作者：何子张 邬晓锋

我国的村庄规划可以追溯到1979年由建委和农委引导的农房建设工作。1993年，国务院颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》，提出“村庄、集镇规划一般分为村庄、集镇总体规划和村庄、集镇建设规划两个阶段进行”。同年，建设部颁布《村镇规划标准》，这是当时关于村镇建设规划最为详实的技术标准。2008年，《城乡规划法》明确乡村地区编制乡规划和村庄规划，村庄规划从行政法规上升到法律层面。随着城镇化发展导致的城乡资源配置取向的不断调整，村庄规划体系经历了雏形期、成长期和完善期[1]。不同部门和地区为解决特定的问题，开展了名目繁多的村域尺度的规划实践。如江苏关注乡村人居环境整治，广州关注村民的宅基地建设诉求，上海关注农村土地整治，浙江关注美丽乡村建设设计。规划类型包括村庄建设规划、镇村布局规划、美丽乡村规划、村庄整治规划、特色田园乡村、村土地利用规划、乡村振兴规划等等。由于规划目标、委托主体、技术标准差异，有的村庄已经多次开展不同类型的规划。这种“多规分立”的局面难免造成村庄规划不一致，甚至相互矛盾，规划的有效性、实用性饱受质疑。

很长一段时间，我国乡村规划体系近于空白。从1994年建设部颁布《城镇体系规划编制审批办法》开始，国家层面开启了对村镇体系规划编制及技术评审的探索，也开展了一定的实践。2006年，《县域村镇体系规划编制暂行办法》颁布，乡村发展的内在规律性和乡村规划体系的自身特性逐渐为业界重视，各地开展了县域村庄布点规划、县域新型农村社区布局规划、县域城乡统筹规划及县域乡村建设规划等规划编制工作。2008年，《城乡规划法》把乡规划和村庄规划并列，但关于什么是乡规划，什么是村庄规划，村庄规划应该编制什么内容，一直没有细化的法定文件。住建部从2014年开始选择广州市增城区、湖州市德清县、玉溪市新平县等5个县（区）开展新一轮县（市）村镇体系规划试点，随后于2016年全面部署开展县（市）域乡村建设规划试点工作，试图构建以乡村建设专项规划指导村庄规划的编制体系。

2019年5月，中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的指导意见》（以下简称《意见》），明确村庄规划是法定的详细规划，要求编制“多规合一”的实用性村庄规划。这个定位说明村庄规划属于“五级三类”的国土空间规划体系的组成部分。2019年6月，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（以下简称《通知》），强调村庄规划是进行开发保护、实施用途管制和核发建设许可的法定性规划依据，又强调村庄规划对乡村振兴发展起促进作用。村庄规划的法定地位得以确认，政策意图是通过村庄规划实现对国土空间资源全域全要素的管控，提升国土空间治理能力，村庄规划被赋予非常高的期望和多样化的目标。根据这个体系，城镇开发边界内编制控制性详细规划，开发边界外则编制村庄规划，以此实现全域国土空间详细规划的全覆盖。“多规”即要求村庄规划能落实不同职能部门的规划目标和规划职能，将各个部门的上位规划和专项规划都落到村庄规划。这使得村庄规划的目标任务过于综合，既有自然资源保护、底线管控、用途管制的内容，又有空间开发建设的规模、设施布局和环境整治的内容，还有乡村振兴产业发展等方面的内容。“合一”则又要求体现空间治理体系的顶层设计，落实不同行政层级、相关职能的事权，发挥不同行政层级职能部门的合力。实践中要求村庄规划需要满足多样主体的不同需求，既要满足上级县乡镇政府，甚至是省行业主管部门工作计划、技术审查审批、重大设施落地的要求，又要满足村集体和村民产业发展落地、宅基地建设、空间环境设施改善提升的要求。“实用性”强调了“谁来用、怎么用”的问题，由于目标主体的多样化，不同主体对“实用性”需求差异非常大，这就决定了村庄规划既要做容易为基层管理者需要的管控型文件，有的制作容易为村民读懂的简明手册，甚至需要转化为村规民约，还得制作符合省厅技术导则和专家评审需要完整的技术图纸和文本。最后的结果就是村庄规划成果内容繁杂，编制任务重，成果复杂。

