摘 要：面对百年变局和世纪疫情，乡村振兴战略的重要性和价值凸显，对由谁来推进、何以实现乡村发展、建设与治理等问题的回应变得迫切且重要。鉴于此，本文基于文献梳理和新时期的发展实践提炼出“能人型村干部”这一概念，一方面根据不同历史时期村干部角色变化分析能人型村干部生成的历史与现实逻辑；另一方面对能人型村干部经营村庄的新型治村策略展开分析。进一步借助对全国三个典型村庄案例的长期蹲点调查检验村干部能人化和能人型村干部治村的具体实践。案例村庄发展绩效表明，能人型村干部以经营村庄的方式带动村庄发展，在提升产业发展水平、增加农民收入、重塑村庄治理结构、改善地区生态环境等方面贡献显著。本文分析认为，未来一方面要破除体制机制的制约，尽可能为能人型村干部提供广阔的舞台和全方位的保障与激励；另一方面尚需通过创新制度设计与引入可行的内外部考核监督机制，有效规制能人型村干部越界行为，保障其带动村庄发展的绩效，严防能人变“村霸”。

作者：韩旭东 杨慧莲 郑风田

村干部处于我国行政体制的神经末梢，是政策落地的直接执行者，影响中央的施政效果和基层总体稳定(陈锋等，2020)。虽然村干部不在中国公务员体制之内，但作为有别于普通村民的一类群体，其处在社会关系网络的关键节点和有利位置，不仅是乡村治理的核心，更担负着农民致富和乡村发展的责任(赵波等，2013)。综述已有研究发现，虽然大量文献资料展示了不同历史时期中国村干部的角色及职能特征，但鲜有研究者总结梳理村干部角色在不同时期的适应性变化。与此同时，课题组通过大量的田野调查发现当前中国村干部群体逐步呈现出鲜明变化。面对新的发展形势，一方面越来越多的村级组织通过吸纳精英带头人构建起能人型村干部治村结构，即推选地区能人(特别是经济能人)担任村干部，村干部角色逐步由一般的村庄管理者转变为村庄经营者；另一方面能人型村干部在内发动力与外部支持的双重激励下，将其先进的经营理念嵌入村庄治理，形成了独特的治村策略——经营村庄。特别地，能人型村干部往往因其在发展村庄经济方面的突出表现而受到基层政权的普遍鼓励，这种鼓励与认可所蕴含的激励又反过来强化了能人型村干部经营村庄的动机和行为(蒋永甫等，2015)。

鉴于此，本文提出“能人型村干部”这一概念，一方面通过梳理不同历史时期村干部角色变化，分析能人型村干部生成的历史与现实逻辑；另一方面对能人型村干部经营村庄的新型治村策略展开分析。进一步地，借助课题组对全国三个典型村庄案例的长期蹲点调查检验村干部能人化和能人型村干部治村策略。本文至少包括两个方面的创新与贡献：一是将已有研究中重点关注的“富人治村”和“村干部不同权威和素质产生的影响”这两方面的研究整合提出“能人型村干部”概念(杨婵等，2019),在阐述不同历史时期村干部角色与特征的同时力求全面贴切地展示能人型村干部这一新兴群体的基本样貌；二是有别于已有研究仅分析(富人)村干部通过引进投资、争取政府支持、降低行政管理支出、扩大公共投资等方式促进村庄经济发展(王晓飞等，2021;赵秋倩等，2021),本文观察到能人型村干部在实践中展现出的全面整合内外部资源、以经营村庄方式实现整体性开发的独特治村策略，并深入剖析这种新型治村策略的全过程及绩效。本文的研究有助于为乡村振兴战略提供“可借鉴、能借鉴”的实践方案，具有重大现实意义。

从传统社会的“双轨政治”到如今的“乡政村治”,村干部角色不断变化(邓泉洋等，2020)。这种变化一方面是村干部群体对国家与社会环境变迁所做出的适应性调整；另一方面体现了村干部作为独立个体的理性选择。

在帝制时期的中国传统社会，国家治理能力有限，皇权止于县政。广大乡村普遍形成了以宗族为核心，按血缘辈分划分等级，由族长、家长利用族规、家规进行控制的治理形式(邓大才，2015)。士绅阶层、宗族势力和保甲制度被看作是维系中国基层治理的三大基石(杨海坤等，2010),即基层社会治理结构是自上而下的皇权与自下而上的绅权、族权相结合的“双轨政治”模式(尤琳等，2014)。民国时期，国家政权逐步向乡村社会延伸，各级政府试图通过对农村的控制来攫取更多资源。自上而下的国家政权建设与乡村自治运动，破坏了传统社会的“双轨政治”模式，乡村治理陷入“专政劣治”困境，强人和暴力成为乡村社会秩序的主导性力量(马良灿，2014)。特别地，杜赞奇(1996)用“经纪人”一词形容晚清民国时期并非官僚，却频繁往来于乡村与地方政府之间、帮助其征收赋税并实现主要统治职能的群体；进一步分析认为“经纪人”可以被划分为代表村庄利益的“保护型经纪”和榨取乡民的“营利型经纪”。作为国家与基层社会的中介，“经纪机制”治村是一个国家或地区由传统精英政治体制向现代官僚政治体制过渡的必然阶段，不仅呈现了乡村权威构成的变化，而且形塑了现代国家政权建设的历程(原超，2019)。进一步地，“经纪人”理论也被看成是最早分析村干部角色的理论之一。

新中国成立后至改革开放前被称为总体性社会时期，国家几乎垄断着全部重要资源，国家权力自上而下渗透到村庄的方方面面(周其仁，2004)。这一时期“政社合一”的体制将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来，农村以人民公社的组织形式把生产、社会功能集于一体，国家行政权力对乡村实施一元化治理，乡村社会基本不存在自由空间。由上级政府直接任命和委派的贫雇农担任村干部后掌握村庄一切权力，统管农业生产、社会生活等一切事务。在“强国家—弱社会”治理模式下，乡村治理具有强制性，即个体必须完全按照上级指令行事，村庄公共事务由村干部包办(胡业方，2018)。这一时期，村干部在高度政治动员下热情高涨，将传达和执行上级政令当成第一要务，极少考虑指示和命令本身的正确性以及与村庄实际的契合性，村干部作为国家忠实的代理人而存在。

