宅基地发展权转移交易：逻辑、演进与机制

作者：刘聪 高进

摘要:宅基地发展权转移交易通过闲置土地资源的优化配置，焕发“沉睡资产”的生机与活力。运用双案例对比分析方法，比较宅基地发展权转移交易“集地券”和“复垦券”的共性与异质性。研究发现：宅基地发展权转移交易是“集地券”和“复垦券”的实质核心，蕴含着增减挂钩占补平衡、土地节余指标交易、土地增值收益分配、票券利用和再利用的核心特征；“产生—交易—利用”的运作范式搭建了“集地券”和“复垦券”的逻辑流程框架，刻画了宅基地发展权转移交易的故事线；“人—地—权—利”四维要素和诱导、整治、竞合、契约、分配、共享的六大机制贯穿于整个运作流程之中。各要素、各机制、各阶段之间的相互耦合确保了政策的长效运作和目标实现。因此，应厘清宅基地发展权转移交易的逻辑、演进与机制，助推闲置宅基地的再利用和资产价值发挥，从而为政府深化土地改革提供智力支持。

解决城乡人口与用地矛盾是中国土地综合利用和科学发展的重要任务。如何打通人地矛盾的堵点、痛点，破解城市建设用地紧张、农民“两栖占地”、农村“空心化”等问题，实现城乡土地资源“帕累托最优”,成为转型期土地改革的核心命题。其中，闲置宅基地退出复垦，通过土地节余指标的增减挂钩与占补平衡[1],实现宅基地发展权的转移交易[2],切实保障农民财产权和宅基地发展权，具有重要的意义和价值。

宅基地发展权转移交易建立在增减挂钩、占补平衡原则基础之上，不仅仅是对土地节余指标的交易，更是对土地增值收益的再次分配，从而实现土地资源的利用和再利用[3]。“票券化”正是体现宅基地发展权转移交易内在机理和逻辑机制的重要产物。很多地区积极探索尝试各自相对“适配”的模式，“集地券”与“复垦券”作为“超常规”的政策尝试，对于促进宅基地发展权转移交易，实现“资源”转变为“资本”具有极其重要的价值。因此，“集地券”与“复垦券”作为不同地区以票券助推宅基地发展权转移交易的试点探索，凸显了地方政府的治理智慧。通过比较双案例的共性和异质性，有助于不同地区宅基地发展权转移交易模式经验的借鉴和推广，有助于为中央深化宅基地“三权”分置改革提供实践渊源，提升土地资源的综合利用效率，解决土地供需矛盾。

宅基地发展权的概念脱胎于土地发展权，是伴随着中国土地改革进程衍生出的专业术语，土地发展权的引入为破解闲置宅基地的利用难题提供了解决思路[4]。既有的研究主要聚焦宅基地发展权的内涵、归属、配置、转移等方面的内容，为后续的宅基地发展权深化研究奠定了理论基础。

对于宅基地发展权的概念，官方尚未给出明确的界定，学者们对此展开了不同程度的阐发和诠释。如宅基地发展权是土地发展权的一种形式，是宅基地变为更高经济效益用途的权利[5];宅基地发展权在发挥宅基地居住功能的基础上，不断开拓其他利用途径，持续挖掘潜在价值，从而产生了超越其居住保障功能的宅基地发展性权利[6]。对于宅基地发展权的归属，研究认为权利归属是宅基地发展权的核心问题之一[7]。目前主要有三种不同的观点——集体主体论、个体主体论和混合主体论，分别对应了“涨价归公”“涨价归私”和“公私兼顾”的论断。对于宅基地发展权的配置，研究揭示了宅基地发展权配置的内在理论逻辑，总结出面积配置、人口配置和人地结合配置三种模式。对于宅基地发展权的转移，研究认为发展权转移的主要形式是权利的“空间转移”,即用地指标在“发送区”和“接收区”之间的转移，理论上可概括为宅基地发展权的“城乡”“跨村”“村域”三种市场化转移类型[8]。此外，就宅基地交易模式来看，目前除常规的宅基地出租、转让、流转等形式外，政府在结合地方实际的基础上也探索出宅基地跨村置换、抵押贷款、产权拍卖、作价入股、信托运作等地方特色模式[9],从而助力宅基地改革的创新发展。

