2005年底，一场惨烈的医疗事故，引发了美国民众的空前关注。新奥尔良市的一所医院，在卡特里娜飓风登陆之后，在未经任何家属和病人的同意之下，给23名病人实行了安乐死。涉事的一名医生和两名护士，因涉嫌谋杀罪被捕。

但了解了内情之后，这些“杀人犯”不仅得到了谅解，还被称为美国英雄，指控也被撤销了。反转的原因很简单，卡特丽娜飓风的破坏力巨大，灾难级别也是数一数二的，但政府救灾不力，整个过程堪称二次灾难，医院这么做也是被逼无奈。

去年8月，以这次事件改编的美剧《医院5日》上线了，剧里的所有情节，都在努力还原当时的场景，所以相当于一部纪录片。

那我正好以这部片子跟大家聊聊，美国救援体系拉垮的根本原因到底是什么。搞清楚以后，大家就能明白，为什么这次夏威夷大火上千人失踪，美国政府除了收尸，也帮不上太大的忙。

2005年8月23日，卡特里娜飓风逐渐生成，并一路进化成罕见的五级飓风，以每小时257公里的风速，逼近路易斯安娜州。

随着飓风越来越近，新奥尔良市市长雷·纳金开始心虚。

新奥尔良很奇葩，它北边有大湖，南边有大江，要命的是，整个城市位于海平面以下，全靠堤坝撑着，所以每次遇到飓风，全市人民的手就开始哆嗦，更何况卡特里娜的强度，在全美历史上都是数一数二的。

市政府经过一番研判之后，认为在风暴潮的冲击之下，大坝很可能要崩。于是市长雷·纳金在飓风登陆的前一天紧急宣布，全城所有人必须马上撤离。

但在故事的发生地，新奥尔良市的纪念医院里，不管是医生还是病人，都很淡定，因为这种事不是一次两次了，每次来了飓风，他们医院就是避难所之一。

除了一个人，那就是女主角安娜。安娜是纪念医院的一名医生，不光手艺好，责任心还爆棚。她本来在休假，但因为从来没经历过这种事，她担心手里的病人，所以趁着飓风还没来，跑回医院帮忙去了。

一个老大夫看到安娜紧张，立马安慰道：安啦，这种事我经历十几次了，在咱们这避难，就跟被大雪困在机场里似的。意思是该吃吃、该喝喝，无非不出去而已。

护士们也都嘻嘻哈哈的，一看安娜还带着备用干粮，都笑话她杞人忧天。

老护士长苏珊是这次风暴的应急负责人，她把大家都叫过来，开了个动员会。说我知道你们有些人比较担心，一场小风，有啥可怕，我可是身经百战了，过去哪场飓风我没经历过。以我的经验，待在医院里啥事没有，只要大家把本职工作做好，把各科室的联络人确定好，就不会有大事。

苏大妈的话让大家都安心不少，就各回各科，干活去了。

开完会后，医院的后勤负责人小胖，找到苏大妈等管理层，说别的我都不担心，就一个事，电视里说这次是五级飓风，如果堤坝被冲垮了的话，那就坏了，因为咱们的备用发电机都在负一楼和一楼，一旦水位上升到1.2米，咱们的发电机就完了，医院也完了。这事我上次就提过，没人理我。

这时候说这话已经晚了，大家只能祈祷大坝千万别出意外。

第二天凌晨，卡特里娜终于登陆了。超级飓风就是不一样，给整个城市断了电，强烈的降雨让水位越来越高，已经上升到了0.9米，小胖只能和手下玩命封堵门窗。

医院的员工一边抢运地下室的生活物资，一边把所有人都转移到二楼，忙了整整一夜，好在守住了备用发电机。

第二天早上，风暴向东转移，水位开始下降，天晴了，雨停了，医院又能正常运行了。

正当大家都在庆祝劫后余生的时候，最担心的事发生了，大坝垮了。

汹涌的湖水开始涌入城市，慢慢向医院逼近。但医院的所有人都浑然不知，该亲热的亲热，该唠嗑的唠嗑，就这样度过了飓风登陆后的第一天。

第二天早上，几个国民警卫队的士兵突然来到医院，把溃坝的事告诉了苏大妈，并警告他们：你们这里的水位，马上就会涨到4.5米，赶紧跑。

苏大妈说：溃坝这么大的事，我怎么不知道，你听谁说的。

士兵的回答让人震惊，他说外面全乱了，没人负责，也没人知道自己该干什么，我们这都凭良心来的。如果你在等待官方的命令，那是做梦，赶紧醒醒吧，你们必须把所有人都撤走，我们会留一部分人帮助你们。

