【导读】本文节选自美国国会预算办公室2021年2月发布的报告——《国家巡航导弹防御：问题和替代方案》。美国已经建立了国家弹道导弹防御系统，但对于巡航导弹防御系统建设的研究较少。美国国会预算办公室根据用于探测巡航导弹的雷达所处平台的不同，提出了基于高空长航时无人机、预警机、浮空器、卫星和陆基平台的五种导弹防御系统架构，分析其局限性，估算了成本，为决策提供参考。
可以用来攻击美国本土的对陆攻击巡航导弹确实存在，这是无可争议的。在考虑部署巡航导弹防御系统时也要顾及这种攻击的可能性，这一点很重要。这种可能性取决于以下因素：
潜在的对手是否拥有或能够获得对陆攻击巡航导弹，如果存在，是否有能力将其用于攻击美国本土；潜在的对手是否会选择对陆攻击巡航导弹（单独使用或与其他武器配合使用）实施此类攻击。决策者在评估是否需要在国家巡航导弹防御系统上进行投资时，需要评估这些问题。
如今，评估在美国本土发生巡航导弹袭击的可能性时，要考虑各种各样的对手。威胁的范围从恐怖组织之类的非国家行为体到拥有先进军事能力（力量对等）的国家。评估潜在威胁时，国会预算办公室考虑了三类对手——恐怖分子或其他非国家行为体、拥有区域军事力量的民族国家、对等力量，并根据前述的标准进行了评估。尽管这三者都拥有或可能获得对陆攻击巡航导弹，但还不清楚它们是否都会针对美国本土使用这些导弹；或者是如果他们企图发动攻击，会不会选择其他手段。潜在的攻击者必须权衡获取和使用对陆攻击巡航导弹的成本和精力，以及对陆攻击巡航导弹能够提供的独特能力，即从远距离外发起攻击的能力。
恐怖分子或其他非国家行为体2001年9月11日发生的对美国本土的恐怖袭击，其实质上可被视为巡航导弹攻击，被劫持的商业客机被用作导弹，恐怖分子本身作为制导系统。不能排除非国家行为体可能会获得真正的对陆攻击巡航导弹来重复这些攻击的可能性。但是，由于当今的巡航导弹缺乏洲际射程，因此美国的地理位置可能会使恐怖分子或其他非国家行为体难以将发射装置放置在足够近的地方实施攻击。还有其他不太复杂的攻击美国的手段，这使得人们怀疑非国家行为体是否会选择对陆攻击巡航导弹。
获得和应用对陆攻击巡航导弹的能力
乍一看，恐怖分子或其他非国家行为体似乎不太可能获得和使用像巡航导弹这样复杂的军事装备，但是它已经发生了。2006年，真主党用一枚被认为由伊朗提供的反舰巡航导弹袭击了以色列的一艘军舰。最近，美国海军舰艇遭到反叛军在也门发射的巡航导弹的攻击，但未能成功。
这些例子中的武器是反舰巡航导弹，与对陆攻击巡航导弹相比，在世界范围内扩散得更为广泛。几乎每个拥有海军的国家都拥有反舰巡航导弹，而目前各国武库中对陆攻击巡航导弹的数量要少得多。尽管全球对陆攻击巡航导弹数量较少，落入非政府组织手中的可能性较小，但美国国家航空航天情报中心预计未来会有更多扩散。例如，有报道称伊朗获得了俄罗斯设计的Kh-55导弹，估计射程可达2400千米，并且研制了本国生产的版本。
由于认为伊朗为真主党和也门的袭击提供了反舰巡航导弹，所以它也可能向非国家行为体提供对陆攻击巡航导弹。对陆攻击巡航导弹曾在2019年9月成功袭击了沙特阿拉伯的石油设施（一些消息来源还称，是伊朗向也门叛乱分子提供了这种武器，但也可能是伊朗自己发射的）。速度更快的导弹往往更大、更复杂、更昂贵，与超声速或高超声速的型号相比，非国家行为体更有可能获得亚声速对陆攻击巡航导弹。
上述发生在中东的袭击是从发动攻击的人控制的领土上发起的。目前要使用对陆攻击巡航导弹攻击美国本土，就需要将发射装置定位在距美国约2400-3200千米的范围内。由于美国的地理位置，这意味着要从大洋中或越过海洋从靠近美国的有限陆地位置发射（见图1）。