总体来看，学界对于宅基地发展权理论层面的研究日臻完善，但是对于从实践操作层面探讨宅基地发展权的实现路径，特别是对宅基地发展权转移交易的具体模式、可行举措等方面的研究亟待深化。一方面，既有研究多集中在发达地区，对欠发达地区的探索尝试稍显不足，缺乏从全国视阈下研讨宅基地发展权转移交易的尝试，多样化的应用场景尚需深入探索。另一方面，研究多聚焦于单个案例的分析，而对于双案例对比研究的拓展稍显迟滞，难以揭示不同模式之间同质、异质特征及实效性举措。因而宅基地发展权转移交易研究尚处于起步阶段，存在较大发力空间。以此为基础关注宅基地发展权的转移交易具有一定的研究价值。

宅基地发展权转移交易是建立在对土地经济学经典理论精准把控基础上的探索尝试，契合市场供求理论、产权经济理论、地租地价理论等相关经济理论的逻辑机理。其一，市场供求理论。土地供求分析是土地经济学研究的起点和终点，宅基地作为重要的土地资源，从土地供求关系来看，必须通过两者的相互作用，并借助价格信息予以体现，才能形成有效需求和有效供给。其二，产权经济理论。土地经济运行实践都是以具有一定产权的土地资源为单元进行资源配置的。宅基地产权要素对于宅基地资源配置效率产生直接的影响，并且还引导着宅基地资源配置的方向。通过明晰宅基地的产权归属和操作范围，从而最大程度唤醒“沉睡资产”,进一步深化宅基地改革。其三，地租地价理论。作为土地收益分配关系合理确定的重要依据，地租地价直接关系到宅基地权利人的合法权益。参照地方发展合理设定地租地价标准，厘清其间权利结构及其时空特性无疑是探索分配正义之核心，也是合理维护各方应有权益的关键。以地价为载体、以地租为核心[10],从而实现宅基地交易增值收益的合理分配和再分配。综上，宅基地发展权转移交易厚植于土地经济学的理论体系之上，契合相关理论的论述和当下宅基地改革的发展趋势。

此外，宅基地发展权的转移交易作为极具发展潜质的探索尝试，是权力下放与市场机制相结合的模式创新，是市场经济背景下宅基地“扩权+转权+分权”三位一体的制度设计[11],最终受益者必然是广大农民群体，具有广阔的发展前景。然而，通过文献梳理发现，不同模式之间的对比研究既无体系化的成果可鉴，又缺乏成熟的研究框架可循。基于此，本研究从各自的“生命周期”入手，结合宅基地发展权转移交易实践过程中涉及的人、地、权、利的主要内容，尝试构建起四位一体的框架体系，从而细化、深化对不同模式的理解和认识，如图1所示。

宅基地发展权转移交易模式“人—地—权—利”的分析框架，从产生、交易、利用的阶段论出发，紧紧围绕土地节余指标的实质核心，构建了一个以“人”为主体，以“地”为客体，以“权”“利”为产品的框架体系，实现了“从人到地”“从地到人”的宅基地发展权转移交易的闭环，清晰刻画出逻辑脉络和故事路线图，彰显了探索宅基地发展权转移交易模式的意义和价值。

参照研究主题并结合不同案例分析法的特征，选取双案例对比分析作为本研究的方法论来源。具体原因如下：

首先，双案例比较研究旨在梳理事件来龙去脉，研判案例背后蕴含的机理，尤其适用于尚未深耕的“处女地”。宅基地发展权转移交易模式作为新的前沿热点，学术成果相对较少，亟需深入研究，从比较分析入手能够低成本、高质效地尽快丰富研究成果，构建较为完善的研究体系。

其次，本研究重在探讨不同宅基地发展权转移交易模式之间的空间分异，进而归纳二者之间的共同点和特色举措，从而相互借鉴、取长补短，以期总结可推广、复制的实践经验，因而契合双案例对比研究的设计初衷。

最后，宅基地发展权转移交易模式尚处于“摸着石头过河”阶段，不同试点成果是否可复制、能推广、广适用尚需时间检验，因而不能盲目开展单案例典型性推介和多案例“准实验”验证。综上所述，本研究宜采用双案例对比研究方法。

双案例研究选取应遵循两大原则：典型性，即案例具有代表性，能够反映各自现状；可比性，即案例既要相似，更要兼具差异化。秉持上述原则，本研究选取“集地券”和“复垦券”作为研究对象。具体理由如下：

