摘 要：在中国的治理实践中，不仅存在着非正式的人格关系对正式治理体系的弥补作用，而且作为集团行动者的执政党也会依托自身传统和组织优势建构大量的人格工作关系。这不仅体现为执政党面向社会群众的情感治理实践，还表现为执政党运用自身的组织优势实施组织再造来提升党政科层体系的运行效率，比如通过干部挂职、党校培训、结对帮扶、对口援建、区域化党建、临时党支部、联村驻村等方式形成了大量跨越组织边界又带有情感因素的人格化工作关系。基于浙北T市联村干部制度经验，本文发现人格工作关系具有润滑治理体系运行的作用，能够增加干部之间的信任，减少信息不对称，产生更多的体制内协作网络。

作者：叶敏

科层制对传统治理体系的一个重要超越是强调非人格化规则，以避免社会关系和情感因素对治理过程的扭曲。韦伯认为科层制意味着“没有憎恨和激情，因此也没有‘爱’和‘狂热’，处于一般的义务概念的压力下，形式上对‘人人’都一样”。[1]然而在现实的治理实践中，非人格化规则的统治既不是彻底的，也不是完善的。一方面，在科层制与社会的交界面，非人格化规则虽然有助于形成“一致对待”的效率和公平，但是也容易忽视服务对象的个性需求和情感需求。默顿即指出：“非人格化是科层结构的又一特征，对形成科层人员训练有素的无能力起了一定的作用”。[2]而在科层系统内部，非人格化规则也只是获得了部分的统治，因为科层系统中事实上存在大量非正式的关系、规则和组织，[3][4]并且非正式的关系、规则和组织对科层系统运作发挥着重要的补足作用，比如提升沟通效率和形成合作关系。[5][6]唐斯甚至认为：“缺乏这种人格化的网络，官僚组织将以一种僵化的方式运作，也将严重削弱它们的灵活性和整体效率”。[7]

中国是一个关系社会，非人格化规则的统治并不稳固，人格化关系大量存在于中国的治理体系。[8][9]但是科层系统中的人格化关系往往被视为一种“反制度”的破坏性力量，一个常见的观点是关系会扭曲制度，甚至造成严重的腐败和制度失效问题。[10][11]西方文献也往往使用诸如用庇护关系、派系政治等贬义性概念来理解中国的政治现象。[12][13]但是，这种观点实际上只抓住了没有受到约束的人格化关系可能破坏制度的一面，而没有注意到非正式的人格关系和体制主动构造的人格关系对治理体系的正向润滑作用。实际上，在中国的治理实践中，不仅存在着非正式的人格关系对正式治理体系的弥补作用，[14][15]而且执政党也会依托自身传统和组织优势建构大量的人格关系，这不仅体现为执政党面向社会群众的情感治理实践，[16][17]还表现为执政党运用自身的组织优势实施“组织再造”来提升党政科层体系的运行效率，比如通过干部挂职、党校培训、结对帮扶、对口援建、区域化党建、临时党支部、联村驻村等方式构造了大量跨越组织边界又带有情感因素的人格化工作关系。本文的重点并不在于强调非正式的人格关系的正面作用，而是旨在强调在中国共产党领导的治理实践中，存在一种体制构造人格工作关系的治理机制。为了更好地说明这种“人格关系的体制构造”现象，本文利用浙北T市“联村干部”制度的田野调查经验加以说明。

2021年7月，笔者所在团队在浙北T市四个镇街开展了为期三周的集体调研，T市处于长三角大都市群的腹地，总体经济条件较为发达。笔者重点关注了T市的W镇和M镇的城乡发展和乡村治理情况，W镇是一个旅游镇，下辖26个村和4个社区；M镇属于工业较不发达的农业镇，下辖18个村和1个社区。在对镇村干部访谈中，“联村干部”制度多有提及，这也促使我们将其作为访谈和研究的重点议题之一。“联村干部”制度并不是新事物，老干部认为人民公社时期就有类似的制度安排。从T市的实地调研反映的情况来看，浙江的“联村干部”制度并不是停留于文本的“虚制度”，而是在镇村协调中发挥重要作用的制度安排，绝大多数接受访谈的镇村干部也对这项制度持较为正面的看法。