1978年中共十一届三中全会召开之后，人民公社体制逐步解体，强大的国家干预从基层退出，乡村社会从以“统”为特点的人民公社时期进入以“分”为特点的家庭联产承包责任制时期，在“总体性社会时期”形成的由村干部掌握、统管一切的治理体系逐步瓦解，“自由流动资源”和“自由活动空间”出现(孙立平等，1994)。而20世纪80年代推行的村民自治使得中国的乡村治理逐步演变为“乡政村治”模式，即在乡镇一级恢复建立乡镇政府，在乡镇以下的村建立村民委员会(村委会),实行村民自治制度(徐勇，2002)。基层政府与村委会之间的关系由领导和被领导转变为国家政权对基层自治组织的指导，乡村权力基础由上级授权改变为村民授予，村干部由村民选举产生。这一时期，村干部既是代办政府交付任务的政府代理人，又是管理村庄具体事务的当家人。

进入21世纪，为进一步减轻农民负担，中央对农村现行税费制度进行改革。过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府转变为依靠上级转移支付支持的组织，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”(周飞舟，2006),村干部也变成了“吃财政饭”的人，不再需要通过向农民收费获取工资。与此同时，一方面村干部与乡镇政府的关系越来越紧密，村委会承担了大量行政管理职务，村干部作为国家代理人的身份不断强化，而作为村庄当家人的身份逐渐弱化(安永军，2018);另一方面，税费改革后项目制成为国家向农村输入资源的一种重要方式，村庄公共开支从向农民收费转变为向上级政府争取项目资金(折晓叶等，2011),交际能力强、社会网络广且关系重心和利益空间在村庄之外的“新代理人”的出现是这种变化的集中体现(李祖佩，2016)。这一时期，乡村治理出现了体制内精英、经济能人、项目代理人等多元主体并存的局面(原超，2019)。

2013年中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设，并做出全面深化改革若干重大问题的决定。十八届三中全会召开之后，一些沿海发达地区开启了以村级治理半行政化为基本取向的村治改革，即通过“议行分离”分权改革，将村委会原有的自治权转移至镇聘单位，村委会变为基层政府的科层化延伸。村级组织通过吸纳非正式精英逐步构建起整合型精英治理结构，而经济能人也被纳入村级组织担任村干部，形成了一种依附于村镇组织的精英治村模式(张欢，2019)。在新的发展时期，村庄治理逐步由稳定村庄秩序向促进村庄经济发展转变，而村级组织吸纳的非正式精英不再像过去那样作为一个管理者出场，更多扮演一个村庄经营者的角色(蒋永甫等，2015)。相比维持村庄社会稳定，这一时期村干部更看重村庄各个方面的发展与绩效。

综上所述，中国经济和社会结构的变迁使得村干部角色在不同时期表现出差异化的特征。进入新发展时期，国家对村庄治理的要求逐步提高到既要尽力维护村庄社会稳定，又要充分利用蓬勃发展的有利市场条件，实现村庄资源的优化配置促进经济长期可持续发展。为应对这种变化，越来越多的村级组织积极吸纳非体制内精英进入，乡村精英治村现象变得越来越普遍(桂华，2019)。实际上，经济能人与乡村本就存在关系连带，具有人际嵌入性。同时，村干部与经济能人具有互通特性，即村干部往往是经济能人，经济能人也乐于担任村干部(陈慧荣，2014)。

已有研究中关于富人、精英等的表述与本文的能人概念较为接近，其中富人是掌握相对丰富的经济资源(在经济上处于领先),对当地经济发展有一定影响力的少数人群；精英是有较丰富社会资本、掌握传统社会资源且具有一定资源整合能力，在一定区域有重要影响力的个体。能人的概念与富人和精英的概念相兼容，但其内涵更加丰富。尹广文等(2016)指出能人即在村落社会中，既具有雄厚的资本积累，又具备创新能力、市场经验和经营头脑，有一定合作意识的精英型人物；黄振华(2015)认为能人一般指具有突出能力(既可以是政治上的，也可以是经济上的)、优势资源或者其他特殊才能的人，相对其他个体，能人更容易在集体行动中居于领导地位。张瑞涛等(2020)则认为广义的能人范围比较宽，村干部、回乡创业者、企业经理、协会会长、专业大户、技术员等能够调动农村社会资源，发挥带头作用的人均可以被称为能人。进一步地，从农民实用主义出发，能人是一个更具乡土性的概念，可以理解为“能干的人”。一般来讲，村民眼中能人是多维度的，发家致富善于经营、处理上下关系得当、具备技术专长、拥有道德名声、善于解决重大纠纷等均是衡量能人的标准(仝志辉，2002)。

综上所述，本文将能人型村干部概念界定为拥有可观个人财富积累、因从事商业活动而熟知市场规律、具有一定组织协调能力且有能力带动村民脱贫致富，并积极谋求村干部职位的精英个体，借助村干部这种正式政治身份参与村庄治理的现象。特别地，本文更侧重于强调能人具备的较强经济能力。因为基于大量的田野调查和观察发现，一方面经济基础是能人由一般个体向村干部角色转换的重要前提，也是能人型村干部治理村庄的重要资源来源；另一方面能人财富积累的过程正是其独特经营理念和强大社会关系网络形成的过程，这些特质能够为村庄经济发展提供支持。

能人参选村干部是社会分层在村庄政治层面的嵌入和投射，在非农经济相对发达的农村地区，村干部能人化已经成为村庄治理的一种基本趋向(卢福营，2011);在财政虚弱、乡镇政权主要依附于上级政府的中西部资源匮乏地区，项目进村与“能人治村”具有高度契合性。进一步分析认为，当前村干部能人化并不是凭空产生的，而有其内在规律和逻辑。本文通过大量田野调查分析认为，政府大力推动、村庄发展需求和能人积极选择是能人型村干部生成的主要动因。