从典型性来看，两种模式都属于宅基地发展权流转交易的先进典型，取得了令人瞩目的实际效果，具有研究价值。义乌借助国家宅基地改革试点的政策红利，创造性出台了“集地券”政策，体现了“义乌智慧”,打通了城乡资金、土地交换的堵点、痛点，实现了资源的更优配置。河南为实现并巩固扶贫脱贫、易地搬迁的“战果”,出台了包括“复垦券”在内的多项配套政策新举措，唤醒沉睡资产的同时，形成了农民宅基地退出复垦换券交易的热潮。

从可比性来看，二者具有高度相似性的同时也存在多方面的差异性，因而具有对照研究的先天优势。“集地券”和“复垦券”都是地方政府为缓解城乡用地矛盾，提升土地资源利用质效，“刀刃向内”进行的“自我革命”,二者相似度较高。此外，两种模式又各具特色。例如：“集地券”是宅基地改革试点地区进行的探索尝试，实现了台账登记的创新，具有市场化程度高等特质。“复垦券”则是脱贫攻坚和土地利用有机结合的创举，具有拓展资金来源渠道等优势。

宅基地发展权转移交易是地方政府为解决农村土地闲置，促进资源优化配置所进行的有益尝试。“集地券”和“复垦券”既有共同之处，更具异质色彩。通过双案例对比分析(如表1所示),发现宅基地发展权的转移交易具有以下特征。

表1集地券和复垦券对比分析

维度

子维度

集地券

复垦券

增减挂钩、占补平衡

土地用途

农用地、建设用地

农用地、建设用地

空间跨度

农村—城市

贫困地区、农村—城市

时间调控

两年有效期

两年有效期

土地节余指标交易

平台建设

义乌产权交易所

国土资源投资开发中心

交易主体

农民、村集体、政府、企业等

县级政府、房地产企业等

交易方式

挂牌、拍卖

挂牌、拍卖

交易半径

市域

省域

土地增值收益分配

分配比例

40∶11∶49(政府∶集体∶农民)

15万/亩返还群众，溢出部分政府统筹

增值收益

≥40万/亩

A券：≤30万/亩B券：≤20万/亩

票券利用和再利用

直接方式

多元项目建设

A券：房地产开发B券：市政建设

间接方式

存储、质押、转让等

存储、流转等

增减挂钩和占补平衡是“集地券”和“复垦券”两种模式运作所遵循的共同基本原则。增减挂钩注重城市建设用地和农村建设用地指标的动态平衡[12];占补平衡强调任何土地改革尝试都应该符合土地总体规划，守住“耕地红线”。宅基地退出复垦成券实则是在城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡的基础上对土地节余指标进行的合理配置和利用，是将土地发展权从农村用地转移到城市建设用地。守住耕地红线的同时，以土地指标转换的方式实现了城乡资源的优化配置，促进了闲置土地的利用和再利用，激发和释放了农村土地的活力和红利，达到了合作共赢的效果。“集地券”和“复垦券”实现了闲置农村土地资源再利用的用途转换、空间变更和时间调控，其实质在于宅基地发展权的转移。首先，政府要将农村闲置宅基地、集体建设用地复垦为耕地等农用地，从而实现土地用途的转换。其次，复垦后形成土地节余指标可以在城市置换相应的建设用地指标，从而贯通了城乡土地资源交换的渠道，实现了节余指标的空间变更。最后，相较传统城乡二元用地的割裂，土地节余指标利用更具弹性，更能实现时间调控。义乌土地节余指标覆盖全市，只要合理、合法、合规都可生成和利用节余指标。河南土地节余指标的增减挂钩、占补平衡主要涉及需要搬迁扶贫的农村地区，而对于一般其他宅基地的退出则尚未覆盖，因而“复垦券”在一定意义上仅是为扶贫搬迁筹措资金，带有明显的“土地扶贫”特色。增减挂钩、占补平衡的原则为地方政府盘活闲置农村土地资源，实现土地再利用指明了方向，为“集地券”和“复垦券”的试验提供了合理依据，从而确保政策的持续性和稳定性，真正取得资源优化配置、农民权益保障、城市有序建设等一举多赢的实效，契合了制度设计的初衷，破解了土地困局。