T市的“联村干部”制度是一种党建引领的弹性化联村方式。“联村干部”制度并不是常规行政体系的制度安排，而是执政党联系基层、联系群众的组织传统体现，目的是通过干部联村的方式来强化村级治理能力。有学者将浙江的联村制度在类型上区别为县领导联村、第一书记联村和乡村干部联村等子类，这是对联村制度的一种广义理解。[18]余练则比较分区了包村干部和“联村干部”的差别，认为包村干部制度具有跨层级的特点，而联村干部则属于依附层级的制度安排，主要涉及的是镇级干部联村。[19]在T市接触到的“联村干部”制度属于后一种，即镇级干部联村，或者说将乡镇的领导干部和非领导干部重新编队与具体的行政村形成结对化管理服务关系。“联村干部”和驻村干部都是基于组织意图的下派，但是驻村干部一般会脱离原单位的工作岗位，并驻扎在指派的村里工作，“联村干部”则是一种“一岗双责”的制度安排，“联村干部”并没有脱离现有岗位的职责，而是同时又兼着对联系的村子的管理服务职责。驻村干部需要长时段地进驻村里，而“联村干部”则实行的是弹性化的“入村”方式。一般来说，在一些中心工作推动时，“联村干部”会进村工作几天或一段时间，平常则可以通过定期下访或接待村干部访问来实现“联村”。弹性化联村的好处是可以使镇级干部兼顾本职工作和联村工作，而驻村干部制度一般是跨层级的人员下派，强调专人专事。

T市的镇级干部联村制度在组织模式上采取一致组队式联村，即与村联系的是一种联村干部组。联村干部组一般由联村领导、联村组长和其他“联村干部”组成，一般联村干部组有5-7人构成。联村领导一般是乡镇党委政府的班子成员，联村组长一般由乡镇党政部门负责人担任，其他联村成员来自于职能部门的一般干部。联村干部组的组队并不是随意的，而是乡镇党政班子充分酝酿考虑之后的安排，一般来说联村干部组的组队会考虑村里的实际需要以及党政科层体系的组织设置因素。对于那些处于城市化进程中的村庄，由于存在着较为繁重的拆建任务，一般会安排分管城建的副职领导和与城建相关的部门与村里结对，而对于农业形态明显的村，一般会安排分管农业的副职领导和农业部门与村里结对。这种功能导向的结对方式结合了村庄的实际需要和镇级组织体系的便利，可以使镇村之间实现最大化的联系红利。乡镇主要领导也会参加联村干部组，一种情况是与问题村或后进村结对，另一种情况则会与开发任务比较重的村结对。在联村干部组当中，联村领导和联村组长单位的作用最为明显，两者都掌握较多决策权力和治理资源，对村庄的服务能力更强。普通联村干部的作用主要是在一些中心工作推动时可以增加人手，同时可以将部门的专业性和业务资源与村庄进行对接。

表1 W镇和M镇6个村的联村干部组队情况

联村领导

联村组长单位

联村成员单位(成员)

FLQ村

人武部长

城建办(主任)

整治办副主任、农经办负责绿化(一般工作人员)、财经办(一般工作人员)

HG村

分管农业的副镇长

妇联主席

拆迁办、党政办等部门干部

CZ村

分管农业的副镇长

农业中心(书记)

经济发展办、环卫、拆迁办等部门干部

XB村

镇长

农经中心(副主任)

宣传，党政办，拆迁办等部门干部。

MH村

镇党委书记

应急管理办

统计中心、农经中心等部门干部

ZST村

镇党委副书记

社会事务办公室(主任)