21世纪以来，各地开展了多种多样的村庄规划，部分省份还达到了较高的覆盖率，如云南、新疆和四川等，有的还出台了技术导则。但是，规划广覆盖的同时也出现了“村庄规划无用”的声音，也有些学者进行多角度的反思，其中一个重要原因就是乡村规划体系的缺位。《意见》明晰了村庄规划在国土空间规划体系中的法定地位，《通知》对村庄规划的工作目标和工作要求提出指导意见。2019年1月，中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，要求把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作，力争到2019年底，基本明确集聚提升类、城郊融合类、特色保护类等村庄分类；到2020年底，结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，持之以恒推动乡村振兴战略落实落地。各地要结合农村人居环境整治三年行动，加快推进村庄规划编制实施，做到不规划不建设，不规划不投入。近些年由于国家大力推进乡村振兴战略，不少资金和项目投向乡村，由于村庄规划是获得资金和项目的前提，各地也有动力推进村庄规划编制工作。各个省厅为贯彻国家决策，部署开展村庄规划全覆盖工作，有的省还出台村庄规划编制技术导则，同时把村庄规划作为项目审批的重要依据。

现实是现行的村庄规划再一次面临众多的质疑，以及各方都不满意的尴尬局面。一是基层政府不满意。由于全覆盖的村庄规划编制经费总量高，一个县需要上千万，对于财政经费本已经紧张的县、乡镇政府是一笔巨大开支。这几年已经开展的市县、乡镇总规迟迟无法定案，又严重影响村庄规划编制的报批，导致其他确需编制的规划因经费缺乏无法编制，也让基层政府部门对资源规划部门的规划工作认可度不高。二是规划师不满意。由于村庄规划单价低，优质的规划机构不愿承接，出现大量转包分包现象，扰乱了规划市场。而新一轮村庄规划技术要求高，有的编制单位并无能力做好，上位规划未确定又导致规划修改频繁，规划编制单位因回报低等原因无法完成合同要求驻场时间等要求，规划师的市场回报和职业成就感受损。三是村民不满意。按照现行规划编制流程，村庄规划必须经村民大会同意才能上报，有的规划编制经费甚至摊派到村里，但村民并不关注资源保护和管控要求，而新一轮的底线管控事实上严格限制了村民的建设活动空间，导致村民抱怨自己出钱出力做一个束缚自己的规划，规划师也被夹在中间。

2020年以来，很多省部署全面推进村庄规划编制，有的省还要求各县上报编制村庄的任务清单和工作计划，列入省厅督办，不定期进行工作进度的抽查，并要求上报村庄规划数据库。虽然2019年自然资源部即开始部署开展市县国土空间总体规划编制，2021年开始各省也部署推进乡镇国土空间总体规划编制，但是规划传导机制和路径依然不清晰，这些规划成果都还没有正式出台。特别是需要自上而下传导的关键指标和控制要素，如永久基本农田、耕地、开发边界、建设用地、林地、湿地等都没有下达。这严重影响村庄规划关键的自然资源管控要素的落实，也影响村庄建设边界确定的法定性。有些县迫于绩效考核压力不得不批复一些村庄规划，或者因上位规划未确定，基层想法设法拖延规划编制进程。同样的道理，在市县总规没有确定的条件下，全面推进控规的全覆盖也是不可想象的。

村庄规划的核心矛盾冲突是试图将不同利益取向的所有规划内容都整合到一个规划中，既包括了上级政府的资源保护、指标管控和空间政策传导的内容，又包括基层政府的乡村振兴和产业发展内容，还得体现村集体和村民有关人居环境改善的项目建设和工程设计的内容。导致村庄规划既有村域尺度的总体布局，又有居民点尺度的详细建设引导，甚至还有具体的项目工程设计方案。不同主体对规划成果的内容重点和表现形式的设定差异很大，既需要适合管控的规划导则和用途管制规则，也需要适于村民阅读使用的形象化的规划手册，还需要制作符合上级检查和专家评审，符合技术指南的文本、图纸、数据库。这些杂糅在一起的村庄规划，好像面面俱到，但受经费等原因限制，都无法深入，导致各方都不满意。将这些立场冲突的内容糅合为一个规划成果，必然导致规划编制组织和审批过程相互冲突，如经常出现编制单位突破上位规划管控要求来推进规划进程。