土地节余指标交易是“集地券”和“复垦券”动态运作的中心环节，涉及交易平台、主体、方式、范围等多方面内容。

为确保交易双方权益的实现，政府为之搭建了公平交易的平台。义乌产权交易所作为政府指定的交易平台，主要负责交易活动。申请交易的持券人必须经由平台审批并及时发布公告，意向竞买人需要提出申请并交纳保证金。国土资源开发投资中心主要负责“复垦券”拍卖工作，平台对其交易标的、交易起始价、最高封顶价等进行限定，确保交易按照统一的“招、拍、挂”流程进行，从而维护交易双方的合法权益。

“集地券”交易主体较为多元，包括政府、农民、农村集体经济组织，竞买人范围也较为宽泛，只要能够承担独立民事责任行为的人员都可以成为受让人参与竞买活动。“复垦券”可划分为A券和B券，相对而言，“复垦券”交易双方则较为单一，持券人多为县级政府，竞买人按照票券种类对应不同群体。其中，房地产企业是A券的主要竞买人，其他县级政府及政府批准的园区则是B券的购买者，而其他市场主体则没有竞买的资格。

“集地券”的交易方式受到可交易面积和竞买人数量的影响。申购面积大于可交易面积时进行拍卖交易，申购面积小于等于可交易面积时多采用挂牌交易的方式。而“复垦券”交易方式多以竞拍为主，交易平台根据实际情况也可采取适当的交易方式，同样具有一定的灵活性。

“集地券”和“复垦券”的交易范围都实现了市域的全覆盖。但是相比而言，“复垦券”流转范围更广。“复垦券”实现域内统筹调剂的同时，也能够适当进行省内跨域流转。除预留自身城市建设用地指标之外，对于剩余的土地指标可以通过省、市交易平台实现跨市交易，促进土地资源的最优配置，进而实现全省一盘棋，全面打赢脱贫攻坚，全员实现共同富裕。

宅基地发展权的核心在于增值收益的合理分配，收益分配也是确保农民利益的关键[13]。“集地券”和“复垦券”的收益计算公式可表示为：交易价格减去一系列复垦、交易等成本。“集地券”和“复垦券”的交易价格需要交易平台根据市场情况进行确定，兜底回收价、初始交易价、最高封顶价等都需按规定明确说明。“集地券”和“复垦券”成本受地区、复垦面积、施工难度等一系列因素影响，需要政府进行测算。“集地券”交易价格随市场波动而变化，兜底回收价一般在每亩40万元以上。“复垦券”的价格则明显低于“集地券”成交价，以2016年为例，初次“复垦券”拍卖以每亩30万元的熔断价格全部卖出，但远低于义乌的兜底回购价格，二者之间差距较大。此外，“集地券”初次交易的增值收益，应当按规定返还相应主体，“集地券”属于村集体经济组织的归集体经济组织所有，宅基地权利人的收益集体经济组织应当扣除10%提纯收益，剩余部分归个人所有。村级经济组织的收益应当按照规则使用，实行台账管理，专款专用，主要用于农民社保、村庄建设等方面。而“复垦券”的收益主要归政府和农户所有，溢价部分一次性返回贫困农户，用于后续搬迁和安置活动，剩余部分交由政府统筹使用，主要用于偿付建档立卡农户复垦费、搬迁贷款等活动，取之于民，用之于民，实现一举多赢。

“集地券”和“复垦券”的利用可分为直接方式和间接方式两种。直接利用主要是指项目建设，进而消耗土地节余指标。义乌的直接利用方式较为多元化，申请项目建设只需简单进行台账登记即可，对于无法通过交易取得“集地券”的可以申请预支，从而极大释放了“集地券”的活力。相较“集地券”而言，“复垦券”直接利用的方式相对单一，且必须“持券准入”,缺乏灵活性。A券的购买者主要是郑州房地产开发企业，因而只能用于商品住宅建设，从而限制了其他用途；B券的购买者主要是县级政府和政府批准的园区，因而同样限定了土地节余指标的用途和项目建设类型。从短期来看，“复垦券”无疑能够发挥筹措资金的功效，但是能否长期持续有效尚待进一步观察。对于不愿从事项目建设的持券人，可以通过市场流转的方式实现土地指标的间接利用。间接利用的成效取决于市场化程度。义乌市场化程度较高，持券人可以将“集地券”存储到管理平台，获取利息收益；可以持券向金融机构质押贷款，获取信贷资金；也可根据政府规定进行兜底回收、转让等。存储、质押、回收、转让等有效尝试丰富了“集地券”的内涵和功能，开辟了“集地券”价值实现的渠道和路径。“复垦券”的市场化程度较低，购买A券的房地产企业仅可兜底回购或收储不可私自转让，缺乏质押的尝试。但是，“复垦券”实现域内统筹调剂的同时，能够适当进行省内跨域流转。除预留自身城市建设用地指标之外，剩余的土地指标可以通过省、市交易平台实现跨市交易，对于促进政策质效提升具有重要的作用。