近年来，各地不断推进“双培双带”“三培三带”等工程，明确要求政治素质高、发展能力强的个体主动作为，带头致富、带领群众致富，甚至提出类似“自己不会富，不能当干部；只管自己富，不是好干部”的宣传口号。这种宏观政策导向激励能人进入村庄权力中心，促使其参政的广度和深度不断扩展。除此之外，地方政府作为“具有相当能力的参与主体”,在地方经济发展中发挥着主导作用，在一些产业发展过程中具有决定性力量。特别是经济领域的“锦标赛”竞争与非经济领域的“达标赛”,不断激励下级官员使出浑身解数，以达到上级政府要求的绩效标准，而“能人治村”正好成为地方政府尤其是基层政府的“理性”选择(王刚等，2018;王哲，2018)。田野调查发现，乡镇政府一方面希望通过“能人治村”改变村庄落后的面貌、促进区域经济发展；另一方面也想借助能人掌握的各种资源顺利完成上级政府安排的各项考核任务。

从农村集体经济发展来看，中国农村资源存量巨大，但是长期以来因缺乏转化为资本的机制，市场化程度偏低，在经营性领域的市场竞争力普遍偏弱，资产的财产性功能发挥不足，相当长一段时间财产性收入对农民收入的贡献率不足4%(张应良等，2019)。能人带动不仅能科学有效地规划农村集体经济发展内容和方向，还能拓宽发展渠道对接市场以壮大农村集体经济。除此之外，随着城乡关系从“乡土中国”向“城乡中国”转型，项目进村已成为乡村治理的主旋律(折晓叶等，2011;刘守英等，2018)。村级组织和村干部逐步成为村庄经济活动的主要组织者，而这种组织功能在政府和市场投资进入的时候被进一步强化。换句话说，作为村庄领导者，村干部不得不承担起向上争取项目的主体责任，在一些集体经济活动比较活跃的地方，以集体名义组建合作社或公司后，村级组织和村干部自然而然地成了这些企业或合作社的主要管理者(贾晋等，2019),且越是经济发达的地区，经济活动越活跃，村级组织的经济职能越重要。在这种现实背景下，吸纳那些具备市场经营能力、拥有雄厚经济实力，特别是从村庄走出去的经济能人参与村庄治理，既能有效解决项目前期投资难题，又能为项目后期运营提供重要支持。

除政府大力推动和村庄发展需求两个方面的外在动因外，对能人而言，村干部身份不仅是面子象征，更是接触政治资源并将其转化为经济资源的重要平台。考虑到村干部身份往往能够提供宝贵的信任资源、社会关系和信息资源，能人参与村庄政治成为一种获取超经济利益的可选路径。具体来讲，首先，村干部处在社会关系网中的关键节点和有利位置，能够利用村庄资源为个人企业服务；其次，村干部身份往往能为能人提供宝贵的信任、信息和社会关系等资源；再次，村干部身份还能够为能人“争资跑项”披上村庄整体利益的合法外衣，帮助其迅速掌握体制内的信息和资源(卢福营，2013);最后，能人参政的目的还包括谋取政治地位、追求社会声望、过把村官瘾、回报乡里致富乡亲等多个方面(张志原等，2019)。

综上所述，政府大力推动、村庄发展需求和能人积极选择分别体现了村干部能人化在内外部两个方面的动因。一般来讲，这两个方面的动因可单独发挥作用，也可发挥协同作用、共同促进村干部能人化。而村民选举产生村干部的体制机制，为能人进入村级权力中心提供了机会与渠道。村委会选举中一致行动的困难和客观需要为能人提供了大有作为的舞台，村庄领导人已愈来愈多地表现出“能人取向”(仝志辉，2002)。特别地，在村级治理资源紧缺的情况下，经济能人“用私财补贴集体所需的能力”以及“争取资源的能力”构成其竞选村干部的硬核实力，故而那些在村内经济条件好、社会威望高的能人更容易登上村庄政治舞台(沈费伟等，2017)。

能人当选村干部后，往往将其先进的经营理念嵌入村庄治理，把“经营村庄”作为村庄治理的核心理念，建构起独特的治村模式。浙江省《新时代美丽乡村建设规范》中，“乡村经营”一词赫然出现，提出鼓励采用股份合作等多种模式，引进社会资本和工商资本参与村庄经营。《浙江乡村振兴发展报告(2018)》也明确提出了“品牌化经营”概念，强调实现乡村振兴的过程中应注重引入外部资本与村庄合作成立运营公司对村庄进行整体性开发和改造1。就已有研究而言，高启杰(2004)强调要叫响“经营农村”的口号，其认为经营村庄本身并非一个全新概念，本质是运用企业经营理念发展农村，运作农村社区的资源，继而实现资源的最优配置；周蝉鸣(2012)认为经营村庄并非把乡村经济作为自给自足的封闭经济体去建设，而是动员各类主体对被忽视和闲置的乡村资源进行市场化运作，以积极对接市场、获取经济价值；胡莉(2018)认为经营村庄是治理主体运用市场的手段，对村庄空间的各类资源进行运营，从中获得一定的收益，再将收益投入到村庄建设的新项目中去，助力村庄发展步入良性循环。

综上所述，经营村庄是指在市场经济背景下将村庄视作经营单元，把企业管理的思路、方式和手段嫁接于村庄治理，将企业经营的理念与运营方式运用到村庄发展，对村集体拥有的各类资源进行市场化与企业化运作，以实现村庄的自我增值和自我发展。换言之，就是通过把乡村经济引入市场化轨道，在市场化、组织化、社会化环境中改变经济发展方式，以企业化思维整合开发村庄内外部可利用资源，提升资源配置效率，实现乡村整体性发展。在新发展时期，经营村庄是当前村民自治制度的延伸和突破性尝试，本质上是对新型村庄治理逻辑的概括，代表了当代中国村庄治理转型的一个重要方向(黄林海，2015;刘景琦，2019)。