农业中心、环卫中心等部门干部

资料来源：根据调研资料整理。

在T市，“联村干部”制度是一个常态化工作方式，政策文本上的职能相对抽象和多元，各镇街每年也会结合新的精神和自身需要调整联村的重点和内容。以T市M镇的政策文本为例，2018年的“联村干部”文件(《关于开展“百名干部下网格”有关事项的通知》)对“联村干部”要承担的职能规定较为抽象，强调“联村干部”要当好政策宣传员、当好党建指导员和当好民情联络员。而在“联村干部”的实践运作中，“联村干部”的职能有着更大的综合性，往往与贯彻中心工作和帮助村庄发展等“硬任务”挂钩。与W镇和M镇同属T市的F街道对“联村干部”的职责规定更为具体，可以区分为宣传教育、基层党建、群众联系、中心工作和村级发展等五个方面职能。为了激励镇级干部完成联村的综合性目标，一般要求联村干部要不定期向镇街党委汇报工作，联村工作的实绩还会列入机关事业干部年终考核体系，影响到年终绩效发放和评优评先。

对T市的调研情况说明，“联村干部”制度可以产生一定的关系效应，促进了基层治理体系中的主体互动，特别体现为经由“联村干部”制度的串联，镇级干部与村干部之间的人格关系得到了正式化增密。正如后文所讨论的，对中国党政科层体系的关系形态的理解可以区分为非人格关系和人格关系，非人格关系是一种“对事不对人”、规则导向的“公对公”关系，而人格关系既可能是由于社会交往产生的非正式人格关系，也可能是由诸如“联村干部”制度构造的一种正式的人格化工作关系。对于理解中国的基层治理经验而言，相比由“私交”形成的非正式人格关系，更加值得关注的是由体制建构形成的人格化工作关系。具体到T市的经验，“联村干部”制度在三个方面增密了镇级干部与村干部之间的人格关系。

任何有效的领导关系和政策执行都需要一定的上下级沟通系统来完成。“联村干部”制度在体系建构上的重要作用在于搭建了一种镇村干部之间党政复合型沟通联系网络。在传统的行政体系下，镇村关系有难以处理的一面，即镇与村之间到底是指导关系，还是领导关系。在正式法律制度上，镇村关系有一定的模糊性，村委会作为群众自治组织具有自治权，乡镇只能对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。不过，由于人事任命、村财镇管、考核监督和村干部职业化等因素，乡镇与村的关系在实际乡村治理中已经越来越体现出领导关系的本质。而且，由于行政组织法律体系的框定，镇村之间基于行政体系的沟通具有三个方面的特点：一是沟通的正式性。即镇村干部之间的沟通要符合政府工作的基本规章和相关程序安排，具有程序性的特点，比如通过大会、小会和汇报工作等形式发生上下沟通；二是“一对多”的特点。在行政体系下，镇作为一个上级要对应辖属的所有下级行政村，这个“一对多”的关系体现了政令执行的统一性，但也会在政策实施上形成“一刀切”的问题；三是非人格化的特点。行政体系的沟通要服从科层制的非人格化的要求，因为人格化的情感联系会造成一定的偏袒关系，有失行政意义上的公平对待原则。“联村干部”制度是执政党基于自身传统和组织优势实施的另一种镇村之间的沟通网络，在这种党建引领的上下级沟通网络中，上下级沟通的程式性得到了软化，“一对多”的关系也被改造为“多对多”的关系(分别联系)，镇村干部之间的人格化联系和特殊照顾也得到了引入和允许。