宅基地发展权转移交易的流程模式大致包括“产生—交易—利用”三个环节。从阶段论入手，梳理出“集地券”和“复垦券”的故事线，从而进行分析论述。二者共同的流程模式如图2所示。

宅基地发展权转移交易的产生阶段是“集地券”“复垦券”后续运作的首要环节。二者生成路径大致可细化为：申请—审核—复垦—验收—发券等具体步骤。

“集地券”的产生以复垦为前提条件。具有复垦意向的主体按照规定和程序向政府部门提交相应的材料。镇政府或街道办根据提交的资料进行初步审查，并通过实地考察研判是否具备复垦条件，能否取得预期效果。若符合复垦规定则委托专业的第三方机构进行现场测绘，并及时编制规划，以便向上级部门报备。自然资源和规划局作为负责“集地券”颁发的主体，在收到镇政府审批请求后需要进一步审查。着重对镇政府提交的规划设计、项目资金概算、村委会提议进行研讨，辅之实地调查走访和勘探论证，并将符合条件的复垦申请报市政府批复。市政府作出复垦批示的同时，必须明确施工单位和监理单位，从而确保复垦有序开展。对于按期竣工的复垦项目，还需按程序进行验收。镇政府负责初次验收，由自然资源和规划局、专家等构成的验收小队负责二次验收。对于验收不合格的地块督促进行整改，对于符合标准的出具合格文件，作为“集地券”发放的重要依据。

“复垦券”政策设定的出发点在于助力脱贫攻坚的实现，在于为易地搬迁筹措资金。对于符合规定的地区农民可以通过提出申请的方式退出复垦。权利人将申请材料递交给政府以后，政府部门需要组织专人及时对材料进行审核。重点论证是否属于扶贫和搬迁的政策设定范围，是否具有使用权人主体资格，是否具备土地复垦条件及能否达到预期利用效果等内容。对于合规的申请及时组织专人实地测绘并编制规划，对于未通过的申请予以驳回。根据政府制定的统一规划有序进行腾退工作，从而确保易地搬迁和拆旧备垦的顺利实现。复垦项目实施要与土地腾退工作相衔接，并实现专人负责、全程监督，以确保复垦工作保质保量完成。项目复垦完成之后成立验收工作组，对复垦质量进行全方位测算，验收不合格的进行返工再垦，验收通过的出具合格证明以备发放“复垦券”。

宅基地发展权转移交易的交易阶段是“集地券”“复垦券”有序运转的关键流程。票券交易必须在政府搭建的专门交易平台上进行，从而避免“寻租”造成的市场秩序动荡和资源的不必要浪费。

“集地券”的交易主要分为两种：初次交易和再次流转。具有交易意向的持券人，需要在政府搭建的“集地券”交易平台按规定提交申请材料以备后台审核、组织竞买。意向竞买人也需要根据平台要求提交竞买申请，并在通过平台资格审查的基础上按时参加交易平台组织的竞买活动。“集地券”的价格应由自然资源和规划局根据市场行情适当定价，以维护交易双方的合法权益。竞买方式主要分为拍卖和挂牌两种，平台可根据交易面积、竞买人数等实际情况灵活调整竞买方式。若交易成功则直接签订合同，及时结清价款，完成权属变更登记并实现票券转移。若未达成交易，允许持券人在“集地券”两年有效期内择期交易，或者政府进行兜底回购，以确保持券人的既得利益。而对于通过初始交易取得“集地券”且暂时无法直接利用的竞买人而言，可以通过再次流转的方式实现“集地券”的二次交易。

