逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的破解路径

摘要:当前，探索“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”正处于起步阶段，打通理论到实践层面的障碍，对做好当前和今后一个时期我国“三农”工作具有重要理论意义。文章基于“藏粮于地”战略视角分析了逐步把永久基本农田全部建成高标准农田对掌握粮食安全主动权和建设农业强国的重要性，继而在简单分析耕地保有量、永久基本农田保护面积、高标准农田建设规划目标的现实基础上，就促进逐步把永久基本农田全部建成高标准农田从资金筹集、建设标准、建设模式、管护机制和推进实施5个方面提出了具体的破解路径。 纵观人类文明演变进程，自进入农耕社会以来，耕地始终是人类文明发展存续的基础性资源，有耕地才能有粮食，有粮食才能实现黎民的安居和国家的稳定。永久基本农田、高标准农田等优质耕地是耕地中的精华，是粮食生产能力的核心产能。必须深入贯彻党中央相关决策部署坚持实施“藏粮于地”战略，切实做好耕地保护、开发工作，最大程度实现耕地产粮、储粮能力转化。党的二十大报告首次明确指出“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”；2023年中央一号文件进一步提出“制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案”。同年2月中央农业农村部同样强调“制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案，分区域、分类型明确任务布局和时序安排，加大投入、持续建设”。当前，探索逐步把永久基本农田全部建成高标准农田正处于起步阶段，分析二者之间转化的战略导向、现实基础和实现路径，是当前理论研究需要关注的重大课题。 党的二十大作出了“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”的政策部署。但从“藏粮于地”战略来看，其中蕴含的发展逻辑十分值得思考，同时永久基本农田与高标准农田分别在发展过程中的现实基础如何?在未来建设过程中逐步把永久基本农田全部建成高标准农田还有多少建设差距与面临的建设难题都是需要去进一步探讨研究的。鉴于此，本文对上述问题作如下分析，为逐步将永久基本农田全面建成高标准农田提供有价值的参考。 一、逐步把永久基本农田全部建成高标准农田是实施“藏粮于地”战略的关键划定永久基本农田是耕地保护层面，建设高标准农田是耕地开发层面，而实施“藏粮于地”战略则是全方位地来守好、管好、用好和护好耕地。本文认为逐步把永久基本农田全部建成高标准农田是实施“藏粮于地”战略的关键，主要体现在掌握粮食安全主动权和加快建设农业强国两个方面。 (一)保证我国掌握粮食安全主动权的关键举措。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，我们的饭碗应该主要装中国粮；如何确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中和装中国粮，那就要牢牢掌握粮食安全主动权。实施“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”的政策充分体现了党和政府在掌握粮食主动权上具有的战略眼光，划定永久基本农田数量和规划高标准农田建设数量体现出保障耕地数量安全的重要性。对保障国家粮食安全和重要农产品供给的基本农田实行永久性保护即划为永久基本农田，将符合规划范围的农田建设为“集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田”，不仅确保了耕地数量的安全目标得以实现，更长远地考虑了提升耕地质量安全和稳定产出率。明确永久基本农田的用途在于保障国家粮食安全和重要农产品供给，明确引导建成的高标准农田集中用于重要农产品特别是粮食生产，则是更进一步要求具体农业生产上要确保耕地结构中的粮食种植结构应该占有的必要权重，这是耕地结构安全保障的体现。因此，在永久基本农田划定和高标准农田建设方面做好政策衔接，进而在政策层面上实现“逐步将永久基本农田全面建成高标准农田”的战略目标，这一转变揭示了耕地安全与粮食主动权之间的内在逻辑。 (二)实现加快建设农业强国战略的重点任务。加快建设农业强国关乎我国社会主义现代化强国建设的成败，与其他强国目标相比，我国建设农业强国的目标更具有长期性、复杂性与紧迫性。通过梳理学术界对农业强国的内涵可以简单归纳为，农业强国具有供给保障强、竞争能力强、科技创新强、产业经营强4个方面的特征。