T市的实地调研经验也说明，“联村干部”制度的运行也增加了镇村干部之间的交往频率。在自上而下的行政体系下，镇村干部之间的沟通交流受到权力关系的影响，由镇级干部发起的自上而下的向下沟通缺乏足够的激励，而由村干部发起的自下而上的沟通也会受到权力关系和制度规则的约束，导致镇级干部与村干部的沟通交流缺乏足够的频率。特别是在一些区域，随着“拆乡并镇”改革的推行，乡镇与行政村之间的管辖幅度出现明显不合理情况，镇级领导很难依托行政体系与辖属的村级干部发生密切交流。“联村干部”制度的运行有着增加镇村干部交往频率的潜力：一方面，“联村干部”制度延续的是执政党主动走近基层、走近群众的“群众路线”传统，政党的政治动员加强了镇级干部向下沟通的激励。另一方面，基于党组织网络的“联村干部”制度通过分别联系的安排，构造了“多对多”的上下联系机制，缓和了镇村间由于管辖幅度不合理造成的沟通不密问题。T市F街道的政策文本要求“联村干部”在工作上要做到“四个必到”，即联系村召开两委会、党员大会、民主听证会必到、联系村发生重大突发事件必到、联系村贯彻落实全街道性中心工作必到和联系村年终总结和制订下一年工作目标必到。在对村干部的访谈中，不少村干部也提到由于“联村干部”制度的存在，村里与镇级之间的沟通增加了。一位村书记指出：“联村干部有时也会下来，我们也会定期去和联村领导汇报工作，比如到镇里办事，顺道去拜访一下，有了这层关系，领导也需要了解村里的情况”(访谈编号：20210713WZ05)。

行政体系一般要服从科层制的非人格化规则，无论是行政人员与行政对象之间，还是行政人员之间，私下的情感联系虽然很难排除，但是一般不会得到鼓励。而在现实治理实践中，各类治理工作的有效开展，干部之间和干群之间的情感联系又似乎是必不可少的。因为，非人格化规则的有效运行前提是科层制的理性化和法治化，只有在政府职能范围和职责分工体系清晰稳定的前提下，非人格化的按章办事机制才能有效运行。而在中国的治理情境下，基层政府的职能范围并不明确，垂直和横向的职责分工体系也较为模糊，社会转型也使得政策难以稳定，纯粹的非人格化的按章办事难以支撑治理体系。具体到T市的治理经验上，由党组织网络发动的“联村干部”制度建构了一种镇村干部间的人格化工作联系，这种关系是获得体制和制度承认和鼓励的，并且由于镇村干部之间在任务责任连带之下经常发生工作联系，而容易形成由于工作联系触发的情感关系。M镇的一位联村领导认为：“联村干部许多地方都在做，关键是真联还是假联。我的理解，联村干部制度是加强了政策的落实水平，村里是最基层，许多村干部不熟悉业务工作，镇里的联村干部对村里工作发挥着业务指导的作用，当然一些时候也会联出感情(访谈编号：20210723SM03)。”“联村干部”制度运行之所以能够加强镇村干部之间的情感联系一方面是因为这种工作联系机制并不排斥“工作中的友谊”，而且实际上将其视为落实政策的“润滑剂”，另一方面是因为在“联村干部”制度下，镇村干部由于任务职责的连带关系，形成了一种基层的任务共同体，“荣辱与共”成为情感联系的触发力。

学界对浙江“联村干部”的有效性已有较多的讨论，比如冯川在浙东开展的个案研究说明了联村干部制度对村庄派性政治的一种纠治作用。[20]田先红注意到“联村制度使得县乡政府的触角伸入乡村社会”。[18]刘成良则注意到了浙江的联村联户制度在“实现自下而上的民意表达和政治参与”中的效果。[22]同样是对浙江联村干部的观察，余练强调联村干部不仅拓展了国家的基础性权力，对镇村关系也有一定润滑作用，即“非正式交往搭建起来的互惠关系”。[19]现有研究虽然对“联村干部”制度的正向作用都予以肯定，但是对“联村干部”制度对基层治理体系的正向功能和作用机理的解读还较为欠缺。对浙北T市多个镇街的实地调研表明，基于“联村干部”制度的串联和运行，基层治理体系在正式制度之下获得了人格化运作机制的润滑作用，在镇村之间实现了更为良性的“上下相合”。