正当大家都蒙圈时，洪水终于来了。

士兵的回答非常关键，它直接指向了历次重大灾情出现之后，美国救援不利的根本原因，那就是找不到总负责人，或者叫职能划分不清，这就是“定体问”的事。

在随后的几天里，无人负责这事会一次又一次出现，甚至会让人三观崩溃，但在拉高大家的血压之前，我先补充一下美国救灾体制的背景知识。

从建国到二战这170多年的时间里，美国一直没有建立一个从上到下，全国性质的救援体系。如果发生重大灾害，州和市县两级政府是主要负责人，慈善团体、红十字会这些组织打下手，联邦政府基本插兜不管，最多也就拨点款，经济补偿一下。

一直到1950年，美国才出台了《联邦灾害救援法》，首次规定联邦政府可以在重大灾情发生之后，对当地进行有限的救援。

虽然中央可以救灾了，但联邦下属的救灾机构有几十个，非常混乱，搞得一救灾，联邦政府就头大。于是1979年，卡特总统宣布，成立联邦应急管理局，简称FEMA，由FEMA管理联邦政府的各个救援机构，比如国家消防管理局、联邦灾害救援局等等，由它领着小弟们去救灾。

但FEMA的成立，是否意味着全国的救援体系有了话事人呢？咱们再往下看。

苏大妈缓过神来之后，把溃坝的事告诉了大家，她说用不了多久，咱们的备用电力系统就完了，到时候彻底断水断电，所以大家必须撤离，我会想办法呼叫救援。

所以整个事的关键，就是如何把医院这2000多人运出去。

一开始一切都还顺利，在国民警卫队的帮助之下，医院的人利用直升机和卡车撤离病人。

但不久之后，洪水终于淹没了地下室，医院彻底断电了。

水位一高，国民警卫队的卡车也进不来了，而且他们也要从医院撤离，就剩下直升机这一条路了。

各个医院断电的消息，让新奥尔良市消防局的人非常难受，但搞笑的是，飓风登陆整整两天了，他们就待在局里，哪也没去，一直在等上面的命令。但等到现在也没任何消息，消防局的头终于坐不住了，说兄弟们，不能再等了，咱们自己出发救人吧。

你看，还是群龙无首，根本不知道自己该干嘛。

为什么会这样？不是成立了联邦应急管理局了吗？他们不管事吗？

FEMA还真不一定能管，它想介入救灾是有条件的。一旦出现了重大灾情，市县政府管不了的话，需要先向州政府求援。州政府还管不了的话，由州长向联邦政府提出请求，总统宣布这次是国家级灾害之后，FEMA才能介入。

也就是说，FEMA能不能下场，要看灾情和州长的心情。

FEMA介入地方上的救灾之后，它也不是话事人，因为FEMA的官员，只能指挥联邦救援机构，管不了州和地方政府的人，它的定位，是救灾的协调者和总顾问，所以凡事都要和地方官员商量，因为州和地方政府才是救援主体。

就拿新奥尔良这次来说。灾难开始的头两天，小布什在度假，上班回来之后，小布什一看路易斯安那州处理不了，就和州长商量，说放着我来，由联邦政府全面接管。但人家州长打死不同意，那就没辙了，因为你没有权力撤换州政府的官员。相应的，州长也不能直接指挥市长及其下属机构，所有事都要商量着来。