基于大量的田野调查和观察发现，能人型村干部在经营村庄过程中扮演着“领头羊”角色。具体来讲，能人型村干部一般富有冒险精神、乐于尝试新生事物、善于发现机会，相比于普通村民眼界更加开阔，能够不断搜寻有利的条件和机会以寻求收益最大化(郑风田等，2019)。在经营村庄过程中，能人型村干部将前期积累的经营理念嵌入村庄治理，积极组建合作社、企业等生产经营性组织整合各类资源。特别地，在能人型村干部领导下，村庄还可能与企业通过“以企带村、村企共建、村企合一”等方式联结，使得村庄按照集团化、公司化的逻辑组织和运作，“公司型村庄”成为村庄重要的治理模式之一(郑风田等，2012)。

进一步地，在借鉴已有研究并整合田野调查经验的基础上，本文将能人型村干部经营村庄的基本策略按照实践逻辑总结为六个层层递进的方面，帮助村庄积极对接外部市场、发挥有别于城市系统的功能而获得应有的收益和尊重(见图1)。(1)识别机遇整体规划。能人型村干部成为村庄带头人后积极识别外部环境提供的机遇，系统考察村庄内外部可利用资源，努力将村庄发展融入区域性发展规划，并针对村庄资源优势进行整体性规划。(2)整合可利用资源。在整体规划的基础上，能人型村干部对内推动村庄快速达成集体行动，整合土地、劳动力、资金等各种可用资源；对外积极引进政府项目、社会资本等各种可用资源，为村庄发展助力。(3)整体布局开发。整合各类可利用资源之后，能人型村干部将前期积累的经营理念嵌入村庄治理，积极组建合作社、企业等生产经营性组织整体布局开发各类资源以准确对接市场需求。(4)联动协同发展。能人型村干部在横向和纵向两个维度为村庄整体开发寻求支撑，逐步构建起多主体联动发展格局，在延长产业链条等方面协同发展。(5)规模化专业化经营。能人型村干部经营村庄中结合区域优势规模化发展具有市场竞争力的高价值经济作物，同时积极引进先进的种植技术和管理经验，提升农产品的专业化程度和市场竞争力。(6)品牌化拓展提升。能人型村干部往往将注册区域优势品牌、扩大品牌影响力作为经营村庄的重要内容，以此实现产品和服务的经济价值，带动村庄可持续发展。综上所述，能人型村干部经营村庄不仅有助于解决资本进入农业领域的难题，还有助于跨越村庄天然封闭性与现代经济发展开放性之间的巨大鸿沟。一般来讲，能人型村干部通过以身作则与示范带动对其他村民产生影响，其强大的社会网络有助于村集体成员认同其发展理念、快速在村庄内部达成集体行动(程郁等，2020)。

图1 能人型村干部生成逻辑与治村策略

案例研究过程将研究者置于现场，亲身体验和现场感受有助于研究者从整体上把握问题的本质和全貌(刘杰等，2011)。与单案例研究相比，多案例研究遵循复制逻辑，有助于对同一现象进行归纳总结，将案例反映的内容由特殊性上升到一般性，使研究结论更具说服力和普适性。Eisenhardt(1989)强调案例研究中要选择突出的、有代表性的案例展开分析以扩展现有理论视野。

鉴于此，本文基于三个方面考虑选择湖北彭墩村、陕西樊家川村和贵州舍烹村作为典型案例。(1)三个典型案例村庄具有基本相同的发展路径，即能人返乡之前三个村庄均属于当地较为贫穷落后的村庄；能人返乡后通过村民选举成为村干部，通过利用自身资本积累、发挥经营能力整合开发村庄资源带领村庄快速步入发展轨道。(2)从区位来看，三个典型案例村庄分别位于不同省份，这样的分布特征极大弱化了村庄发展过程中共谋的可能，更有助于展示能人型村干部生成及治村的一般规律。(3)从研究资料获取可行性来看，三个村庄均为研究团队长期蹲点调研的村庄，田野调查过程中均接纳笔者“入场”,在提供大量访谈机会的同时提供了大批详实的数据、文本等资料。三个典型村庄案例基本情况如表1所示。

表1 典型案例村庄基本情况说明

典型案例

原始状况

资源禀赋

发展契机

彭墩村

位于湖北省荆门市石牌镇，是一个“鬼不下蛋”的地方。无山无岭无平原，荒坡荒水连成片，遇上大雨脱层皮，发次大水满沟泥。春种一架坡，秋收一箩筐

全村9个村民小组，下辖317户，村域面积10.5平方公里，有水田7482亩，旱地2029亩，林地377亩，水面2800亩

2003年起，张德华带领湖北青龙湖农业发展有限公司入驻彭墩村，确立了“以企带村、村企共建”的发展模式，以现代农业为基础，重点发展种养殖、加工和旅游产业

樊家川村

位于陕西省渭南市澄城县交道镇，三面环山、西临洛河，2015年建档立卡贫困人口共计120户439人

全村9个小组，572户1894人，共有耕地6800亩。土层深厚，土质结构好，以黄土台塬为主。具有丰富的水资源、独特的盆地小气候、优良的温泉和充足的光热资源

2009年开始，在樊建武带领下，樊家川村发展以酥梨、设施果蔬、田园采摘、特种珍禽养殖和生态垂钓为重点的现代农业

舍烹村

位于贵州省六盘水市盘县普古乡，基础设施落后，“出门靠爬，回家过趖”。村民主要收入来源为玉米、小麦等传统农作物，是典型的“空壳村”

全村6个自然村，8个村民小组，村域面积6.1平方公里，以山地和坡地为主，共有1326亩旱地、897.3亩水田、3817亩山林地、250亩水面、340亩湿地。主要分布有苗族、布依族、彝族和汉族

2012年，陶正学带着巨额资金返乡，在他的带领下，舍烹村先后成立合作社和旅游公司，以山地特色农业为基础逐步打造“农旅一体化”产业

资料来源：根据调查资料整理编制。下同

前文分析指出能人在政府大力推动、村庄发展需求和个人积极选择激励下返乡，进一步通过村民选举当选村干部，完成村干部能人化转型。基于对三个典型村庄案例的调查资料，对村干部能人化的动因与具体路径进行展示(见表2)。