人格关系的好处是可以稳定主体之间的预期，有效激发主体之间的信任。党政科层体系的设置较为有力地建立了上下级的命令服从关系，但是上位权力和政策意志的有效落实是以政策目标清晰、与下级利益冲突较小以及上级对下级具备监督能力为前提的。而在实际的乡村治理中，政策目标往往并不清晰，甚至存在不同政策目标之间的冲突性，上位政策的执行对乡村也会带来一定的利益冲击，镇对村的监督能力也较为有限。这些因素都往往使得政策“下达”并不有效。在现有的体制背景和任务结构下，改善政策目标模糊、利益冲突和监督能力的途径往往很难通过“公对公”的非人格关系来解决，因为在缺乏信任的前提下，上下级之间缺乏消除政策模糊和利益冲突的积极性。而在“联村干部”制度的作用下，镇村干部之间具有更为密切的人格关系，干部之间的信任使得政策“下达”有了更好的基础。乡镇联村干部对村干部的政策讲解在人格关系的润滑下不仅会更清楚，而且村干部也会更愿意听。即便那些存在利益冲突的政策“下达”时，联村干部与村干部之间的人格关系也会成为这类政策落实的润滑油。W镇的一位部门领导认为：“联村工作主要是围绕政府中心工作展开，向下传达、让下面去落实，主要是凭情感联系的，而不是依靠行政力量以命令的方式对下面的书记。其实要走心地沟通，感受到下面有反感情绪时，需要通过类似于朋友之间的交谈来缓解工作压力。”W镇的一位村干部也认为：“联村干部主要是协助村里做一些中心工作，比如维稳、应急以及村里换届选举等。联村干部和村里的关系要近一些，一个是他们可以帮我们更好地理解政策，有把关的作用；一个是村里遇到了困难，可以找联村干部帮忙”(访谈编号：20210711WZ02)。从这个角度来说，基于联村干部的人格关系成为政策“下达”的润滑油，不仅有助于政策目标的清晰化，而且有助于一些政策执行的“软着陆”。

对T市镇村两级干部的访谈情况还说明，由“联村干部”制度建构的人格关系也便利了党政科层体系内部的意见上行，以及社情民意的向上反馈。自上而下的党政科层体系的一个重要缺陷是体制内部信息沟通的不畅，特别是下级干部不敢“讲真话”。在镇村关系上，不敢“讲真话”的一部分原因是因为缺乏对上级的信任，或者在正式场合不便于表达真实意见。“联村干部”制度构造的人格关系使得镇村干部之间获得了信任感，使得自下而上“讲真话”的风险得到降低，因为在人格关系情况下的“讲真话”不仅不会违背上级权威，而且会形成一种体制能够接受的意见表达方式。M镇的组织委员在谈到联村干部的作用时就强调这种制度不仅能够帮助镇干部更好地了解社情民意，还使得村干部向上沟通更加通畅了，村里可以在私底下对“联村干部”表达对政策的真实看法和相关建议。“联村干部的主要作用是几个方面，比如出谋划策，比如增加工作力量服务中心工作，比如了解社情民意。联村干部的设计确实有联出感情的成分，联村领导和村里的关系近了一层，这会带来一些好处。比如，政策落实时，上面要听下面的‘真话’，大会上都不能说，许多村干部就可以和联村领导去说。如果政策落实时有误解或偏差，联村干部也会去和村干部解释，对于那些有压力的政策，村干部即便不够理解，也会看联村干部的面子”(访谈编号：20210721SM02)。

通过镇级干部的弹性化下沉，“联村干部”制度一方面对村级组织施加了更多的指导和管理，另一方面，这种由“联村干部”制度穿插形成的人格关系，又成为乡村发展的体制内网络资源。“联村干部”制度的好处在于体制上允许乡镇联村干部为所结对联系的村庄发展“想办法”、“找门路”，这是一种具备体制合法性的特殊主义治理逻辑。M镇Z村的书记的认识是：“我们联村领导是镇副书记，组长是社会事务办主任，还有一些组员。联村干部主要是帮村里想办法，出主意，找项目，有些如群众走访、中心工作一起做。我是外调来的村书记，联村干部对我的工作也是个支持。因为是镇副书记联的村里，他帮我们出了不少主意，比如搞乡贤治理基金，还给我们介绍了几个农业项目(访谈编号：20210721SM01)”。W镇农业中心干部举了一个相当典型的例子：“我们农业中心与Y村是结对关系，Y村比较困难，后来在原则范围内想办法给他们引入了一个项目，流转土地100多亩，种蚕养桑，做丝绸产业。联村干部不仅参与村内项目方案的制定，还向上争取了1个配套的镇级精品线路项目，并争取资金400-500万，该项目带动村里经济发展和管理的提升，并优化了周边环境(访谈编号：20210711WZ07)”。镇级干部之所以会动用自身资源为所结对的村庄发展出力，一方面是因为“联村干部”制度的存在为这种特殊化服务提供了合法性，另一方面是因为“联村干部”制度构造了镇村干部之间的共同体意识。M镇的组织委员在访谈中感叹：“联村领导对联系的村子也有个面子问题，许多工作排名出来了，首先要看看自己联的村表现怎么样(访谈编号：20210721SM02)”。