图1.攻击美国本土时巡航导弹发射装置需要部署的位置
要使用陆基对陆攻击巡航导弹，非国家行为体需要在北美、南美北部、加勒比海、格陵兰或俄罗斯部署发射装置，这肯定需要另一个国家的合作。恐怖组织也许能够利用西半球软弱或失败的政府，在当地官员不了解的情况下将陆基发射装置渗透其中。但是，由于美国的军事和情报机构也非常关注位于这个半球的其他政权，因此这种尝试将异常复杂。
将对陆攻击巡航导弹发射装置放置在船上并从美国沿海发射是另一种可能。非国家行为体不太可能拥有潜艇或远洋军舰，但可能会将发射装置放在货轮或其他大型商船上。俄罗斯提供的CLUB-K“集装箱导弹系统”似乎就是为这种战术而设计的。通过商业船只进行攻击并非没有复杂性。导弹集装箱需要避开登船港的安全检查程序，需要制定措施将导弹操作员隐藏在船上，并且攻击者需要确保导弹集装箱位于顶层，而货轮可能包含数千个装载其他货物的集装箱。具有足够资源的非国家行为体可以获取或租用整艘船来避免这些困难，只是在这种情况下，他们需确保船可以进入美国港口而不会遭到海岸警卫队或海军的拦截；他们可能还会尝试将整艘船装载炸药并引爆。跟踪接近美国海岸的船只是分配给美国北方司令部的任务之一，该司令部主要负责国土防御。
对于非国家行为体而言，通过飞机发射对陆攻击巡航导弹会更加困难。这将需要能够发射巡航导弹的远程军用飞机以及空中加油机的支持才能做到，只有世界上最先进的军队才具备这种能力。
非国家行为体可以获取并向美国本土发射的对陆攻击巡航导弹数量可能极少，即使有可能发动袭击，也限制了潜在的破坏能力。如果将核弹头（或多枚普通弹头）用于攻击，则损伤将是严重的；但是拥有核武器的恐怖分子或其他非国家行为体可能会尝试利用更可靠的方法来达成目标。例如，将核武器隐藏在运输工具中并将其设置为在美国港口起爆可能比将搭载核弹头的巡航导弹、发射装置和人员隐藏在开往美国的运输工具中要容易得多。
实现目标的替代手段
过去的经验表明，非国家行为体袭击美国本土的目的可能是为了造成大量人员伤亡，并向民众输出恐惧感，作为影响美国政策或在当地获得声望的一种手段。任何社会，特别是开放社会都有许多未设置防御的地点，可以通过攻击这些地点来实现该目标。使用巡航导弹的主要缘由在于其穿透防御的能力，例如攻击军事基地的飞机。如果攻击未曾防御（或轻度防御）的目标就能达成攻击者的目的，与对陆攻击巡航导弹相比，其他造成人员伤亡和破坏的手段将更易于执行且不易失败。与可能无法达成目标的巡航导弹上的半吨重弹头相比，用卡车上的几吨炸药或几个人使用自动步枪攻击购物中心要便宜和容易得多。
拥有区域军事力量的民族国家与非国家行为体相比，地区大国更有可能获得对陆攻击巡航导弹和运用它们所需的专业知识（例如，伊朗拥有对陆攻击巡航导弹）。但是地区大国要用对陆攻击巡航导弹袭击美国本土仍然是一个挑战，因为他们的军队通常缺乏在远离其领土上作战所需的投射能力。此外，与非国家行为体一样，地区大国希望通过攻击美国本土来实现的目标也可以通过其他方式实现。
获得和应用对陆攻击巡航导弹的能力
如果地区大国选择这样做，他们也许可以将对陆攻击巡航导弹添加到自己的武器库中。国防情报弹道导弹分析委员会和国家航空航天情报中心2017年编写的导弹威胁报告列出了已经获得对陆攻击巡航导弹的几个地区大国，而2020年的报告指出扩散仍在继续。与非国家行动体一样，亚声速对陆攻击巡航导弹可能是最常见的，但是超声速导弹也进入了地区大国的清单之中。一个例子就是印度和俄罗斯联合开发的“布拉莫斯”超声速导弹。尽管“布拉莫斯”主要用于反舰，但也具有对地攻击能力，只是其有限的射程（声称约320千米）要求发射装置相对靠近美国。人们还认为，伊朗正在生产一种名为“苏穆尔”的远程对陆攻击巡航导弹，是基于此前从俄罗斯购置的Kh-55导弹仿制的。“苏穆尔”可能是2019年9月袭击沙特阿拉伯的武器之一，其射程未知，据估计在1200-2400千米之间。
