地方政府赤字则分别为2500、3500、4000亿元（合计1万亿元），增加并不明显。根据社科院杠杆率数据，我们倒推出2012-2014年这三年中，中央政府每年新增债务分别为4852.4、9610.1、8725.3亿元，合计2.32万亿元，与这三年目标赤字合计值相差不大；而地方政府这三年新增债务分别为1.49、2.87、2.87万亿元，合计达到了7.23万亿，超出赤字6.23万亿元。同样可以看到，这一时期用于支持基建的资金主要由地方政府提供，而地方政府的资金来源同样主要来自非正式债务工具（这一时期占比为86.2%，比重比前一阶段进一步提升）。

2009-2014年，地方政府新增债务规模达到了11.9万亿元，同期中央政府新增债务只有4.1万亿元。另外需要注意到的是，这一时期，由于央行不断推进利率市场化改革，放宽贷款利率浮动区间，存贷利差不再是稳定的收入来源，银行具有较强的动机通过发展中间、表外业务以提高收益。而2011年起证监会开始修订一法两则（分别为《证券公司客户资产管理业务管理办法》、《证券公司集合资产管理业务实施细则》、《证券公司定向资产管理业务实施细则》），鼓励证券公司开展资产管理业务创新，2012年则发布《关于实施基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法有关问题的规定》，规定落地后，公募机构陆续拿到成立子公司批文。此后，券商资管和基金子公司的通道业务的大规模开展为同期地方政府及平台庞大的融资需求拉开了闸门，带来了影子银行在2012年之后的快速发展。

从上述梳理大致可以看到，地方政府债务管理成为了这一时期预算管理改革的重中之重。早在2013年8月至9月，国家审计署即已经对全国政府性债务情况进行了全面审计，2013年12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元。而这一审计数据为之后2015年开启的3年左右时间置换14.34万亿元地方政府存量债务的措施奠定了基础。2014年8月，第十二届全国人大第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，正式颁布了以覆盖全部政府收支为主要着眼点的新《预算法》，自2015年1月1日起施行。2014年9月，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）进一步明确地方政府举债的权限，同时要求地方政府不得通过平台进行融资，并对地方政府债务实行规模控制。这个文件与新《预算法》一起，构成了政府在地方政府债务管理上明确的政策框架和纲领。在43号文中，第一次出现了“一般债”和“专项债”的提法：“建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”。之后，2015年3月、4月财政部分别发布了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，对一般债和专项债的定义、发行和偿还主体、偿债来源、所属预算管理、收入使用等进行了明确。2015年12月，财政部印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号），中央政府开始启动对地方政府债务的限额管理，一般债和专项债分别被纳入到限额管理。进入到2016年后，2016年10月，国务院办公厅发布《关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》（国办函〔2016〕88号），将地方政府债务区分为三大类：一类债务指的是地方政府发行的一般债券、专项债券以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务；二类债务指的是清理甄别认定的2014年末地方政府存量担保债务；三类债务指的是清理甄别认定的2014年末地方政府存量救助债务。2016年11月，财政部按照88号文制定了《地方政府性债务风险分类处置指南》，将地方政府性债务严格分为 6 类：地方政府债券、银行贷款、BT 类债务、企业债券类债务、信托类债务和个人借款类债务。其中企业债券类债务，主要就是城投债。2016年11月，财政部印发了《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》。上述一系列文件的逐步出台宣告地方政府债务管理进入了一个全新的规范阶段。这一时期，由于经济增速下行压力仍然较大，政府主导的基建投资是托举经济的重要支撑。同一时间，在43号文和新《预算法》的约束下，2015年之后地方政府虽拥有合法举债的权力，但由于中央对地方政府债务实行限额管理，地方政府举债空间有限，只能采用隐性债务的方式满足基础设施建设投资需求。这一时期，政府投资基金、PPP等投融资模式快速发展，“明股实债”的现象突出。另外，政府购买也成为地方政府隐性债务高发的领域，部分地方政府通过扩大政府购买服务范围，延长购买服务期限等方式融资，导致地方政府隐性债务增加。另外，2015年决策层还曾出台专项金融债贴息政策（具体为国开行、农发行将向邮储银行定向发行专项建设债券，中央财政按照专项建设债券利率的90%给予贴息）为基建提供支持，但很快因为快速增加中央财政负担而停止。这一时期，一般公共预算内赤字率保持在较高水平，如2016、2017年目标赤字率均设定为3%这个警戒线水平，地方政府则通过专项债额外获得规范化的融资渠道。整体来看，2014-2018年期间，政府杠杆率维持相对稳定的水平（下降2.5个百分点），但在结构上则呈现出中央政府杠杆率上升（上升1.4个百分点）而地方政府杠杆率下降（下降3.9个百分点）的组合。需要注意的是，如果我们将这一时期预算报告公布的当年新增中央、地方政府债务与通过社科院杠杆率倒算的新增债务进行比较，可以看到：1）2014年至2018年，每年预算报告中公布的中央政府新增债务与通过社科院杠杆率倒算的中央政府新增债务差别并不大；2）但2014年至2018年，每年预算报告中公布的地方政府新增债务与通过社科院杠杆率倒算的地方政府新增债务差别较大，如2015年预算安排地方政府赤字债（一般债）、专项债分别为5000亿和1000亿元，合计为6000亿元，但通过社科院杠杆率倒算的地方政府新增债务为-6395.9亿元，差别较大（12395.9亿元），但此后两者的差距逐渐缩小，2016-2018年分别为6204.7、4567.9、2686.9亿元，至2019、2020年两者差别已有所缩小，只有1568.9、3954.8亿元。这说明在显性债务层面，随着之前一些非正式融资工具产生的债务不断得到置换和偿还，地方政府越来越依赖于规范的正式的政府债务工具进行融资。

在大禹治水般管理改革下，2015-2018年间我国地方政府每年新增债务得到有效控制，地方政府的宏观杠杆率也得到了明显降低，地方政府债务也进入到相对规范发展的阶段。

防范地方政府隐性债务逐渐成为财政政策的一条重要主线。2017、2018年后，地方政府隐性债务的问题也多次在重要文件中被专门列出。梳理这一时期对地方政府隐性债务的监管，可以看到，以2018年8月中央下达《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》、《地方政府隐性债务问责办法》，财政部下发《地方全口径债务清查统计填报说明》几份重要文件为开端，地方政府隐性债务监管大幕被正式拉开。尽管2020年受到疫情的一定影响，但经济社会逐步进入到正常轨道后，隐性债务的监管即重新回到决策层的重要文件表述中，防范地方政府隐性债务逐渐成为财政政策的一条重要主线。

6、参考文献

【1】林毅夫,蔡昉,李周.《中国的奇迹：发展战略与经济改革》[M].上海三联书店、上海人民出版社1994年版。【2】马海涛,白彦锋,岳童.新中国成立七十年来我国财政理论的演变与发展[J].财政科学, 2019(4):11.【3】楼继伟.40年重大财税改革的回顾[J].财政研究, 2019(2):27.【4】杨君昌.新中国财政体制变革的回顾与展望[J].财经研究, 1999(10):6.

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