从正式关系与非正式关系的二分法及其对中国治理经验的判断有一定的局限性，并且在一定程度上牺牲了对中国党政科层体系复杂性的理解能力。因为正式关系与非正式关系的边界在治理实践中并不是泾渭分明的，而且在中国的治理实践中，建构关系的主体不仅仅是个体行动者，“组织”(执政党)也会在主动或无意之中建构关系来加强控制和提升治理效率。T市“联村干部”制度的运行经验提醒我们重新审视中国党政科层体系内的关系形态，特别是基于“联村干部”制度产生的干部之间人格化工作关系并不是非正式关系可以囊括的。为了在理论上辨析人格化工作关系的重要意义，我们可以通过图1和表2来详细说明。如果从党政科层体系的情感化维度加以区分，那么中国党政科层体系的关系形态可以区分为非人格关系和人格关系，人格关系又可以进一步区分为人格化私人关系(人格关系1)和人格化工作关系(人格关系2)，人格化工作关系并不属于非正式关系范畴，而是由体制建构的且带有情感联系的正式关系。

图1 党政科层体系的关系形态再区分

“公对公”的非人格关系是由正式制度设置的，具有“对事不对人”的特点，强调以规则为中心，其功能在于构建一种制度化、标准化的治理系统。非人格关系虽然符合正式规则，但是由于多元制度的冲突性和模糊性，在一些情况下往往很难有效地解决实际的问题，并由此造成部门之间、条块之间和干部之间的沟通不畅。由“私交”形成的人格关系1(非正式关系)来源于社会交往的积淀，具有“对人不对事”的特点，强调以情感为中心，其优势是主体之间的强信任关系，但有时会破坏正式规则。而由于制度体系本身的缺陷，作为人格关系1的非正式关系(规则)在一些情况下也可能有助于实现治理目标。人格关系1虽然有助于沟通联系，但是也容易破坏正式制度，甚至形成学者批评的庇护关系和派系政治，并且由私交形成的关系是一种碎片化网络，难以克服“人亡政息”的局限，也很难解决面上问题。而由体制构造的人格关系2并不是一种非正式关系，而是一种区别于非人格关系又加入情感联系的工作关系，具有“对事又对人”的特点，这种人格关系2不仅能够形成主体之间的信任，而且又不容易陷入非正式关系造成公权私用的窠臼。在中国的治理实践中，诸如“联村干部”制度所生成的人格关系2是由体制构造的，这种正式的人格关系相比正式的非人格关系有一定的情感联系因素，以治事为中心，有助于建立干部之间的信任和实现跨组织边界的协调。当然，作为一种体制构造的人格化工作关系，人格关系2一旦丧失了体制设置的支撑，这种人格关系要么趋于解体，要么会转化为人格关系1，即一种基于“私交”的非正式关系，虽然这种“私交”是前期体制运作所触发的。

表2 非人格关系与人格关系的对比分析

非人格关系

人格关系1

人格关系2

生成机制

制度设置

社会交往

体制构造

关系特点

“对事不对人”

“对人不对事”

“对事又对人”