“复垦券”交易同样需要由具有交易意愿的持券人提出申请。政府部门根据呈报资料的完整性、真实性以及可行性开展立项审查工作，邀请具有竞买资格的竞买人按规定程序参加拍卖活动。竞拍机构原则上应当由政府指定，国土资源部门、发改委等部门协调配合，并根据市场情况指定最低保护价格。国土资源开发投资中心主要负责拍卖工作，明确交易标的，并对交易起始价、最高封顶价等实施动态调控，以确保交易双方的合法权益。对于达成交易的合法行为，需要及时组织有关人员签订交易合同，并由国土资源部门作出相应的核销登记，明晰“复垦券”台账变化，以备后续工作的开展。对于暂时未达成交易的“复垦券”,允许持券人延期交易，在规定有效期内仍未交易的“复垦券”,最后由政府兜底回购并用于自身发展建设，或者由国土资源开发投资管理中心兜底收储，择机投放市场再次交易。交易双方签订合同后，“复垦券”也随之转移，新的持券人也就获得了相应的用地指标，从而获得了持券准入和准用的资格。

宅基地发展权转移交易的利用阶段是“集地券”“复垦券”效应发挥的核心步骤。只有将其动起来、用起来、活起来，才能契合设计的初衷，真正激发土地活力，实现资源优化配置和社会共同富裕二者质效的双重提升。

“集地券”持券人要想合法使用票券必须向政府提出申请。市政府首先根据持券人提交的审核材料进行审查，重点考察用途是否合乎土地整体规划，是否遵守农地转用条件等方面的内容。对于符合规定的申请，申请材料和审查意见被转交到专门负责“集地券”管理的自然资源和规划局。自然资源和规划局根据持券人的设计规划和土地用途，并结合市政府批复完成台账登记工作，即“集地券”数量必须与建设面积挂钩，实现增补动态平衡。根据自然资源和规划局台账对全市“集地券”进行统一管理，并对合规的持券人申请及时回复，从而确保“集地券”的有效、有序利用。票券利用的形式和途径呈现出多元化的发展态势，除最基本的项目建设外，“集地券”的存储、质押等新形式也逐渐被开发出来，极大丰富了“集地券”的功能。同时，这也反过来调动了村民退出复垦的积极性，进一步释放了土地的红利。“集地券”使用之后持券人也需到自然资源和规划局完成注销登记，从而保证新“集地券”的有效进入；有效期内未用完的“集地券”可以申请政府回购，从而更好地保障权利人的正当权益。

“复垦券”的利用是焕发闲置土地资源生机与活力的关键。持券人根据自我规划的发展“蓝图”向有关部门提交材料以供政府审查。在征得政府同意后，持券人需要在“复垦券”规定期限内进行使用，一般为2年有效期。在此期间，申请人可以进行一系列的项目建设，如房产开发、民生安置等活动。无“复垦券”使用意愿的企业，也可以通过流转的方式进行转让。转让必须以向国土资源部门提出申请并完成登记为前提，转让后也要在10个工作日完成。而有效期内未完成使用的“复垦券”可以通过申请延期继续利用，或者政府直接兜底回收。其处理方式有两种：一是政府购买并用于自身的发展建设；二是由国土资源开发投资中心进行收储，并根据市场情况择机进行投放，实现再次交易。总之，“复垦券”的有效利用使得土地真正发挥了“真金白银”的作用，取得了实实在在的成效。

宅基地发展权转移交易的核心在于土地节余指标，“集地券”“复垦券”二者的运作流程中蕴含着人、地、权、利要素，四维之间有机组合构成了不同要素组态，打造出诱导、整治、竞合、契约、分配、共享等多种运作机制，机制之间的相互耦合为政策长效运作奠定了基础，如图3所示。