一个地区大国使用对陆攻击巡航导弹攻击美国本土的企图与非国家行为体面临的诸多困难类似，因为大多数地区大国的武装部队都没有训练有素的力量或相应的装备在远离其领土的地方行动。尽管用远程轰炸机发射对陆攻击巡航导弹的可能性很小，但地区大国可以使用潜艇，例如广泛出口的“基洛（Kilo）”级柴电潜艇可运载4枚用来打击美国海岸的“俱乐部”巡航导弹。许多国家的海军没有接受过这种远程任务训练，但今后肯定会开始。导弹发射装置也可以隐藏在商业船只上。如果一个国家想要控制一艘装有导弹的船只靠近美国的港口，那么会比恐怖分子更容易做到这一点。
地区大国也许只能针对美国本土发动少量的对陆攻击巡航导弹袭击，那将限制常规弹头所能造成的损伤。核弹头是一个更严重的问题，但渴望用核导弹攻击美国的地区大国可能会选择弹道导弹（朝鲜也是如此），因为它们可以从本国领土安全地发射出去。
实现目标的替代手段
地区大国可能会利用搭载常规弹头的对陆攻击巡航导弹来对美国本土进行袭击或发出威胁，作为影响美国外交政策的一种手段。尽管这种攻击不太可能对美国的军事力量造成重大损失，但其威胁可能是阻止或影响美国行动的一种手段。一个地区大国很容易受到美国压倒性军事反应的影响，而无国籍恐怖组织可能并不这样想。因此，常规的军事威慑应该具有限制地区大国发动此类攻击的强大作用。对部署在该地区的美军或当地盟友的民事目标实施近程攻击（或威胁），对于该地区大国来说，是阻碍美军行动或影响美国政策的更简便方法，且引起美国压倒性反应的可能性较低。
拥有对等力量或近似对等力量的国家拥有对等力量或近似对等军事能力的国家（目前是俄罗斯和中国）已经展示出了生产巡航导弹的能力，并且能够打击美国本土的目标。俄罗斯和中国生产的对陆攻击巡航导弹可以配备常规或核弹头。其对美国本土的常规攻击旨在破坏某些军事设施（例如，卫星控制站或用于运输部队的港口设施），以阻止美国在世界其他地区的军事行动或直接影响海外冲突。巡航导弹也可以与弹道导弹一起使用，作为有限或全面核战争的一部分。
获得和应用对陆攻击巡航导弹的能力
俄罗斯和中国都能生产多种性能的对陆攻击巡航导弹。他们都拥有亚声速和超声速导弹。俄罗斯的对陆攻击巡航导弹可以从地面车辆、水面舰艇、潜艇和飞机上发射。在这些平台中，潜艇和远程轰炸机能够向美国目标发射远程巡航导弹。俄罗斯在北部与美国相对较近，其军用列车可以远程支援海上和空中的任务。俄罗斯的远程对陆攻击巡航导弹可能会从其领土袭击阿拉斯加的目标。中国用对陆攻击巡航导弹打击美国本土的能力受到更大限制，因为距离更远，而且在远离本地区的军事行动方面经验不足。但是，如果选择这样做，中国可以逐步提高在远离本国的地域展开军事行动的能力。
如果俄罗斯或中国选择使用对陆攻击巡航导弹实施攻击，那么它们的袭击数量可能会比地区大国或非国家行为体要大得多。例如，据报道称俄罗斯海军的一艘“亚森”级导弹潜艇可携带多达32枚“俱乐部”导弹。因此，俄罗斯或中国发动的进攻可能会使防御系统不堪重负；而对于防御较少数量的导弹来说，这些能力可能已足够。
实现目标的替代手段
俄罗斯和中国已经拥有洲际弹道导弹和潜射弹道导弹的武器库，可对美国本土进行广泛的核攻击。尽管带有核弹头的巡航导弹也可以参与这种攻击，但在全面的核对射中可能是多余的。