分析“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”与建设农业强国的发展逻辑可以发现，“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”是建设农业强国的重要任务体现，建设农业强国是“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”的最终发展目标，“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”有利于保障农业供给能力，提高农业竞争力，增强耕地科技创新能力。因此，必须在建设农业强国过程中将“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”作为全方位巩固增强农业强国战略实现的重点任务来完成。 二、逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的现实基础与主要问题数据显示：我国现有耕地面积为12786万hm2，较“二调”耕地面积13539万hm2减少5.56%；我国耕地在发展上一直存在区域数量分布不均、耕地质量总体不高、土地碎片化严重等问题，严重制约着我国农村经济发展与规模化农业的壮大。为进一步确保农业发展耕地数量红线不倒退，耕地质量得到提质增效。党和政府提出，在国土空间规则中要明确耕地保有量与永久基本农田保护面积，其中到2035年要划定落实不低于10307万公顷的永久基本农田保护面积，约占2035年耕地保护面积的83%。从推动逐步把永久基本农田全部建成高标准农田来看，截至2022年，全国高标准农田建设已完成6667万公顷建设目标，占规划的永久基本农田保护面积的64.68%与全国耕地保有量的53.62%。 但从全国各省规划的耕地保有量、永久基本农田保护面积和高标准农田规划面积来看(如表1所示)，我国在永久基本农田全部建成高标准农田工作中还存在3大突出问题。一是，各地区划定的永久基本农田保护面积占耕地保有量的比例不合理，部分地区永久基本农田保护面积明显过高，这对地区后续产业发展、城乡融合等建设工作的用地压力较大。二是，各地区在推进永久基本农田全部建成高标准农田的工作进度中差距过大，影响了地区高标准农田建设的均衡发展。例如，按照2030年规划的高标准农田在2035年必须达到的永久基本农田保护面积中，山东可完成的本地区建设目标最高可完成99%，而内蒙古仅可完成本地区46%。三是，各地区在国土空间规划设计、高标准农田建设规划等涉及地区耕地保护、永久基本农田划定和高标准农田建设的目标设计上存在口径不一、变动较大、目标值偏离实际等问题。综上情况分析，我们还发现由于地形地貌与行政区范围的影响，各省市(自治区)在高标准农田建设上面临的问题各有不同，但主要集中在建设规模、改造质量标准、建设成本和难度各不相同等方面。不发达省份、地形复杂省份的建设任务更为繁重、面临的地区挑战也更多。 三、逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的破解路径(一)破解资金筹集难题：加大财政投入力度与积极拓展筹资渠道。财政支持上，各地政府应积极争取上级财政专项资金支持，科学调整本地区省、市、县三级财政支出结构，明确各自在专项建设中的财政支出责任；提高财政资金在建设上的配置效率，将逐步把永久基本农田全部建成高标准农田作为地方农业基础设施建设项目中的重点事项，并列入本级政府首要保障预算支出的项目清单。筹资渠道上，建立健全“社会资本参与”的多元化建设资金筹措机制，支持省级政府统筹安排地方政府专项债券用于建设高标准农田；积极探索和实践多样化的投入模式，如“先建后补”“以奖代补”等模式；鼓励农业社会化主体积极自筹项目资金投向自己经营的永久基本农田开展高标准农田建设。 (二)破解建设标准难题：科学细化建设标准与因地制宜确定投资标准。建设标准上，在现有国家标准的基础上，进一步科学细化不同规划建设区在“田、土、水、路、林、电、技、管、制”等综合配套上的具体建设要求，做到科学设计、流程清晰；明确逐步把永久基本农田全部建成高标准农田上的具体项目安排与具体的工程实施方案，重点要在土壤厚度、改良技术、排灌标准、生态标准等设计要求上，切实完善具体设计规范与建设方案实施中的精细化管理。投资标准上，我国在平原、丘陵等地理环境特征与农业资源禀赋上差异较大，在逐步把永久基本农田全部建成高标准农田过程中要对具体实施方案、设计思路的调整要求各有侧重，必须根据不同区域不同的实际条件确定建设标准，再据此拟定投资标准与实施方案，以保障投资标准可以满足设计方案的建设要求。 (三)破解建设模式难题：分区分类选择建设模式与改建并举统筹推进。建设模式上，全国各地根据永久基本农田划定保护区的地域特征，从省(自治区)、市、县、镇各级行政区的建设规划出发，明确细分不同行政区域的自然环境条件、农业资源禀赋、农业产业布局、粮食生产任务、地方财政状况等主要障碍因素，分区分类施策建设，科学选择适宜平原、丘陵、山地、盆地及高原等地理环境与经济社会条件下的建设模式，开展分区分类试点实施方案，统筹推进各项建设综合配套工作。改建并举上，按照2035年国土规划目标，目前中国还有约35%的永久基本农田没有进行规划建设高标准农田，约32%的高标准农田要进行提质改造，这一工程推进必须在现有财政支持水平与社会投资能力的基础上，协调好已划定为永久基本农田但尚未完成高标准农田建设的任务实施，尽量遵循“投入少、周期短、成效快”的改建并举方针。 