县、乡镇、村三级的传导是乡村规划体系的核心。《通知》提出要逐村研究村庄人口变化、区位条件和发展趋势，将村庄分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和撤并搬迁类，结合国土空间规划在县域层面编制村庄布局规划，村庄布局规划可以被看作县域层面的专项规划。事实上很多市县并没有开展村庄布局规划，仅仅是做了简单的分类工作。然后按照不同分类，推进村庄规划编制。虽然《通知》提出可以多个村联合编制村庄规划，但现实中绝大部分采用一村编一个规划的组织形式。至于乡镇总规与村庄规划的关系，虽然部分地区在探索“镇村联编”的工作模式，但这也仅仅是工作模式的改进，对乡镇总规和村庄规划的空间单元传导和规划内容层次区分缺乏深入研究和探索。

上海自2013年启动新一轮总体规划编制工作中，结合低效建设用地减量和土地整治工作推进，创新设立郊野单元规划，作为乡村地区相关工作的规划依据。构建了“村庄布局规划（总体规划层次）-郊野单元（村庄）规划（详细规划层次）-村庄规划设计（项目实施层次）”三级乡村国土空间规划体系[2]。郊野单元规划定位为镇域层面统筹全地类、全要素、覆盖全域空间的详细规划。内容包括建设用地和耕地的整合置换，将城市开发边界外乡村闲置、分散的建设用地置换复垦为耕地，同时给予减量化面积1/3的建设用地指标，用于集建区建设。二是整合农业和生态专项规划，实现对农业和生态空间的差异化管控。三是细化村庄建设引导，明确配套设施、住房建设和乡村风貌的管控要求[3]。《上海市郊野单元（村庄）规划编制技术要求和成果规范》要求，以区、镇总体规划等上位规划为依据，强化镇层面的统筹，深化落实乡村规划建设内容，优化调整建设用地、基本农田、生态用地等空间布局，形成近期行动计划，制定规划实施路径和策略，促进乡村地区建设用地布局优化和土地利用效率提升。该规划作为《上海市乡村规划导则》的组成部分之一，是覆盖乡村地区、统筹全地类全要素的综合性、统筹性、实施性和策略性规划，是实施土地用途管制特别是乡村建设规划许可的依据。

武汉市近年来将“田园功能单元”作为“城乡统筹、区域一体”空间发展的重要抓手，作为乡村地区规划编制、管理、建设和实现乡村居住、产业、服务、旅游以及生态保护等多功能一体化的基本单元。田园功能单元规划主要从以下几个方面开展工作。一是单元范围划定，以行政村区划为基础，规模控制在30-50平方公里，建设用地规模控制在单元面积的10%以内。二是单元类型划分，田园单元划分为以农业生产保障粮食安全为主的农业生产单元、以生态要素和保护地休闲游憩空间为主的郊野公园单元和以农村一二三产业融合为展为主的田园综合体单元三类。三是单元规划方案，构建“空间本底+功能落位+点位引导”方案编制思路，开展功能定位、人地规模、产业策划、道路交通等专项规划，并落实用地空间。四是单元管控体系，采取“指标+点位+名录”相结合的方式制定单元管控体系，形成“上刚下弹”的管控体系和“单元管控一张表”。五是规划实施导向，加大城乡融合措施，创新政策以保障规划实施，鼓励“政府主导+多主体参与”，探索“土地整治+”开发模式，将农村新产业发展和基础设施建设捆绑运行。武汉田园功能单元的乡村规划创新模式，一是统筹“保护”与“发展”的关系，既锚固生态本底，保障粮食安全，又激活农村产业，促进乡村振兴；二是协调“创新”与“传统”的关系，既突出功能小镇带动，农业文化旅游一体化，又强调乡村本土文化，彰显田园风貌；三是强化“政府”与“市场”的关系，既对接行政管理，强化空间治理，又突出自我造血，确保经济可行；四是整合“指标”与“空间”的关系，既突出刚性指标传导，弹性灵活引导，又强调空间集约高效，整体实施推进。

