作者：袁明旭 2022年中央一号文件提出，“扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐”。村干部是乡村治理的“排头兵”，是党和政府联系农民群众的桥梁纽带。为此，有必要明晰新时代村干部群体的角色特征，探讨村干部群体新特征对乡村治理提出的要求和可能产生的影响，助力乡村振兴战略实施。 新时代村干部群体的新特征 从基本解决温饱到人民生活总体达到小康水平再到全面建成小康社会进程中，村干部在其中发挥了关键作用，这一群体也发生了许多显著变化，呈现出以下特点： 村干部年龄结构的合理化。上世纪80年代以来，村干部群体的年龄总体上呈现出年轻化趋势。进入新时代，村干部群体年龄结构总体上进一步合理化。如地处鄂西南边陲的湖北省宣恩县2017年以来累计调整64名村主职干部，全县村主职干部平均年龄从换届时53.6岁下降到46.8岁。调整后的村（社区）主职干部年龄主要集中在41—50岁，共119人，占比41.9%，40岁以下46人，占比16.2%，村干部年龄结构得到进一步优化。虽然这只是中西部地区一个县的村干部的年龄结构，但还是可以看出全国村干部的年龄结构呈现出年轻化与合理化的趋势。 村干部任职动机的多样性。村干部的行为动机受其角色多元性与特殊性所影响，无论是土生土长的村委会的组成人员，还是大学生村官和驻村干部，其任职行为动机都是多样化的。笔者把村干部的动机分为三类：第一类是完全自利动机的村干部，第二类是完全利他动机的村干部，第三类是混合动机的村干部。在现实生活中，第一类动机的村干部的任职动机以追求其自身利益最大化为主，其行为完全由有利于自身而非公共利益所驱动。在本土村干部和大学生村官中具有此类动机的都有一定比例，在他们的价值结构中，首先考虑的是个人或家族的权力、便利、安全、收入和声望，寻求的主要是维护已得到的权力、收入和声望，并追求利益最大化。一些学者研究发现，这类动机的村干部在沿海发达地区集体经济比较雄厚的乡村较为普遍，本土村干部力图在政府和村民之间实现自身利益最大化。在大学生村官群体中，有的大学生选择“村官”这一政策性跳板作为实现自我身份的转换以实现利益最大化。 第二类动机的村干部在本土村干部和驻村干部中较为常见。一些本土的具有较高思想觉悟和道德境界的村干部，能够深刻准确地认识精准扶贫和乡村振兴实质上都是为农民造福，归根结底都是党和政府为农民的福祉而实施的惠民利民政策。因此，把脱贫攻坚和乡村振兴都作为自己的事情来做，认知的内化和转变，为这些村干部提供了全身心投入到工作中的精神动力。他们有着完全的利他动机。 第三类动机的村干部所占比例最多。这类混合动机的村干部的目标是自利动机和忠诚于更高价值的利他动机的结合，在追求其个人利益的同时也关注村民利益和村庄公共利益。一般来说，驻村干部和大学生村官的动机虽然与本土村干部都具有一定的自利性，但其更多的是追求和忠诚于更高的价值，不仅寻求职位的晋升，而且也为了更好地履行党和政府所赋予的驻村干部的职责。调查发现，混合型动机的村干部在东部、中部和西部地区农村占绝大多数，无论是被称为“谋利型代理人”“精致的利己主义者”“盈利型经纪人”“新盈利型经纪人”，还是被当作政府代理人、村庄当家人、经营者等角色的村干部，其行为动机都是利己、利他、利公相融合的，是具有混合动机的村干部。 村干部有序流动加快。一般来说，村支书的任职相对比较稳定，而村委会主任的任职则变动较大，这也保障了村干部队伍在动态基础上的相对稳定。在村干部任职的过程中还存在着一定的无序流动，一些村干部由于种种原因而辞职，有的外出打工，有的创业或干其他工作。有的地方党委政府为了解决农村空心化后外出务工党员逐年增多和党员队伍年龄老化、后备干部素质不高等导致的村党组织书记队伍老龄化、任职长期化等问题，在一些乡镇的部分村社中推行了村党组织书记异地交流任职的做法，打破了长期以来村党组织书记只在本村范围内任职的惯例，这也在一定程度上推动了村干部的流动性。对于大学生村官而言，其流动性更为显著。一般来说，大学生村官主要通过留村任职工作、考录公务员、自主创业发展、另行择业、继续学习深造等路径进行有序流动。对于驻村干部来说，中共中央办公厅印发的《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》中要求，第一书记和工作队员任期一般不少于2年，到期轮换、压茬交接。 村干部素质明显提升。随着国民整体素质的提高，村干部的素质也有明显提升。由于较高的选聘条件，大学生村官和驻村干部普遍具有较高的知识文化修养和政治素养。