表1 全国主要省份耕地、永久基本农田、高标准农田面积统计表(千公顷) 地区 高标准农田规划建设面积目标 国土空间规划2035目标 永久基本农田占耕地保有量的比重 2030年高标准农田目标占2035年永久基本农田保护面积的比重 2025年 2030年 耕地保有量 永久基本农田保护面积 全国 71667 80000 124333 103067 0.83 0.78 山东 5146 5547 6327 5608 0.89 0.99 四川 3817 4235 5028 4205 0.84 1.01 湖南 2865 3095 3583 3203 0.89 0.97 安徽 4167 4500 5410 4762 0.88 0.94 江西 2053 2220 2670 2364 0.89 0.94 海南 335 364 481 426 0.89 0.85 宁夏 700 800 1169 949 0.81 0.84 山西 1656 1907 3766 3165 0.84 0.60 广东 1780 1813 1834 1682 0.92 1.08 福建 767 840 894 810 0.91 1.04 江苏 3027 3284 3985 3622 0.91 0.91 重庆 1207 1307 1776 1376 0.77 0.95 河南 5839 6306 7304 6559 0.90 0.96 广西 1985 2259 3248 2871 0.88 0.79 黑龙江 7390 8475 16662 13551 0.81 0.63 青海 323 365 559 491 0.88 0.74 辽宁 2475 2813 5067 4167 0.82 0.67 吉林 3213 3888 7296 5467 0.75 0.71 贵州 1340 1677 3347 2408 0.72 0.70 云南 2489 2900 5238 3806 0.73 0.76 陕西 1463 1745 2884 2252 0.78 0.77 甘肃 1833 2245 5135 4252 0.83 0.53 内蒙古 3647 4000 11367 8922 0.78 0.45 河北 3489 3850 5867 5110 0.87 0.75 浙江 1333 1367 1251 1101 0.88 1.24 西藏 297 377 421 325 0.77 1.16 湖北 3126 3539 4617 3967 0.86 0.89 新疆 2583 2917 7039 4211 0.60 0.69 (四)破解管护机制问题：推进项目规范化管理与探索建管一体化新机制。管理规范上，项目运行的各个环节“从规划、实施、验收、使用到管护”都需要精心策划与有效衔接，相关部门与经营主体应强化合作，确保高标准农田的建设质量与建设成效，最大化发挥其生产潜力；同时，要加强统筹协调，确保权属清晰、标准统一，充分利用资金、技术和经验资源，因地制宜合理安排建设任务。建管一体上，完善项目管护体系，确保管护机制有效衔接。推行“村民参与、村委协调、因地制宜”的管护模式，充分发挥群众在项目后期监管、维护中的重要作用；同时，要坚持“小问题自主解决、大问题及时上报”的原则，降低管理成本，形成部门间的合力，整合执法监督力量与维护资金，真正实现项目的共建、共管、共护，确保项目从建设到管理的全面覆盖和高效运作。 (五)破解推进实施难题：充分考虑建设中群众的利益与提高建设高标准农田的回报收益。项目推进上，针对部分农户在基本农田栽种经济作物及建设的“非农性”设施的基本情况，要加强建设政策宣传与强化对群众的利益沟通，给予基本农田经营主体一定时间完成生产迁移(如苗木移栽)，放缓部分区域的建设进度或优化该区域的施工重点。回报收益上，做好对高标准农田经营产业发展上的衔接工作，要深入调查分析农田经营主体的行为，在处理“非粮化”种植和“非农化”生产问题上，应坚持“适粮则种粮，不适粮则调整”的原则，避免一刀切的政策实施；考虑地区就业难度、农业生产的实际条件，鼓励有条件的农业经营主体积极流转建成后的高标准农田来发展规模农业与现代化农业，大力发展“粮经复合、粮经轮作”等种植模式，切实提高农业产出的实际收益，拓宽农民群众收入来源。 参考文献：略 原标题：逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的破解路径——基于“藏粮于地”视角分析 作者：张克俊 张光顺 李建国 张丽红 四川省社会科学院农村发展研究所 基金: 四川省哲学社会科学基金“四川撂荒耕地空间格局及分类利用研究”（SCJJ23ND163） 四川省社会科学院“学术新苗”课题“永久基本农田全部建成高标准农田的战略考量与实现路径”（202409038） ; 2025年滨州市社会科学规划课题“粮食安全新形势下构建滨州专用粮供给体系问题研究”（25-SKGH-054） 来源：《农业经济》期刊