2021年10月，浙江省杭州市出台《杭州市乡村地区国土空间规划导则（试行）》（以下简称《导则》）。在新的国土空间规划体系下，《导则》为杭州市乡村地区编制能用、管用、好用的“多规合一”实用性村庄规划指明了方向，助力规划引领实现乡村振兴的发展。《导则》创新性地提出“单元管理”的思路，将联系较为紧密的村庄、具有联动发展基础和条件的村庄划为同一个乡村单元，在规划上引导乡村从“单打独斗”到多个村庄“抱团发展”，实现优势互补、联动发展、设施共享、流量统筹等，构建乡村地区共同富裕单元。除此之外，四川等地区也试点开展乡村地区国土空间规划编制工作，这些试点为创新重构乡村国土空间规划体系做了非常有价值的探索。

按照现行国土空间话语，国土空间分为“三区”，即城镇空间、农业空间和生态空间，相应的详细规划方式不一致。城镇空间是在城镇开发边界内编制控制详细规划，农业空间是编制村庄规划，生态空间则是编制自然保护地规划和风景名胜区规划。农业空间的定义是“以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地”。实际上，随着中国进入城镇化中后期，乡村空间不仅承载农业生产功能和农村生活功能，乡村空间的功能更加复合[4]。本次国土空间规划体系是基于空间治理的视角来构建的，《意见》指出，按照“谁组织编制、谁组织实施”“谁审批、谁监督”“管什么就批什么”的原则进行国土空间规划的编制与监管。乡村国土空间规划体系聚焦在县、乡镇、村三级，包括总规、专项和详规三类。除编制县、乡镇总规外，要将县村庄布局规划作为必须与总规同步编制的专项规划。强化县域尺度对乡村地区自然资源保护，优化乡村整体空间布局的空间统筹作用。村庄布局专项规划要对村庄进行分类，提出乡村建设用地减量的目标要求和实施路径，将目标任务分解到乡村单元。布局重要的公建与基础设施，提出各类设施的配套标准。确定乡村振兴的重点区域和指标控制要求，促进一二三产融合用地落实。

笔者建议将参照城镇空间详细规划体系的构建方式，重组乡村国土空间详细规划体系（图1）。

在城乡规划体系中，控制性详细规划为法定规划，一般需要在总规中划定控规单元，确定总规到控规单元的传导要求。而落实具体建设项目的修建性详细规划和建设方案则由建设单位委托，属于非法定规划，必须符合单元控规的管控要求。建议对在县、乡镇总规中划定为乡村空间的区域，再组织编制乡村单元详细规划。乡村单元划分要根据交通组织、流域和文化民俗等，以行政村为边界，将若干个村庄划分为一个乡村单元。乡村单元的划分在乡镇总规中完成，县总规可以在中心城区的城镇开发边界之外，对不再编制乡镇总规的乡村空间划分乡村单元。县、乡镇总规必须制定乡村单元详细规划的传导要求，如对建设用地指标、设施配置、用途管制、国土整治与生态修复要求等。乡村单元详细规划由县自然资源主管部门或乡镇人民政府组织编制，报县人民政府审批，属于法定规划。而属于投资主体、村集体和村民建设、整治和发展型的开发活动，可以界定为非法定的各类村庄规划，如村庄建设规划、村庄整治规划、乡村振兴产业规划、土地整治和生态修复的行动规划，由建设主体委托。村庄规划必须符合乡村单元详细规划，可以设立乡村单元详细规划局部调整、修改和勘误制度，提升乡村单元详细规划严肃性，同时又有一定的适应性。

乡村单元详细规划对应国土空间规划的管控逻辑，聚焦空间资源管控，落实上位规划传导，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可、开展土地整治和生态修复、开展各类工程建设、审核村庄各类规划设计的法定依据。作为国土空间规划体系的最底层，将县、乡镇总规和各类专项规划传导指标与要素落实到位，守住资源保护边界与建设开发边界。体现规划刚性与弹性，刚性就是对资源保护的底线边界、指标规模和开发强度提出明晰的管控要求，弹性就是制定用途管制的转换规则，预留少量建设用地留白指标，预留与下一步村庄规划的接口，如明确需要编制村庄建设规划的清单。规划内容构成包括“一图”“一表”“一本”“一库”：““一图”对应国土空间用途管控图（可以拆分为系列图），“一表”对应国土用途结构调整表，“一本”即规划文本，“一库”对应规划数据库。相关数据需要上报省厅纳入国土空间规划一张图系统进行管理。可以按村制定宣传解读版，提炼出适合村民阅读使用的简明手册，包括村庄风貌管控和资源保护利用的规约。