例如，2021年贵州省黔南州选派了5349名驻村干部，选派干部整体呈现高学历、年轻化、专业化等特点，科级干部达到 1207名，40岁以下年轻干部3288名，本科学历干部3402名，确保把“最能打仗”的人选派到乡村振兴一线。 村干部角色认同感增强。一直以来，村干部亦“官”亦“民”的身份易导致其身份认同的困惑，村干部的角色认同感相对不高。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，历史性地解决了绝对贫困问题。战斗在一线的村干部受到了党和政府前所未有的重视，得到了全社会的高度关注和认同，这从根本上提高了村干部的政治待遇和社会地位。与此同时，村干部的经济待遇也得到显著提高。如贵州省明确提出“345”保障机制，村党组织书记基本报酬按不低于所在县区上年度农民人均可支配收入的3倍、年收入不低于4万元，村书记、主任“一肩挑”的年收入不低于5万元。按此估算，村党组织书记月平均报酬最低可达到 3300元以上，全省平均水平每月将达到 4000 元以上。并且将村干部纳入城镇企业职工基本养老保险购买范围，为村干部正常离任后待遇保障上“双保险”。这从根本上有助于提升村干部岗位吸引力，也增强了村干部对自身职位的珍视和认同。 村干部行动自觉性不断增强。随着乡村振兴战略的实施，大量资源下沉和汇聚到乡村，使村干部既掌握了一定的资源和权力，也具有了较大的自主行动空间。同时，通过切身实践，村干部的自主意识与能力得到强化，村干部经济政治待遇的提高，使其基本利益得到保障，同时必须履行相应的责任义务，其潜能在外在监督驱动下得到了一定发挥和展示，增强了村干部的自信心。并且，本土村干部在与大学生村官和驻村干部协同工作中，激发了本土村干部的竞争意识和自主意识。乡村治理中村干部的行动自觉因其所具有的思想觉醒、利益保障和价值内嵌，意识到精准扶贫、乡村治理是村干部和村民自己的事情，党和政府帮助村民脱贫致富是对农民利益的增进和保障，在乡村治理中村干部既实现了个人利益，也实现了自身的价值追求。 村干部群体特征对乡村治理提出新要求 完善村干部队伍管理科学化的要求。长期以来，对村干部管理处于比较松散的状态，也尚未形成比较系统的监督体制机制，而且村干部的道德品性的自我约束力相对不高，自由裁量权比较大，村民的民主法治和参与意识和能力比较有限。随着乡村振兴战略实施所配套资源的增加，村干部对外部的依赖性减少，自主性增强，有的村干部利用乡村传统宗族资源和土地资源，谋求不正当利益。村干部以权谋私的失范行为增加了监督管理的难度，村干部流动性也增加了管理难度。同时，村干部动机的多样化和需要的多层次化，对管理公平性、科学性提出了更高要求。只有创新管理制度和方法，才能从根本上进一步激发村干部干事创业的积极性和主动性。 整合乡村优势资源的要求。随着各种资源流入乡村，资源的整合和利用的复杂性增强。以人力资源为例，大学生村官和驻村干部加入到村干部队伍中，他们带来了丰富的智力资源、人脉资源和社会资本，尤其是驻村干部还带来了其所属单位部门的权威资源、财政资源、信息资源和技术资源。但在现实的乡村治理实践中，一些村干部受观念见识和固化思维的羁绊，眼睛只盯着财政资源和有限的物质资源，没有关注到其他无形的却极其重要的资源。比如，第一书记是各级党政机关中的优秀年轻干部、后备干部，是国有企业、事业单位的优秀人员，他们自身以及伴随而来的所属单位部门的相关资源是极为丰富的，这些资源具有稀缺性、时效性和流动性，不仅需要村干部的洞察开发，更需要村干部的整合和充分利用。这就提出了资源整合的必要性要求。 加速提高综合能力的要求。脱贫攻坚、乡村振兴等工作，对村干部的综合能力要求越来越高。在脱贫攻坚中，对村干部的能力要求主要是吃苦耐劳、率先垂范和坚定的执行力，而乡村振兴则在此基础上还要求村干部具有较高的政治素养，善于把握和深刻领会新时代国家发展战略，为村民指明正确的发展方向。村干部不仅要做乡村秩序的维护者，还要对乡村的未来发展进行前瞻性规划，整合乡村治理的各种资源，带领村民实现共同富裕；同时，还需要具有较高的道德素质和法律素质。后脱贫时代，村民的需求更加多样化，这给村干部的公共服务能力提出了更高要求。 建立健全现代化乡村治理体系的要求。乡村治理是国家治理的有机组成部分，乡村治理现代化关系到国家治理现代化的目标实现。随着村干部队伍的壮大，其素质能力和自主意识的增强，迫切需要构建科学合理的乡村治理体系，把其行为纳入到国家治理的制度框架下，通过有效激励机制，在规范其行为的同时充分发挥其积极性和创造性。