这就导致这次救援群龙无首，净扯皮了。

扯皮的后果很严重。最初的一个星期，没有人给灾民运送物资，食品和饮用水都没有，到处都搞在搞零元购，连警察都得吃抢剩下的东西。

体育馆是当时的主要避难场所，2万人没吃没喝，如同炼狱一般。

饿极了的灾民到处喊，FEMA在哪？市长在哪？总统在哪？

此时的总统小布什正坐着空军一号上，在天上转了一圈，算是考察灾情了。两个周之后，他才跑到灾区瞅了瞅。

最讽刺的是，当国土安全部的领导在接受采访时，竟然大声质问，谁是这里的负责人，被人家记者一句话反杀了，说不就是你吗？

这还真没冤枉他，因为911之后，FEMA从一个独立机构，被并入了国土安全部。国土安全部的主要职责是反恐，救灾是副业，所以FEMA的职能再一次下降了。

回过头来说医院。

医院彻底断电之后，医疗设备也废了，于是病人陆续出现死亡。而且空调坏了，医院里三十多度，大家都成了熟人，也没有任何人给他们补充物资，食品和饮用水就只能维持一两天了，实在等不了，需要立刻撤离。

但现在上房顶的人越来越多，国民警卫队的飞机根本不够用，医院只能依靠海岸警卫队，还有医院的集团总部雇来的直升机撤离，但速度还是太慢了。

这时候，又有政府的人坐船来到医院，他说我是州医疗和卫生部的，我们会派船把你们都救出去，不过你们的撤离思路要改改，之前优先转移的都是最重的病号，这可不行，撤离他们太费时间了。

必须按我们的思路来，先转移那些能自己走的，最后才是那些不能动弹的重病号，为了做区分，你们要给每个病人打个标记，也就是按照病情程度，带上不同颜色的手环，方便我们识别。

这时候苏大妈急了，说谁告诉你这么干的，你有什么权力？国民警卫队一个说法，你又是一个说法，我们到底听谁呢？到底谁是负责人？

这哥们说问得好，下次别问了，我告诉你，没人负责，所以我们必须自己想办法。

第二天早上，船队终于来了，这次是警察部门带队。警官对苏大妈说，我有一个好消息和一个坏消息，好消息是这次船肯定够，能把你们一波带走。坏消息是，只能给你们5个小时的时间，现在外边到处都是抢劫的，非常危险，必须赶紧走。

苏大妈说那不行，把人全撤走的话，最少需要24个小时。警察说，到点我们就撤，你们自己看着办。

苏大妈被逼得实在没办法，于是找到安娜，说时间紧迫，我们必须撤离，但这些重病号实在撤不走了，不能让他们太痛苦，你找其他医生商量商量，看看怎么说。

安娜这帮人坚持到了最后一刻，几个人一嘀咕，只能给23名重病号兑了点药，实行了安乐死。随后全部人员撤离，只留下45具病人的遗体。

纪念医院的惨状，只是整个救援失败的冰山一角。这次灾情，总共造成新奥尔良市1833人死亡，四五十万人无家可归，整个救援过程就是灾难，导致民众强烈不满。

2周之后，小布什终于来了。当记者问道，前五天最致命的问题到底是什么时，小布什说到了关键，那就是各级政府之间的关系问题。

美国松散的全国救援体系背后，是美国的政治体系。

在中央层面，美国实行的是司法、行政、立法的三权分立。

在中央与地方关系上，美国实行的是联邦、州和地方政府的三级分立，而不是隶属关系。中央不能过多干涉州内部事物，即使是救灾也不行，除非州政府找你。但所有事都要商量着来，因为救灾主体是州和地方两级政府。

而州政府为了保证自己的独立性，也不希望让联邦政府拿到主导权，防中央都跟防贼似的。但问题是，州和地方政府的能力有限，有些事他们办不了。这就成了一个死循环，也就是:

有能力管的不让管，有权力管的管不了。

这就导致在面对重大灾情时，美国无法集全国之力进行救灾，甚至连统一指挥都做不到。

再说救灾的另外一个关键点，军队。

在重大灾害发生时，军队一定是最有效的救援力量，因为军队有极强的纪律性、强大的生存能力，反应速度也最快。

但根据美国的法律，不是所有军队都能去救人的。

美国的军队由两部分组成，现役部队和后备役部队。有救灾义务的，是后备役部队，主要靠后备役中的国民警卫队，所以在飓风登陆之后，来医院最快的，就是他们。

国民警卫队的前身是殖民地时期，各州的民兵组织，所以每个州都有国民警卫队。在平时，警卫队归州政府管，州长就是部队的总司令。

但它还有一个爸爸，那就是联邦政府。如果要参与联邦层面的事物，或者去海外执行任务，它就归中央管，所以国民警卫队受联邦和州的双重领导。

我上头说了，救灾的主体是州和地方政府，所以这个时候国民警卫队就听州长调动，终于没人再唧唧歪歪了，所以警卫队的救援效率很高。

但一个州的国民警卫队毕竟有限。比如路易斯安那州的警卫队，一共才1.1万人，飓风登陆前，有3000人被小布什派到伊拉克去了，能调动的只有3500人。这批人可是这次救援的主力，事后受到了英雄般的待遇，但就这么点人，真的忙不过来。

后备役不够，那把现役军队调来救灾行不行？当然行了，美国的现役部队归联邦统一指挥，总司令就是总统。如果州长提出请求，总统可以调动现役部队去前线救灾，否则不得介入。

但根据美国的法律，现役部队的救灾任务很明确，维持治安并保护灾民的财产安全，救人是人家国民警卫队的事，而且现役部队的驻扎时间一般不能超过10天，到了点就得撤。

所以当小布什把7000多名现役军人派到新奥尔良之后，人家坐着装甲车，端着枪，一直维持治安。他们能和暴徒对射，但就是不救灾，把市长雷·纳金气得，对军方的人说，把你们的腚抬起来，为我们做点事行不行？

那不行，现役部队没这个义务，即使士兵想干，指挥官也不答应，因为除了维持治安，你没有权力去掺和地方上的事，所以都心安理得地磨洋工。

美国这么设计，原本是为了防止现役部队过多介入地方事务，避免联邦政府以军权压制州权。

国民警卫队才是亲儿子，现役部队是外来户，那是联邦政府的人。

现在大家都知道，为什么美国现役部队救灾要带枪了吧，因为人家就只管开枪，别的不管，美国人看到咱们解放军空着手去救灾，人家也觉得不可思议。

不管是美国三级政府的救灾体系，还是对军队的各种约束，其背后，都反映了一个问题，那就是分权制衡，这是由美国建国时的国情决定的。

美国是在一片崭新的大陆上诞生的，除了印第安人，没有任何历史负担，把土著解决掉之后，就可以自由发挥了。

这么大一片地才几百万人，也没有太多能借鉴的治理经验，所以独立之后，联邦政府就倾向于让各州自己折腾，它也没这个实力去管，因为各州都是带枪进组的，人家也巴不得这么干。再加上美国是英国殖民地出身，绝大多数人都痛恨国家公权，所以一直在分解内部权力，让各个部门之间相互制衡。

但在遇到重大的内外部挑战时，美国原本分散的权力也会相对集中。比如从1930年到1945年，美国陆续遭遇大萧条和二战的重大挑战，内忧外患不断。

罗斯福上台后，美国各界也不掣肘了，向他让渡了很多权力，都希望他能带领美国走出困境，他也不负众望。正因如此，罗斯福被称为是继华盛顿之后，美国最有权势的总统，这才能破天荒连任三届，甚至连研发原子弹这么大的事，都是罗斯福瞒着国会干的。

所以分不分权，主要看你遇到的事大不大，频不频繁。咱们的国情和美国完全不同，北边一直有游牧民族的压力，内部黄河等水患不断，只能中央集权。中国的各个王朝，只要到了分权的阶段，就离崩溃差不多了。

美国的政治体制，决定了它的救灾体系，想改变非常困难。2005年翻车之后，美国社会一直在反思，但从这两年，加州、夏威夷大火的救灾结果来看，这套体系没有任何进步，以后也不会有，因为分权制衡防的，就是在国内集中力量办大事。

美国的这套救灾体系，很多西方国家都借鉴过，比如土澳、加拿大这样的，所以都一个德行。

最后说一个有意思的事，为什么每次救灾之后，人没救出多少，美国人却总会救出一两只猫和狗，然后大肆宣传呢？

原因有两个，一个是这些小东西抓眼球，但更重要的是：

猫和狗不会说话，更不会骂人。

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