图1 乡村国土空间详细规划体系图

我国乡镇一级政府职能不完备，不具备独立财政和建设审批等权力，涉及建设空间管控和非建设空间管理的权限十分有限，技术管理人才薄弱，尤其是对重要自然资源的管理权限匮乏，致使乡镇层面对于生态资源保护与监管缺乏足够重视，这也是我国自然资源破坏严重的一个重要原因[5]。因此，县自然资源部门要加强对乡村单元详细规划编制的组织和技术审核。

有了乡村单元详细规划，对于规模小、村落发展平稳且无开发建设需求的村庄，不必再开展村庄规划编制。事实上各地对项目导向的村庄设计需求量较大，进而造成过去多数法定村庄规划的成果往往主要是设计层面的内容，混淆了规划、设计与工程[6]。这类村庄规划编制主体以村集体为主，属于非法定规划，有一定的策划特征。如果有投资主体或上级资助单位的，也可以联合委托。解决地方发展议题、面向实施操作，落实资金项目。对于具有文化特色、产业发展有活力、村庄建设活动需求大的村庄，根据需要精准开展村庄建设、土地整治、乡村振兴、环境提升等规划，投资小的直接开展工程设计。内容包括详细规划设计方案、设计导则、项目清单和概算、实施计划安排等。成果形式要注重村民的使用，如村庄建设规划，可以提供农房设计选型图册。

当前，各地市县总规框架基本确定，乡镇总规编制大多已经启动，有的基本成型，部省已经发布了一系列规划技术标准和政策。从国土空间规划编制体系方面而言，当前业界的一个难点就是自上而下的指标下达与传导路径，特别是如何分解落实到乡村地区。同时，村庄规划已经大面积的开展，对于已经出现的诸多问题，已经不是村庄规划技术层面能够解决的，迫切需要重构乡村国土空间详细规划体系。建议重点研究乡村单元详细规划编制的基础理论、技术方法、审批管理办法，在既有试点的基础上进一步推广。对于正在开展的村庄规划进行成果分离。建议由县层面加强技术统筹，推进乡镇总规与乡村单元详细规划联编的模式，校核乡镇总规传导下既有村庄规划存在的问题，将村庄规划成果中涉及管控的成果整合反馈为乡村单元详细规划，涉及建设发展的成果转化为非法定的村庄规划。对于已经批复的村庄规划，开展村庄规划评估，再开展乡村单元详细规划编制，待乡镇总规批复后，同步废止已批复的村庄规划。按照成果分离的思路，将村庄规划中涉及建设发展的内容重新整合，成为非法定规划。

随着我国进入生态文明建设的新时期，一方面需要依托更加精细化的乡村单元详细规划，加强国土空间精细化治理，加强自然资源保护利用，传导县乡镇总规，解决长期以来乡村地区规划体系脱节和混乱的局面。可以结合本轮国土空间规划推进，在县乡镇总规基本成型的条件下，推进乡村单元国土空间详细规划，在全国层面对具有农村居民点的地方推进乡村地区国土空间详细规划全覆盖。另一方面，当前正处于乡村振兴的重要历史时期，国家高度重视农村人居环境改善，各种资源会更多地投放到乡村，也需要乡镇振兴的产业规划指导，人居环境改善需要直接指导项目建设的村庄规划。全国各地普遍感受到“村庄规划重要，村庄规划必要”。但现行的所谓“多规合一”的实用性村庄规划却无法适应村庄复杂多样使用需要，又普遍感受到“村庄规划不好用”。笔者提出抓住国土空间规划体系构建的窗口期，总结试点经验，建构乡村国土空间规划体系，区分法定的乡村单元详细规划和非法定的村庄规划，使用乡村管控、建设和发展的多元需求。

作者：何子张 邬晓锋 厦门市城市规划设计研究院

原标题：村庄规划的困境与突破：重构乡村国土空间详细规划体系

来源：《北京规划建设》期刊