需要特别说明的是，虽然村民选举产生村干部的体制机制为能人进入村级权力中心提供了机会与渠道，但在实践过程中能人带动村庄发展并不是一件容易的事。一方面能人要尽力争取并获得基层政府认可，更为重要的是得到村民的认同。一般来讲，虽然村民与能人相熟，也认可其能力，但能人个人发展与村庄发展是两回事，尤其是涉及农户自身利益时，农户会对能人的进入及其对村庄的改造保持天然警惕，产生怀疑甚至排斥，继而通过“反向性保护行动”在语言、行动等方面做出抗议(蒋永甫等，2015)。在典型村庄案例中，彭墩村能人张德华最开始进入村庄时村民并不能马上接受其发展理念，对其返乡动机和带动村庄发展的决心有诸多怀疑和揣测。为了尽量消解村民的质疑，张德华自2003年返乡开始，用3年时间带头投资发展村庄示范性产业，村民在真正见到实效之后才逐步打消疑虑，张德华也于2006年高票当选为村主任。相比较而言，虽然舍烹村能人陶正学在返乡之前已通过捐资助学、修桥铺路、慰问老人等方式在村庄建立了良好的信任基础，但回到舍烹村带动村民发展之初，依然受到广泛的质疑，他通过帮助村民开阔发展眼界、逐户讲解发展规划等方式争取了大部分村民的信任。当然，如果政府大力支持且群众工作到位，能人从返乡到担任村干部的时间将大大缩短，樊家川村能人樊建武通过政府选拔并在村民大力支持下于返乡当年担任了村干部。

表2 典型案例村庄村干部能人化动因与路径分析

典型案例

彭墩村

樊家川村

舍烹村

能人主体

张德华

樊建武

陶正学

能人特征

在荆门经营三家餐饮店，生意兴隆

在渭南市大荔县城经营一家大型汽贸公司，年销售额上亿

以煤炭产业起家，生意涉酒店、地产等多个领域

返乡时间

2003年

2009年

2012年

村干部能人化动因

政府推动

—

2009年，交道镇打破常规选拔能人加入村委会，并向樊建武发出邀请

2012年国发2号文件助推贵州经济发展转型

村庄需求

2003年夏，时任村主任希望帮助村庄发展

老支书说：“建武啊，你挣钱了，有出息了。可你看看咱村的乡亲，过的是啥日子啊”

基础设施极其落后，大量村民外出打工，如果再不发展，村庄将要彻底消亡了

自身选择

1.为自己的餐饮企业建立原材料基地，以保证品质、节约成本2.家乡情怀(“我的家乡养育了我，回报家乡一直是我的愿望”)

家乡情怀(“我每次回到村里，看到泥泞的道路、破旧的房屋，看到村民起早贪黑在土地里刨食，触动特别大，很想为群众做一点事，也想为村里留点念想”)

1.煤炭产业亟需转型，急需找到新的投资方向2.家乡情怀(“这些年自己富了，但是村里却越来越贫穷，自己富了不算富，我要带领着全村的父老乡亲共同致富”)

当选干部

2008年村书记、村主任、彭墩科技集团董事长一肩挑

2009年回村当选村主任和村支书

2013年7月，被推选为8个联村的党委书记，2013年12月当选舍烹村村主任

发展目标

把彭墩村变成湖北的华西村，让彭墩村走向全国

“把咱这个农业园区，逐步向产业园区转化，真正打造成花果山”

“头顶娘娘山，脚踏六车河，谁人识得破，银子用马驮”

能人型村干部当选后，首先根据其前期积累的企业管理经验识别村庄发展机遇；其次系统考察村庄发展内外部可利用资源，努力将村庄发展融入区域性发展规划，并针对村庄资源优势进行整体性规划。具体来讲，能人型村干部的眼界、魄力和市场敏感度等个人素质决定其不仅能看到资源背后隐藏的巨大经济价值，而且能迅速将村庄自有资源禀赋与市场需求对接，打造出市场认可度高的产品。除准确识别村庄发展机遇，能人型村干部还善于对村庄资源进行整体规划，多年闯荡市场的经验使其比普通农户更了解如何改造并“包装”村庄，以便与区域性政府规划契合，作为重大战略、政策、项目试点。

能人型村干部识别机遇并对村庄发展进行整体规划后，需要整合并开发内外部各类可利用资源，即一方面将分散的土地、山林、水面等自然资源以流转、入股、置换等形式整合到村集体名义下，便于以市场化手段对资源进行配置。同时，通过加强宣传帮助村民开阔发展思路、认同发展理念，整合资金、劳动力等农户资源，分散的农民在资源整合后作为资源要素参与村庄发展时身份也从普通农户变成了产业工人。而且农户占有的资源入股后成为集体经济的股东，他们开始关心村庄事务，保证了思想上“入股”,促进集体行动达成，这也是农村“三变”改革(资源变资产、资金变股金、农民变股东)的核心内涵(杨慧莲等，2018)。另一方面积极引进外部政府、市场、社会等主体资源投入村庄发展。通过资源整合激活“沉睡”的闲散资源，解放了有志于脱离农业的劳动力，促进了资源流动，也吸引了外出劳动力与外部人才回流，提升了资源配置效率。

能人型村干部在整合各类可利用资源之后，积极组建合作社、企业等生产经营性组织整体布局开发各类资源以准确对接市场需求。整体性开发是一种管理方式，借助以产业或项目为单位的管理主体，按照前期规划布局有步骤地对资源合理开发利用，既避免了没有规章的零散开发，也避免了重复建设，提升了资源开发与利用效率。村庄整体性布局开发同样对引进外部企业等市场主体是必要和有效的，外来工商资本下乡不可能独自面对分散的资源与分散的经营主体，他们以经济利益为目的，只有形成一定的规模才能够发挥资本集约化经营的优势。另外，对村庄进行整体性开发能够更好地发挥“统分结合”优势，“统”体现在村庄对发展规划、产业选择、经营模式、生产资料配置、产品收购与加工等方面的统一；“分”体现在不同主体按照规划在合理分工、业务互补、产业互嵌等方面发挥各自优势。

