耕地和永久基本农田划定成果核实处置的困境及对策建议

作者：韩朗 侯敬丽

摘要:耕地和永久基本农田划定成果核实处置对严守耕地红线、巩固“三区三线”划定成果具有重要意义。本文以贵州省黔西南州贞丰县为例，研究分析对已划定的耕地保护目标图斑和永久基本农田保护图斑进行核实处置时面临的困境。为稳妥有序推进耕地和永久基本农田核实处置工作，贞丰县统筹多方力量，明确工作职责，分区分类施策，为有效解决困境想法子、找路子。现将工作策略整理成文，以期为其他地区开展相关工作提供方法和参考。

为进一步巩固划定“三区三线”成果，自然资源部办公厅出台《关于严肃开展耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作的通知》（以下简称“25号文件”）政策文件，要求全面摸清“三区三线”划定成果中因农业结构调整等原因形成的非耕地，并有效处置成果启用前形成的少量非耕地等问题，切实保障划定的耕地保护目标图斑和永久基本农田实至名归。基于此，本文以贵州省黔西南州贞丰县为实践，通过研究分析贞丰县在耕地和永久基本农田划定成果核实处置方面的思路，以期为其他地区开展相关工作提供新方法。

贞丰县隶属于贵州省西南部，地理位置东经105°25′～105°56′，北纬25°07′～25°44′，地处珠江上游北盘江畔、云贵高原东部，总面积1 511.9平方千米。以喀斯特地貌、山地地形为主，地形地貌总体呈“五山四丘一坝”，属滇黔桂石漠化区域，零散分布着平原、缓丘，属北亚热带高原季风湿润气候，气候温和，四季分明。

本文以贞丰县全县行政辖区为研究区域。研究数据来自3个方面：（1)2020年国土变更调查同口径数据；（2)2020—2022年国土变更调查数据；（3）贞丰县“三区三线”划定成果数据。

2021至2022年两年时间，在耕地保护目标和永久基本农田划定成果的基础上，经流向图斑空间叠加分析，耕地流向其他地类图斑面积1.46万亩，其中永久基本农田内流向面积为0.71万亩，永久基本农田以外耕地保护目标内图斑流向面积为0.75万亩。从流向地类分析，园地占36.39%、林地占45.42%、草地占0.66%、农业设施建设用地及其他农用地占10.31%、建设用地占5.85%、未利用地占1.37%；流向图斑共计9 153个，其中永久基本农田内3 066个，呈现流出面积大、种类多、分布广等问题，特别是涉及农业产业结构调整和退耕还林导致耕地流向园地、林地的部分占比高达66.61%，部分林木已处于丰产期、盛果期，整改恢复难度大。

近年随着农业产业结构调整以及乡村振兴产业政策的大力推进，部分耕地和永久基本农田内已发生农作物种植变化，导致在国土变更调查认定现状地类的时候不符合耕地认定地类调查标准，调查为其他地类，致使耕地面积减少。经分析，在2020年底前，在山区坡地上因农业结构调整由农户在自家承包地上自发栽种林（苗）木、果树、花卉的面积约0.12万亩，占永久基本农田划定成果“预调出”处置图斑面积的14.55%。在调研及开展整改恢复期间，已就地恢复耕地面积仅0.01万亩，永久基本农田恢复0.03万亩，农民复耕意愿低，不愿在现有的土地上重新恢复耕种农作物，一方面是贞丰属于滇黔桂石漠化区域，土地质量整体不高，加之一年四季雨量较少，不能有效保障农作物的灌溉需求；另一方面种植传统农作物（玉米、高粱等），经济收入低下，不能有效提高农户经济收入，大部分农民更愿意选择外地务工。

从耕地流出的情况分析，整改恢复任务艰巨，在划定成果核实处置图斑的基础上，不仅需要考虑就地恢复的图斑，还需要统筹考虑异地补划相结合的方式落实完成耕地和永久基本农田保护任务。异地调整补划空间资源主要来源于土地开发整治项目、增减挂钩、耕地“占补平衡”、耕地“进出平衡”等项目。结合“25号文件”要求，一是“三区三线”划定时未纳入保护任务的耕地不能作为此次补划（补足）的潜力，补充为耕地保护目标的图斑主要为新增耕地和“进出平衡”流入耕地，且补划为永久基本农田图斑不能与生态保护红线、城镇开发边界等交叉重叠，且不能带入新的矛盾冲突；二是补划图斑需利用“国土调查云”软件拍摄实地举证照片，通过日常变更机制报部审查，并确保2023年度变更到位，最终纳入到2023年度国土变更调查成果中，补划空间进一步缩小，致使异地调整补划资源更少。

