诸侯国之间的争霸、兼并战争是推动郡县制发展的直接动力，但却不是根本因素。在早期，郡、县的设置主要局限于争霸、兼并战争夺得的别国领土，战胜的诸侯国并未把郡县制在其原有国土上推行。

作为国家地方行政制度的组成部分从本质上来说，郡县制是隶属于上层建筑范畴的，是与一定的经济基础相适应并为其服务的。肇始于春秋时期的郡县制，正是当时新兴的封建制生产关系在国家上层建筑领域内的反映。

公元前221年，秦始皇灭六国后，废分封，行郡县。《史记·秦始皇本纪》载：“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”秦始皇分三十六郡标志着郡县制作为统一的行政制度开始在全国推行，影响了中国两千多年的地方行政区划的演变。

秦河内郡按照山川形便的原则划分，以太行山脉和黄河为天然分界线与其他地区隔绝，在地理区位上自成一个相对独立，封闭的单元。

秦河内郡以《汉志》黄河河道与三川郡、东郡为界。陆上边界分为两段：一是陆上西界，西部以王屋山隔绝河东郡，以太行山与上党郡为界，西界基本太行山为边界，大致与今晋豫两省边界重合，太行八陉中的轵关陉、太行陉、白陉中是河内郡西部的重要交通要道。二是陆上北界，《秦汉卷》认为“秦河内郡北界漳水，东抵安阳、滑县一带。”

《岳麓肆》简27-28记载：“咸阳及郡都县恒以计时上不仁邑里及官者数狱属所执法，县道官别之，且令都吏时覆治之。”

郡执法的地位在历史文献中并不广为人知，因此长期不为人所知。《岳麓》首次向我们展示了有关这一位置的宝贵信息。

简文指出，咸阳和各县必须在倒计时期间，向各自当局提交来历不明的逃犯的姓名和档案，以便执法。“下级执法”一词在岳麓秦简中常用，需要注意的是，“下级执法”主要是指县执法。

新的护军是秦在新占领区设立的郡守，有两千石官；州长是他的下属，有权监督法律命令的执行。汉初的城管也是郡二千石官的长官，而郡执法指挥城管工作的现象可以推断出郡执法是郡二千石的长官和一个郡的长官。

《岳麓伍》简78-79记载：“辠人久毄（系）留不决，大费殹（也）。诸执法、县官所治而当上奏当者：其辠当耐以下，皆令先决论之，而上其奏夬（决）。”

“执法”一词与皇家审查官和宰相结合，应该是指法院执法。“监察、宰相、以下执法”的措辞进一步表明，包括监察在内的三位官员共同构成了一个高于其他官员的级别，反映了朝廷执法的极高地位。从这个角度来看，法院不太可能有多个执法人员，而是只有一个。由此推断，“各种执法”不应是指法院执法，而应是指县执法。

郡执法和县官对于应判耐罪以下的罪犯有先论后奏之权，这充分说明郡执法具有司法权。县官上奏的对象是郡执法，郡执法上奏的对象是中央；郡执法是处于县与中央之间的郡级司法官员。

《岳麓伍》简59-61记载：”其执法不将计而郡守丞将计者，亦上之。制曰：可。”

类似于对无从审理的亡人的处理方式，各县同样会将久审不决的案件上报郡执法。郡执法掌握着郡内全体在审罪犯、涉案案情和审理状况的档案。这些档案资料应也是由各县上呈的。

对于需要从某县押送至另一县审判的罪犯，该县官员须先领着他们“诣所县官属所执法”。其所以如此，大概是因为涉及跨县审判的罪犯必须经郡执法亲自过目核查。从县道将疑难或特殊案件上报郡执法，说明郡执法是郡内各县的上级司法官员。

县执法官员必须在最后一刻向州长报告“尚未解决的剩余囚犯”。这清楚地表明，在司法工作中存在着县、县执法和中央行政的三级顺序。县官的上级执法是朝廷执法，朝廷执法在咸阳与宰相，他们之间的文件传递不需要通过邮件来完成。

郡执法是县一级的司法官员，但并不是县内唯一拥有司法权的治安官员。在周陵县岳麓秦竹简《监狱四类文书》记载的“贵、所乡调购案”中，县长有权干涉县令的审判，案件的最终处理由县长决定。由此可见，知县和知县也有司法权。

前人认为，郡最早由秦国和晋国在远离京师的荣宅之地设立。当时“县远而县近，县富而县荒”，县与县之间没有统一的关系。直到这三个家族被分到金的时候，郡下的郡的记录才出现了。近代学者认为，郡本位于边陲，战国时期边陲逐渐兴盛，形成了郡下郡制。

郡的军事属性浓厚，设郡县于边疆的目的就是为了巩固边防，秦讨伐六国的过程中，秦王不断在新攻占的领土上设郡，用于方便后续的军事行动，郡县在秦的战匹下逐渐遍布全中国。

秦郡至迟在秦王政二十年已有向县道发布行政要求的权力。至于以郡统县制度的彻底实现，这是秦统一六国以后的事。从郡下开始设县，到郡最终具有全面治县的权力，经历了一段漫长的时间。

郡县最终成为郡县管辖下的上级行政区，应该与秦国在征服六国的过程中不断扩大领土有关。随着秦国所辖郡县数量的不断增加，中央政府直接管理郡县的行政、财政、司法等各种事务的压力自然也增加了。因此，有必要在中央政府和县之间增加一个一级行政区域，作为军事机构的郡也开始有了新的形态。

守、尉、监三者同为一郡之长官，相互牵制，无人能够专断郡内事务。相比之下，汉代郡守是一郡的最高长官，“于一郡政务无所不统”，这与秦制绝然不同。

在秦朝建立之初，郡守并未独揽财政权，郡尉也没有独揽人事权。准确地说，在郡执法与守、监、尉并存的时期，郡内的财政、人事、司法等重要权力都由不止一人把持，可谓政出多门。

天下一统后，地方诸郡的不稳定因素削弱，提高郡制的行政效率成为中央亟需解决的问题。《史记·秦始皇本纪》记始皇“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”，未见执法之名，这可能说明始皇在规划三十六郡时撤销了郡执法一职，也可能是由于太史公已不知晓这一官职的缘故。

在始皇二十六年之后的某个时刻，郡执法退出了历史舞台,其原因在于执法与御史系统职能重叠——郡执法与郡守、尉、监御史三长官的职能均有交叉，在统一后成为郡制运行的拖累。在撤销执法一职后，秦郡制终于固定下来，进入了“三府分立”的时代。

不同权力之间的制约与平衡是现代政治制度的核心，不同的权力各自代表不同的利益团体。作为一项影响深远的政治制度，秦代郡县制度已经开始包含了“制衡”的集权思想。

随着时间的推移，秦国的统治区域逐渐扩大，由一个地方性的诸侯国扩展到统一的封建制国家。在这一过程中，秦国的统治者对郡县制的内容进行了与时俱进的改革与完善，以适应新的形势，从而赋予了郡县制新的内涵，成为后世的地方行政区划改革的起点。

[1]司马迁.《史记》.

[2]班固.《汉书》.