能人型村干部带动村庄整体布局开发的过程不是“闭门造车”,而是在横纵两个维度寻求发展支撑。在横向维度，能人型村干部带领村庄积极引进外部资源主体和组织，逐步构建起多主体联动发展的治理格局，形成企业、合作社、园区、村庄、农户等主体联动发展的经营模式和利益联结方式；在纵向维度，资源开发的过程中能人型村干部突破单一产业经营的局限，在延长产业链条等方面寻求联动协同发展。通过典型村庄案例来看，彭墩村通过建立多种农副产品加工厂、招商引资、校企合作等方式寻求内外部资源联动；樊家川村通过打造特色产业、延长产业链条、寻求外部智力支撑等方式促进联动协同发展；舍烹村农业为旅游提供了基础，旅游为农业提供了市场，逐步形成“农旅一体化”嵌套发展格局，并积极引进政府平台公司共同开发村域资源，与科研单位建立了长期稳定的合作关系。与此同时，舍烹村因其在农村“三变”改革方面的实践和前瞻性探索积极寻求政治认同和政策支持。

能人型村干部在经营村庄的过程中凭借其社会网络优势和资源动员能力协调内外部资源，以突出的企业家才能和雄厚的资本实力主导村庄产业发展，突破传统分散经营模式，重塑产业结构和形态。村庄综合外出考察、专家指导、资源禀赋、整体规划、政府支持等方面的考量，规模化生产具有市场竞争力的高价值经济作物，同时积极引进先进的种植技术和管理经验，以现代农业为基础，以科技为支撑，在充分挖掘区域特色的基础上提升农产品的专业性和不可替代性。规模化专业化经营的要义更在于产业的集聚，通过产业联结进一步深化各主体之间的联动发展。在特色一产的基础上，通过对农产品加工做强二产，不仅丰富了产业形态，而且将周边资源聚集起来，促进配套产业和项目集聚。更进一步地，依托良好的生态环境与资源优势加快旅游业、服务业等第三产业发展，能够更充分地发掘资源价值和拓展其功能，实现更深层次的资源开发，获得更高经济价值。在外部和内部力量推动下，一二三产业融合发展能更好地发挥农业的多功能性，实现农业全产业链增值，促进产业在更大范围内集聚。同时，一二三产业融合发展有利于带动资源、要素、技术、市场需求在农村的整合，吸引更广泛的资本、劳动力、技术等资源进入村庄，形成新的农村产业空间布局，进一步推动产业发展(韩旭东等，2019)。

能人型村干部经营村庄的终极目标始终是积极对接市场，实现产品和服务的经济价值，带动村庄可持续发展。品牌化拓宽提升是价值提升和价值实现的关键环节，经营村庄过程中能人型村干部往往将注册区域优势品牌、扩大品牌影响力等作为重要的内容。特别地，品牌提升不仅是对特色农产品的宣传，还包括对村庄的宣传。通过典型村庄案例来看，彭墩村在发展过程中注册了“彭墩苦荞茶”“彭墩嘉靖贡米”“彭老哥土特产品”等农产品品牌，积极打造“富硒、长寿、生态”食品品牌特色，将彭墩“乡村大世界”风景区申报为全国4A级旅游景区。樊家川村打造了金寿杏、龙首坝酥梨等特色农产品品牌，其中“龙首壩”牌金寿杏和油桃荣获省级“一村一品”知名品牌；“龙首壩”牌酥梨荣获市级、省级名牌产品称号，将龙首坝景区申报为全国3A级景区。舍烹村将猕猴桃、刺梨、蓝莓等高价值经济作物纳入六盘水市全域农产品特色品牌范畴(已形成“天刺力”“刺力王”“弥你红”等农产品品牌),将娘娘山国家湿地公园申报为全国4A级旅游景区。

根据村庄发展过程，识别机遇整体规划与整合可利用资源可看作是村庄发展前期阶段；整体布局开发、联动协同发展与规模化专业化经营可看作是村庄发展中期阶段；品牌化拓展提升可看作是村庄发展后期阶段(见表3)。特别地，待村庄发展到一定阶段后自有资源已不能满足其发展需求，整合更大范围的资源形成规模经济有助于节约成本，实现集聚效应。“联村”模式将产业相近、地域相邻、资源互补的村庄联合起来，通过整合各村在产业、土地、人才、市场等方面的优势资源，有效破解农村生产要素和资源难以跨行政区域、跨行业优化配置的问题，推动农村产业规模化、组织化和市场化发展，产业也得以在更大范围内实现更合理的布局与深化融合。

表3 典型案例村庄能人型村干部经营性治村策略实践

阶段

策略

彭墩村

樊家川村

舍烹村

前期

识别机遇整体规划

通过争取将彭墩村列入钟祥市新农村建设示范村，请来机构对村庄发展做高规格规划

成功申报第四批省级农业园区，确立了“整村规划、建设农业园区”的发展思路

抓住全省文旅产业发展机遇，建立现代农业产业园区。对村庄进行规划，确定“农旅一体化”发展思路

整合可利用资源

开发村庄闲置“四荒地”;组织村民迁出老宅，统一盖房集中居住，腾退土地全部存入土地存贷合作社，由公司按照市场价将土地贷出发展现代农业

采取“党总支+园区+合作社+农户”模式，流转全村5000多亩土地；借助苏陕对口帮扶，与江苏丹徒区签订丹澄共建交道樊家川美丽宜居村庄项目

组建合作社，流转10个村土地；鼓励村民将闲散资金入股合作社；整合舍烹等8个村的生态林、水域、湿地等集体资源入股旅游公司

中期

整体布局开发

以农业园区为基础，确立“以企带村、村企共建”发展道路，以粮食、果蔬种植及生态养殖为重点，搭建种养、收购、加工、销售全产业链条

合作社建设农业园区，建成了酥梨区、设施果蔬区、苗木繁育区、市场交易区、养殖区、龙首坝景区六大核心功能区

合作社统一种植猕猴桃、刺梨、蓝莓等高价值经济作物；旅游公司整体性开发各类旅游资源，打造并丰富旅游业态

联动协同发展

1.彭墩集团旗下的9家公司先后建成了多种农副产品加工厂，促进产业融合发展。汉光富硒米业有限公司、佳利宝豆粉加工项目、彭莱阁酒庄相继入驻彭墩2.与华中农业大学等高等院校建立了长期稳定合作关系，聘请专家前来指导；邀请市劳动就业培训中心技术员到现场对村民进行培训