宅基地发展权转移交易的诱导机制是调动主体积极性最有效的柔性策略。闲置宅基地的退出复垦建立在自愿的基础上，适当的激励诱导是调动土地权属主体退出积极性的重要手段，诱导机制的关键在于动之以情，晓之以理，许之以利。首先，“集地券”“复垦券”都是针对两地土地利用现状进行的有效尝试。政策设计的初衷在于保障土地权属的合法权益，改善农民的生活质量，迈向共同富裕的新征程，契合政府为人民服务的宗旨，富含人情味。多途径、多样化的政策宣传推介能够引发群众的情感共鸣，消解阻尼因素，从而获得主体的心理认同感和政策支持力。其次，闲置宅基地退出是国家土地改革的重大方略，是地方政府深化宅基地“三权”分置改革的政策规划[14]。自愿退出闲置宅基地不仅是对政府工作支持的体现，更是公民作为社会一分子为国家建设应尽的义务。从家国情怀、民族大义、社会责任等方面晓之以理，以柔性手段调动退出意愿。最后，宅基地闲置制约了农村用地价值和效用的有效发挥，造成了资源的严重浪费。以退出复垦流转入市的方式能够获取丰厚的货币回报和投资收益，且政府的兜底机制能够有效保障农民的合法权益，因而流转入市不失为一条拓展农民收入的重要途径。

农地整治是土地再利用的基础[15]。整治复垦的土地来源是指具有整治复垦潜力，预期符合验收标准且具备耕种条件的农村土地，包括以闲置农村宅基地为主，废弃工矿用地、集体建设用地等为辅的其他闲置土地。闲置土地资源只有历经退出、复垦、验收等环节才能最终实现土地整合。但是，两地闲置土地的分散化、细碎化等问题加大了农民自我退出复垦的难度，完全依靠个人力量不仅成本较大，而且复垦质量、标准也难以有效把控。因而，亟需建立合理的资源整治机制。政府必须统一负责资源整合，统筹规划土地整治工作，包括配置专门的勘探、监理、施工、验收机构，从而确保标准的一致性、成本的最小化。土地整治的目的在于实现土地资源效用的最大化，完备的规划设计既是资源整合的参照依据，更是农民权益的有效保障。闲置土地资源经过整合能够生成土地节余指标，从而实现后续时间、空间上的转移利用。土地整治机制能够有效保障农地整治效力，从而为“集地券”“复垦券”的生根发芽开花结果打下基础。

宅基地发展权转移交易的竞合机制是组织网络中合作和竞争的关系集合[16]。土地节余指标直接与城市建设用地指标挂钩，竞合机制的构建确保了交易的有序进行。一方面，土地节余指标作为一项重要的稀缺资源，需要通过竞争获取。交易平台统一负责竞买工作，并结合实际情况采取招标交易、竞拍交易的手段。保护价和封顶价的价格设定既保障了持券人的合法权益，又避免了过度市场化造成的失序。另一方面，竞争的同时兼顾合作共赢。持券人、竞买人、交易平台三方合作共促土地节余指标交易的完成。交易平台作为交易主客体之间沟通的桥梁和纽带，发挥了必要的中介优势。交易双方与平台之间的合作是确保交易正常进行的基础和前提。交易规则、竞买时间与场所、成交价格等都需各方协商合作，交易的全流程建立在合作的基础上，唯有合作才能利益共享。竞合机制既强调公平竞争，更注重有机合作，进而实现“集地券”“复垦券”的有序交易。

宅基地发展权转移交易的契约机制是保障交易主客体之间权利与义务，规范与约束彼此行为的制胜法宝。土地节余指标交易的最终达成必须落实在契约合同层面。持券人和竞买人只有签订交易合同，才能实现二者之间权利的转移和让渡，交易双方才能结清价款，并且也为后续可能存在的纠纷解决提供判决依据，公平保障双方的合法权益。竞买人与交易平台同样需要签订契约。意向竞买人根据交易平台发布的公告公示提供必要的资料，并签订竞买合同、交纳适当保证金，契约的存在意味着竞买人必须遵守平台交易规则，限制了暗箱操作、非法寻租的空间。违约成本和法律惩处的存在，能够更好地规范交易活动，营造清朗的竞买氛围。由于人的有限理性和社会环境的复杂多变，契约机制极大降低了政府监管和治理的成本，保障了交易平台的服务质量，维护了交易双方的正当利益。