尽管有洲际弹道导弹，但在某些情况下，巡航导弹对于对等或近似对等力量国家来说可能是一种有吸引力的选择。在发生核战争的情况下，低空隐身飞行的巡航导弹可以被用作攻击关键目标（例如指挥、控制和引导设施）的第一波次，并且几乎无法预警。相比之下，远程弹道导弹通常可以在到达美国之前30分钟内被探测到，这使得国家领导人有时间被转移到安全地点，并为一些战略系统（例如轰炸机或空中指挥所）的启动提供了时间，从而避免被摧毁在地面上。从潜艇发射的低空飞行弹道导弹也被称为“压低弹道”，同样会压缩预警时间。
巡航导弹对美国的攻击也可能发生在尚未超过核门槛的冲突中。例如，携带常规弹头的对陆攻击巡航导弹可以用来攻击美国海军基地或港口，从而阻止美国向世界其他地方的区域冲突派遣军事力量或运送物资。尽管装备有常规弹头的远程弹道导弹也可用于此类攻击，但使用它们会冒核战争的风险，因为在击中目标之前，美国无法区分其携带的是常规弹头还是核弹头。常规巡航导弹只有在击中目标之后才能被发现，这时很容易就能确定是否为核攻击。但如果探测到它们，同样也将增加发生核战争的风险。类似地，在被认为是俄罗斯军事理论一部分的“以升级促降级”战略下，将一枚或多枚装有核弹头的对陆攻击巡航导弹发射到美国本土（行动升级），将可阻止美国在其他地方的常规行动（行动降级）。
在决定部署国家巡航导弹防御系统时权衡威胁国会预算办公室被要求调查潜在的国家巡航导弹防御系统的组成和成本。评估在全国范围内部署巡航导弹防御系统的优点时，应考虑巡航导弹可能造成的威胁，进而评估开发、部署和作战的成本。
可用于描述导弹防御体系结构及总体目标的两个通用特征是范围（防御的区域以及对哪个方向进行防御）及能力（突破防御的巡航导弹的数量，以及该系统未饱和时可以在给定的位置和时间段内拦截的导弹数量）。例如，当前的陆基中段防御系统旨在保护全部美国领土免受弹道导弹的影响，所拦截导弹的弹道方向一般是向北（范围），袭击规模有限（能力）。这种程度和能力可以根据防御者想要击败的威胁进行调整。
对于针对不同威胁而设计的系统，其范围和能力的选择将有所不同（请参见表4）。拥有巡航导弹的恐怖组织将具有在导弹射程以内的任何地方进行攻击的灵活性，因为目标是输出恐怖气氛而不是摧毁特定目标。一个试图用巡航导弹攻击来威胁或影响美国行动的地区大国，可能也会选择攻击美国的民事目标，并不考虑承担严重后果的危险。尽管攻击某些目标比其他目标造成的损伤更大，但使用巡航导弹击中美国的任何目标可能都算是巨大的成功。
应对这种威胁的巡航导弹防御系统范围将非常大，可能涵盖美国本土周边地区，并覆盖阿拉斯加、夏威夷和美国属地。但恐怖分子不太可能拥有多枚导弹，因此防御能力的需求可能很低。考虑到恐怖分子可能采取其他较为简单的方式，必须做出一个判断，就是建立一个区域大、能力低的巡航导弹防御系统来应对恐怖分子是否值得。地区大国也许能够发动更大的进攻，但由于美国采取常规军事反应的威胁，它们可能更容易被遏制。911恐怖袭击之后，美国在阿富汗的军事行动就是这种反应的一个例子，尽管阿富汗军队并未参与这些袭击。
同样，决策者需要评估建筑物的防御能力，以应对俄罗斯或中国这样的对等力量大国发射的对陆攻击巡航导弹。这些国家发射大量对陆攻击巡航导弹的潜在能力可能会造成除高能力防御系统之外防御能力的饱和。但在大面积上提供高防御能力将是非常昂贵的。因此，决策者除了依靠核威慑之外，还可以选择在俄罗斯巡航导弹攻击的关键目标周边建立防御，而不是在全国范围内部署巡航导弹防御系统。