1.倾力打造“农旅结合、以农促旅、以旅兴农”的现代乡村旅游综合体，走果畜沼结合、产业化发展、集约化经营、品牌化销售的现代农业发展道路2.建设了果筐加工厂和库存1000吨的果蔬冷藏库，完善了产业链3.与北京农林科学院中国西部农业综合研究所建立了长期技术合作关系

1.农业产业为旅游产业提供基础；旅游产业为农业产业提供市场，“农旅一体化”嵌套发展2.积极引进六盘水市农投公司和盘州市农投公司等政府平台公司3.与六盘水师范学院、贵州民族大学、贵州省农业科学院、六盘水市科学院等单位建立了长期稳定合作关系

规模化专业化经营

建成6000亩优质水稻、2000亩精品蔬菜、年产2000万只鸭苗的种鸭基地、300万只肉鸭养殖小区、1000万只肉鸭分割厂、存栏10万只的蛋鸡场、2000亩特种水产养殖场、荞麦茶厂、蔬菜加工厂等

按照“一业主导、多业并举、有机绿色”的思路，樊家川村大力发展酥梨、桃、花椒、黄花菜，共发展酥梨3500亩，花椒1340亩，设施大棚500亩，桃680亩，黄花菜及核桃320亩

合作社栽植特色山地农产品，将大棚种植和室外栽种相衔接，种植8280亩刺梨、1100亩蓝莓、1100亩猕猴桃，规划生态林、水域、湿地等集体资源85000亩

后期

品牌化拓展提升

“彭墩苦荞茶”“彭墩嘉靖贡米”“彭老哥土特产品”等产品，积极打造“富硒、长寿、生态”食品品牌；申报彭墩“乡村大世界”风景区为全国4A级景区

打造金寿杏、龙首坝酥梨等品牌；“龙首壩”牌酥梨获得有机认证并荣获市级、省级名牌产品称号。龙首坝景区被评为全国3A级景区，正在申报第九批“全国一村一品示范村”

将猕猴桃、刺梨、蓝莓等高价值经济作物纳入六盘水市全域农产品特色品牌范畴；申报娘娘山国家湿地公园为全国4A级旅游景区，在旅游品牌宣传方面持续投入

模式推广复制

2009年，湖北全省推广彭墩村经验，先后提出彭“1+5”“1+9”发展战略，联合周边9个村庄实现联村联户跨区域融合发展

带动相邻的卓里、王村产业不断壮大，果库满足了周边群众果品存储需求，提升了农产品附加值，旅游业了拓宽周边村庄三产发展渠道

2013年7月，以舍烹村为中心，周边7个村党支部成立联村党委。作为农村“三变”改革发源地，其发展经验在全国范围内推广

能人型村干部通过以经营村庄的方式治理村庄，村庄产业发展、村民收入、治理水平和生态环境均发生显著改善(见表4)。

表4 典型案例村庄能人型村干部治村绩效

发展效果

阶段

彭墩村

樊家川村

舍烹村

提升产业发展水平

前

2003年前主要种植水稻、棉花、小麦等传统农作物

2009年前主要种植小麦、玉米等传统农作物

2012年前种植玉米、小麦、油菜等传统农作物

后

经济结构转变为优质稻、无公害蔬菜、畜禽养殖、劳务经济四个特色产业，发展了水产禽畜养殖、精品蔬菜种植、高产优质稻生产三大产业板块和十大主导产业，打造了一个规模化、多业态的产业融合新型农业综合体

形成以有机酥梨、设施果蔬、生态旅游为主的一二三产业融合发展格局，建成农产品产、供、储、包、销一条龙产业链。2017年全村农业总产值1800余万元

全村形成集生态旅游、健康养生、设施农业、电商平台、特色养殖、会务培训、餐饮住宿、民族文化开发8种产业为支撑，农旅一体，一二三产业融合发展的综合性产业

增加农民收入

前

2003年以传统农作物为主，村民如果不外出务工，基本没有其他收入，农民人均收入2500元

2012年全村人均纯收入6500元，2015年贫困户人均可支配收入2680元

2012年，人均纯收入不足700元，“联村”范围内其他村不足3000元

后

村民收入呈现“三个1/3”格局，即1/3来自现代农业种植，1/3来自土地入股分红，1/3来自务工；2015年人均年收入超3万元

2017年，全村人均纯收入8868元。2018年贫困户人均可支配收入6696元

2017年舍烹村人均年收入14460元，“联村”其他村民9570元

重塑村庄治理结构

前

村集体负债300多万，“打牌赌博多、游手好闲多、小偷小摸多”

村部办公条件简陋，是全镇典型的软弱涣散村

集体无积累，组织能力差，村庄治理缺失

后

建成农民培训中心、农民文化中心、万册农家书屋，配备了体育设施，成立了健身队、高跷队、腰鼓队等多种文艺小团体，逢年过节都举办各种文体比赛；定期举办“美在农家”“文体中心户”“五好家庭”等评选活动。彭墩村还坚持民主管理，建立农村社区新体制，让群众当家作主，参与村庄规划、管理和监督

建成标准化村部、党建主题文化广场、道德讲堂、讲习所、图书室、幸福院和娱乐室等，组建舞蹈队和篮球队。大力开展黑红榜制度，弘扬先进典型，定期开展以家风和感恩教育为主的道德讲堂活动，创建全市基层党组织规范化建设示范点

提高村干部补贴，使他们能够脱产，全心全意为村庄服务；全村实行网格化管理。目前正探索将村集体积累的30%作为村庄治理奖励基金，重塑村集体与农户之间的关系，借助村民“顾面子”“不示弱”等心理，激发其自我管理意愿，提高治理效率

改善地区生态环境

前

“柴草乱堆、垃圾乱倒、污水乱流、家畜家禽乱跑”