为有效解决上述困境，稳妥有序推进耕地和永久基本农田核实处置，贞丰县坚持目标和问题导向，重点从以下几方面开展核实处置策略。

围绕全县耕地保护目标和永久基本农田保护任务，及时掌握县域整改恢复情况，一是多次向县委、县政府汇报，全面安排部署推进全县耕地保护工作；二是印发全县耕地流出问题整改恢复工作方案，明确全县流出的耕地和永久基本农田分类，咬定目标抓整改；三是明确责任，按照“谁占用耕地谁整改”和“谁主管行业谁监督整改”的要求，县政府根据耕地流出图斑类型，结合“三定”方案划分整改牵头单位，从整改目标、整改方式、整改限期、责任追究等方面落实整改责任，要求部门、乡镇“一把手”亲自负责该项工作，明确自然资源、农业农村、林业、交通、水务等主要部门为牵头整改部门，并督促指导乡镇开展好本区域耕地流出问题整改工作。

耕地和永久基本农田核实处置整项工作由县人民政府统筹，乡镇对本辖区内耕地流出问题整改工作负总责，具体开展耕地流出整改工作。县自然资源局负责对耕地流出图斑进行提取，并对各有关职能部门整改情况进行汇总统计，对各牵头单位已完成建设占用耕地用地批复范围及时报上级自然资源部门备案，对符合条件的耕地流出图斑纳入年度国土变更调查并进行变更，对符合耕地“流进”的图斑，纳入年度国土变更调查进行变更，及时组织验收入库；县农业农村局负责组织乡镇对耕地流向园地、设施农用地、坑塘水面的进行核实和整改；县林业局负责组织乡镇对耕地流向林地、草地和裸岩石砾地的进行核实和整改；县交通运输局负责组织乡镇对耕地流向交通运输类用地、农村公路的进行核实和整改；县水务局负责组织乡镇对耕地流向水工建筑用地、水库水面、沟渠和河流水面的进行核实和整改。

一是做实前期工作，耕地和永久基本农田核实处置图斑下发后，县自然资源局会同有关部门及技术服务单位逐一进行内业核实比对，形成类别清单，由自然资源、农业农村、林业、交通、水务组织开展外业核实，形成问题底图，按照职责分工，将图斑矢量化、清单化分别交办给部门和乡镇开展整改。二是加强业务指导，为避免乡镇在耕地流出问题整改工作中“翻烧饼”，加快推进问题整改进度，牵头的5家部门综合现行政策，统一口径、统一意见、统一方法，组织乡镇分管领导、驻村第一书记、驻村干部、村常务干部集中培训“国土调查云”APP系统使用，掌握基本的外业举证方法。同时，县自然资源、农业农村、林业、交通、水务和技术服务单位组成工作专班，对全县乡镇按片区实地开展技术培训、业务指导和督促整改，解决乡镇不懂、不会、不敢、不快等问题。三是分类推进整改，对符合国家生态退耕政策的图斑，林业部门提供政策文件、批复方案、验收资料等进行举证，由属地政府在辖区内进行异地平衡；对占用基本农田，特别是处于生长期、盛果期的林（园）地，按照稳妥有序推进的原则，在充分尊重群众意愿的前提下，农户向村委会、乡镇政府申请主动退林退园，并由乡镇组织施工队伍统一实施；对暂时不能恢复的，由乡镇落实耕地“进出平衡”进行补足，杜绝整改恢复“一刀切”，避免引起不良舆论；对流向设施农用地、农村道路、水利设施等其他农用地的，由乡镇落实耕地“进出平衡”补足耕地；对建设占用耕地符合补办手续的，落实耕地“占补平衡”，完善用地手续，不符合补办条件的，由主管部门督促用地主体拆除复耕整改，限期整改不到位的，县自然资源局将依法进行查处。

保障国家粮食安全的根本在于对耕地的保护，履行好耕地保护责任，是各级党委政府的主体责任，须树牢“一盘棋”思想，共同发力。通过对贞丰县耕地和永久基本农田核实处置实践的研究，可得出以下结论及建议：

(1）党委政府重视是关键。耕地保护作为国之大者的政治任务、刚性工作，是地方党委政府的主体责任，只有党委政府主要领导重视，才能打通工作的关键一环。

(2）职责明确是核心。耕地保护涉及多家部门，自然资源部门主要履行指导、监督的“裁判员”角色，基本没有使用土地的“运动员”角色，需要行业主管部门、审批（备案）部门、用地单位各自履行职责，方可共同推进耕地保护工作，守牢耕地保护红线。

(3）考核奖惩是保障。当前需要基层推进的工作多、任务重，考核指挥棒越有力，工作重心就自然倾斜，对耕地保护工作来说，在考核制度的基础上，需同步完善奖惩机制，充分调动工作积极性、主动性和创造性。

原标题：耕地和永久基本农田划定成果核实处置的困境及对策建议——以贵州省黔西南州贞丰县为例

作者：韩朗 侯敬丽 贵州省地质矿产勘查开发局测绘院

作者简介:韩朗（1991-），男，硕士，工程师。主要从事土地规划、生态修复、土地整治等研究。

来源：《中国农业综合开发》期刊