构建以自治为根本、德治为基础、法治为保障的“三治融合”的乡村治理体系具有迫切性。现代化的乡村治理体系是一套系统完善的科学合理的治理主体、治理理念、治理制度、治理工具等的总和。重点加强农村基层党组织建设，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，建立乡村治理与经济社会协调发展的机制，优化乡村治理的组织体系，完善基层治理方式、村级权力监管机制，创新村民议事协商形式和现代乡村治理手段。通过完善乡村治理体系，培养高素质村干部队伍，为乡村振兴提供坚强组织保证。 村干部群体特征变化对于推进乡村振兴战略的积极效应 提供坚实的人才资源支撑。功以才成，业由才广。党和国家方针政策的落实、村级事务的有效治理都离不开村干部群体，村干部是开展乡村振兴工作的基石和主体，肩负着农村各项治理工作的责任，发挥着引领、示范、协调和落实的作用。村干部群体结构的优化和能力素质的提高为乡村振兴战略的实施提供了良好的人才资源支撑。无论是作为内生型还是嵌入型的村干部在乡村振兴中都发挥着资源供给、智力支撑、思想引领的作用。村干部群体来源构成的多元化，大学生村官、驻村干部以及转业军人、经济能人、文化贤人、离退休干部等为乡村振兴提供坚实的人才支撑。在乡村社会急剧转型、村民需求日趋多样化的背景下，村干部群体只有具备过硬的政治素养和工作本领才能有效应对乡村振兴的复杂局面。 激发乡村振兴内生动力。村干部群体结构的合理化以及自主性的增强，为乡村振兴提供了内在动力。大学生村官、驻村干部等进一步壮大了村干部队伍力量，增强了村干部队伍的组织力和领导力，为乡村振兴提供了自主发展的内生动力。村干部与村民是利益共同体，村干部的“领头羊”效应是激发乡村振兴内生动力的自我驱动型发展关键，为此应利用村干部的政策、知识、沟通能力、社会资本、工作经验等方面优势，提升村民参与乡村治理的意愿，发挥村民主体作用。 提高乡村振兴政策的认同度。乡村振兴政策的顺利实施，除了需要好的制度设计外，政策目标群体对政策的认同也起到关键作用。乡村振兴战略实施过程中，村干部来源的多样性导致他们在村务治理中拥有不同的身份和地位，处在村庄共同体关系网络的不同位置，由此对村干部产生了多样化的角色期待。代理人、当家人、理性人等之间的交叠造成村干部群体的行为张力。村干部综合素质和角色认同的提高有助于增强其对乡村振兴战略的认同。同时，村干部收入的不断提高，使得村干部强化了对乡村治理政策的支持。 增强乡村振兴战略的政策执行力。村干部素质能力的提高为乡村振兴战略的实施奠定扎实的基础。村干部是乡村振兴战略政策执行的基本主体，与乡村振兴是直接的利益相关者。由于乡村振兴的复杂性、艰巨性和长期性，在政策执行过程中必然会出现大量的“阻滞”“梗阻”“变异”问题，制约着乡村振兴目标的实现。村干部素质的提高和角色认同感的增强有助于其认识到乡村振兴战略的重要性与自身的关联性，准确理解乡村振兴战略的内容，能够把握政策的精神实质，掌握比较科学合理的执行策略和方法，抓住执行工作的重点和关键，有效整合乡村优势资源，支持并主动地参与乡村振兴工作，从而增强乡村振兴战略实施中的政策执行力。“政策执行主体只有对政策的内容和精神实质特别是政策所蕴涵的潜在价值和利益有了正确的认知才能准确地理解政策制定者的意图，才可能形成正确的政策态度进而产生积极的行为动力和符合政策的目标保证政策获得预期的执行效果。” 推动乡村治理现代化转型。乡村的有效治理离不开制度机制的健全、工作体系的完善、治理能力的提升，也离不开治理主体结构的优化。从村干部的视角来看，以前的乡村治理总体上是一种被动性、外源性、局部性和表层性的治理模式。新时代的乡村治理，已经从资源“汲取型”向资源“供给型”转变，对乡村输入的治理资源和嵌入治理力量日渐加强，乡村社会获得前所未有的发展机遇。在乡村振兴战略推进过程中，村干部行动自主性的增强和素质的提高助推乡村治理的转型，乡村振兴战略实施进程中所赋予村级组织和村干部对乡村治理资源一定的自主配置权，构建起以乡村场域多元主体参与为主、以外部力量嵌入支持为辅的乡村治理体系，拓展了村干部和村级组织的自主行为空间。村干部在获取和分配治理资源中所激发的内生动力，扭转了治理资源匮乏所造成的自主性困境。在提升村干部乡村治理能力和治理绩效的基础上推进乡村治理转型，转变成为一种主动性、内源性、整体性和实质性的现代化乡村治理模式。 作者：云南大学政府管理学院教授、博导 袁明旭 来源：《人民论坛》期刊