没有沟坡地渠，防灾减灾能力差，水土流失严重

坡地常年重复种植传统农作物导致水土流失严重

后

建成彭墩“乡村大世界”风景区，区域内山、水、湖等生态资源得到有效保护。突出“农村中的城市，城市中的农村，田园中的公园，公园中的田园”特色

积极发展澄城交道龙首多样性国家农业生态公园，建设好龙首壩景区，实现了樊家川由“米粮川”向“花果山”“美景区”“观光园”的转变

猕猴桃、刺梨等多年生经济作物具有保水固沙作用；建成“娘娘山国家湿地公园”,区域内山、水、林、田、湖、草等生态资源得到有效保护

本文通过大量田野调查发现，能人(特别是经济能人)在政府大力推动、村庄发展需求、个人积极选择等外部支持和内生动力的双重激励下，通过村民选举登上村庄政治舞台，成为能人型村干部。之后，他们将先进的经营理念嵌入村庄治理，通过识别机遇整体规划、整合可利用资源、整体布局开发、联动协同发展、规模化专业化经营、品牌化拓展提升等一系列策略经营村庄，帮助村庄积极对接外部市场、发挥其有别于城市系统的功能而获得应有的收益和尊重。进一步地，本文选择湖北彭墩村、陕西樊家川村和贵州舍烹村作为典型案例分析发现，能人型村干部在成为村庄带头人后以经营村庄的方式带动村庄发展，在提升村庄产业发展水平、增加农民收入、重塑村庄治理结构、改善地区生态环境等方面取得了显著效果。本文分析表明，能人型村干部治村既是对传统治村模式的历史继承，又是对新时期社会经济环境变化的积极应对，其生成具有历史合理性和现实必要性。从村庄权力变迁来看，非体制精英的崛起是村庄权力场域的颠覆性变化。能人型村干部治村的优势在于其可以利用自身优势和能力来组织村庄资源开发，促进村庄产业结构调整，推动村庄治理结构深层次变革。

需要特别注意的是，虽然在乡村振兴背景下各地区亟待“可借鉴、能借鉴”的治理方案，而本文的研究正是对这种现实关切的积极回应，未来的乡村发展要坚持系统化思维、积极引进能人型村干部通过经营村庄的策略将乡村经济引向更高层次。但与此同时也要看到能人型村干部的治村边界和局限。必须承认，好的企业经营者并非一定是好的村庄治理者，经营村庄的过程中随时可能面临着抛弃集体利益而追求个人利益的“激励”。换言之，有相当一部分能人返乡担任村干部之后，将自己的产业带回了村庄，既是村庄的当家人，又是私人企业主，那么如何妥善处理“上午忙村子，下午忙厂子，群众有事成瞎子”问题，将成为能人型村干部需要面对的重大挑战。进一步地，能人当选村干部后，利用自有资源开发村庄的过程中容易出现公私不分、村庄公司化、利益集团化等问题，最终导致“乡村能人—普通农户”之间形成巨大且无法跨越的鸿沟，继而严重破坏村庄治理结构和治理生态。

第一，从体制机制上发力以破除局限，尽可能识别、引进、培育能人，为能人型村干部提供广阔的舞台和全方位的保障与激励。首先，从识别能人方面来看，要建立有可能为村庄发展献计献策的“人才库”,建议以乡镇为单位统计本乡镇在外创业经商的、具有大专及以上学历的以及在政治、文化、社会等方面有影响力的人员；其次，从引进能人方面来看，建议各地在有条件的情况下定期组织人才“茶话会”等线上线下活动，在重视引导能人为家乡发展提出“金点子”的基础上，积极宣传地方引进人才和产业发展相关配套支持政策，尽力减小并消除能人在返乡创业方面的障碍，搭建能人返乡“绿色通道”;最后，从培育能人方面来看，地方政府要积极识别在地方经济发展过程中做出成绩的新型农业经营主体负责人、文化传承人、数字网络达人等，加强对该类人才的培训与激励，强化其带动地区经济发展的能力和决心。更进一步地，在识别、引进、培育能人的基础上，尚需为在地化能人提供广阔的舞台和全方位的保障与激励。具体来讲，一方面可以在各个乡镇设立专门协调部门，针对性地为能人型村干部排忧解难，破解其在带动村庄发展过程中面临的难题；另一方面要强化对能人型村干部在精神和物质方面的激励，肯定企业家才能作为重要的资源要素在经济发展过程中的作用，例如当前贵州省湄潭县探索的农村集体经济组织发展职业经理人支持与奖励制度值得借鉴学习。

第二，通过创新制度设计与引入可行的内外部考核监督机制，有效规制能人型村干部越界行为，保障其带动乡村发展的绩效，严防能人变“村霸”。在肯定能人型村干部带动村庄发展的积极作用基础上，仍不容忽视能人型村干部的治村边界与局限。一方面需要政府相关部门发挥“看得见”的手以矫正能人型村干部越界行为。可以在引进、培育能人的同时清晰阐述能人越界行为的典型案例与反面教材，明确地方政府对能人越界行为的惩罚措施及对能人自身发展的不良影响，以警示能人型村干部严守底线；另一方面需要发挥市场的作用，给予表现良好、发展带动能力强的能人型村干部以经济激励。建议在条件允许的情况下，积极引入第三方评估与考核机制，通过民意测评、财务审计、项目考核等多种方式考察能人型村干部治村行为，并以第三方机构考核评价得分结果，作为政府项目资金支持的重要评价指标。

作者：韩旭东 杨慧莲 郑风田 清华大学公共管理学院首都经济贸易大学经济学院中国人民大学农业与农村发展学院

原标题：能人型村干部生成逻辑及其治村实践——基于三个典型村庄案例的经验证据

基金：国家社会科学基金重大项目“健全城乡融合发展的体制机制研究”(编号：21ZDA059);国家社会科学基金重大项目“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略研究”(编号：21ZDA055);国家自然科学基金面上项目“中国乳制品行业‘公司+农户’最优合约边界的理论与实证研究”(编号：71873139);中国博士后科学基金资助项目“从‘公地悲剧’到‘公地喜剧’:集体产权制度改革如何影响集体经济发展”(编号：2022M711773)

来源：《农业经济问题》期刊

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