运作逻辑

以规则为中心

以情感为中心

以治事为中心

关系功能

制度化；标准化

信任；非制度化

信任；跨边界的协调

资料来源：作者自制。

体制建构的正式人格关系是执政党的自身传统和组织优势的发挥。作为一种高度强调集中统一原则的政党，中国共产党对党内的“团团伙伙”和私人关系持鲜明的批判态度。不过，中国共产党的革命过程和治理实践并不局限于程式化的科层体系运作，而是通过自身传统和体制优势对科层体系进行了适应性改造，形成一种超越科层制的治理模式。[24]中国党政科层体系运行与韦伯意义上的科层组织有着明显的区别，即通过“反科层治理”获取治理体系的弹性和活力。[25][26]现阶段的经验也表明，中国党政科层体系的实际运作仍然存在着较多的体制建构关系的现象，即通过执政党的自身传统和组织优势，建立了结对帮扶、对口援建、“联系点”、干部挂职、第一书记、联村包村、党校培训、区域化党建等特色机制来解决治理实践中的具体问题。这一现象已经得到一些学者的注意。俞可平认为中国的干部培训具有“增强党员干部的协作能力”的功能，“许多学员利用集中培训的机会，相互交流各自的管理经验和学习体会，取长补短。此外，同期同班的学员通常会联成一个小小的网络，尽管中共中央不鼓励甚至禁止学员组建‘同学会’之类的组织，但这种人际联系事实上在受训结束后还会长期存在，为这些干部结业后的相互协作奠定了基础”。[27]赵勇对党校功能的分析也点明了经由党校培训而形成的协作关系的作用：“学员的小组讨论也往往以党小组为单位进行，因此在党小组内部学员往往比较熟悉，有相对融洽的关系，积累起一定的社会资本。党校内部各个班次的再组织是党的‘组织’功能的延续和展开”。[28]刘祖云注意到中国治理过程中“结对子”的组织现象，认为对子关系“可以保持上下级之间信息沟通的顺畅与组织行为的一致性，可以提高上司控制组织的能力，这些因素对提高组织管理的有效性都具有积极意义”。[29]而一些学者对中国特色干部挂职制度的研究则表明干部挂职有助于“畅通府际关系和政企、政社关系”[30]，“促进不同机构里的干部横向交流，增加体验，增进理解，有助于换位思考”[31]。实际上，融合非人格关系和人格关系的中国党政科层体系是一种超越一般科层体系的新型治理模式，由体制建构的人格化工作关系的大量存在使得整个党政科层体系的运行有着更多的协作接口和润滑机制。

关注和区分出经由体制建构的人格化工作关系的理论意义是可以部分地缓解基于关系主义视角对中国治理现象分析的局限性，有助于揭示中国党政科层体系的特殊性和特色治理机制的存在。因为无论是从中国的“关系学”或者非正式关系的角度，都更容易看到人格化的私人关系对党政科层体系运行的侵蚀作用，而难以注意到由体制建构的人格化工作关系对党政科层体系的正向润滑作用。翟学伟认为社会资本研究中没有区分中国的关系和西方基于公民社会的关系性质的根本差异，认为中国的关系的起点是个人，且关系运作会导致社会整体运行效率的下降，因为中国的关系在根本上不是一种西方意义上的社会资本。[32]这个观点是相当深刻的，但是这个分析没有注意到中国共产党建构的新型党政科层体系的组织运行机制。实际上，基于中国共产党的自身传统和组织优势，党政科层体系高度依赖跨越组织边界的体制构造来生产人格化工作关系，以实现对治理体系的润滑和补足作用。正如本文基于浙北T市联村干部制度经验所说明的，这种体制构造的人格关系增加了干部之间的信任，减少了信息不对称，构造了更多的体制内协作网络。从这个意义上，这种由体制构造的人格关系的本质上可以理解为一种体制内社会资本，对中国党政科层体系的实际运行起到了重要的润滑和补足作用。

作者简介：叶敏，华东理工大学社会与公共管理学院副教授，浙江红船干部学院社会发展与社会治理研究中心研究员，复旦大学大都市治理研究中心特聘研究员，上海200237;

基金：国家社会科学基金一般项目“大都市郊区镇域治理单元的重构模式比较与优化对策研究”(编号：21BZZ099)

来源：《中国行政管理》期刊