建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益和既得权利分配机制是保障土地权属主体合法权益的前提，从而有效助力乡村振兴。其一，探寻土地节余指标更优的生财之道。一方面，土地节余指标交易产生的溢价收益应该根据“集地券”“复垦券”的制度设计按比例返还土地权属主体。另一方面，土地节余指标直接利用和间接利用产生的项目建设收益、投资分红收益等二次收益同样需要合理分配。其二，完善具体权利的更优配置。利用阶段的资格权是使用权的基础，持券准入才能持券准用。“集地券”资格权、使用权的范围较为宽泛。农民、企业、政府等合法主体原则上都可获得资格权。“复垦券”在资格权、使用权的主体范围、利用方式等方面相对狭窄。具有A券资格权、使用权的主体特指房地产企业，而县级政府则是B券资格权的主体，具有明显的主体单一性、应用局限性、行政强制性等欠缺。土地增值收益和资格权、使用权分配是土地节余指标利用的核心命题，打造公平合理的分配机制有助于“集地券”“复垦券”的长效稳定。

共享发展理念是党的发展理念的新突破，信息资源共享才能实现发展成果共享。其一，土地节余指标的利用必然涉及信息资源的共享。农民、企业、政府等不同主体之间都拥有独特的背景、资源和能力，服务平台通过整合市场数据实现信息资源共享，实现了资源互补和利用，提升了个体和组织能力，为其有机合作打下了基础。其二，发展成果的共享。土地节余指标的利用具有一举多得的功效。一方面，土地增值收益为农村注入了发展活力，化解了资源闲置造成的浪费，提升了农村生活品质；另一方面，土地增值收益为城市提供了数量可观的建设用地指标，打破了用地紧张的困局，“城市病”得到有效缓解[17]。土地、资金能够有效在城乡之间自由流动，打破了长期二元对立格局，缔造了城市反哺农村、农村支持城市的新型合作共赢模式。共享机制蕴含着共建、共享、共富的发展理念，契合了政策设计的初衷，真正实现了发展成果由人民共享。

本文运用双案例分析方法对“集地券”和“复垦券”两种不同的宅基地发展权转移交易模式进行深入分析和研究，进而得出如下结论：

1.宅基地发展权转移交易作为“集地券”和“复垦券”的实质核心，蕴含着深厚的逻辑内涵。增减挂钩、占补平衡是宅基地发展权转移交易的基本原则；土地节余指标交易是宅基地发展权转移交易的外在表征；土地增值收益分配是宅基地发展权转移交易的内在核心；票券利用和再利用是宅基地发展权转移交易的根本目标。

2.“产生—交易—利用”的阶段划分是“集地券”和“复垦券”的逻辑脉络。产生阶段是前提基础，完成节余指标的生成配置；交易阶段是关键枢纽，保障相关主体的合法权益；利用阶段是必要程序，完成盘活利用的政策使命。三大流程之间的无缝衔接、环环相扣助推土地资源优化配置和沉睡资产价值实现。

3.“人—地—权—利”四位一体与诱导、整治、竞合、契约、分配、共享机制之间的互嵌、耦合共同构建了“集地券”“复垦券”长效的运作机制。四位一体的理论和六大运作机制贯穿在宅基地发展权转移交易的整个流程中。产生阶段注重激励诱导+土地整治机制的作用；交易阶段侧重竞合发展+契约治理机制的运用；利用阶段强调权利分配+共建共享机制的功效。各维度、各阶段、各机制之间的相互衔接、有机组合确保了政策目标的实现。

总之，两种模式各具特色。“集地券”是宅基地改革试点地区进行的探索尝试，实现了台账登记的创新，具有市场化程度高等优势。“复垦券”则是脱贫攻坚和土地利用有机结合的创举，细致地划分A、B券，拓宽脱贫攻坚资金筹措渠道的同时兼顾促进指标跨域流转等功能，走出了一条新道路。但是，两种模式同样存在短板和不足，需要在实践中有针对性地继续完善和改进，从而确保政策的长效性。宅基地发展权转移交易的尝试能够有效助力农村闲置土地再利用和价值发挥，各地方政府既要因地制宜、相机抉择，又要取长补短、相互借鉴，从而实现闲置土地资源的优化配置，焕发“沉睡资产”的生机与活力。

参考文献：略

基金: 国家社会科学基金项目(22BZZ028)

作者简介:刘聪(1996-),男，山东潍坊人，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生，研究方向为土地资源管理与公共政策; 高进(1978-),男，辽宁大连人，东北大学文法学院教授，博士，研究方向为土地政策与乡村振兴。

原标题：宅基地发展权转移交易：逻辑、演进与机制——基于“集地券”和“复垦券”的双案例比较

来源：《经济与管理》期刊