农村土地流转过程中土地利用存在的问题及成因分析

作者：宋慈摘要:全面提升土地资源利用率，能够有效应对由于承包地“三权”分置及土地确权机制实施之后引发的规模经营难题，进而推动农村地区土地流转工作持续开展，为农业农村现代化发展创造条件。完善农地流转相关政策，提高农地流转信息透明化程度，能够提升农村土地利用效率。本文梳理农村土地流转环节出现的土地利用问题，结合成因分析提出相应对策，以期能够促进乡村振兴工作开展。乡村振兴战略实施能够推动农村农业发展，有力应对当前存在的“三农”问题，可以进一步推广宏观经济政策，其中农村土地资源高效开发利用具有重要意义。土地资源具备多项功能，不仅可以保障农村民众生产生活，也可以丰富生态空间，为乡村振兴工作持续推动打牢基础。农村地区推动土地规模经营能够满足土地资源高效开发需要，可以在统筹农业资源的基础上优化各项生产资源配置。近年来，我国陆续推出与农村土地集约化、规模化生产相关的政策，强调提高土地布局合理性，以市场为导向盘活多余土地，在减量用地的基础上改善土地结构，全面提升土地资源利用效率，形成合适的土地利用计划，进而持续拓展农村经济发展空间。一、农村土地流转过程中土地利用的主要特征（一）转让和出租是土地流转的主要方式目前我国土地流转的具体形式十分丰富，主要包括下述几项，即土地转让、土地出租、内部互换、定向转包、资源股权合作等。尽管随着时代发展，土地流转形式逐步增多，但土地转让仍保持流转成本低、流转面积较小、操作便捷等特点，其他土地流转形式运用较少，虽然能够一定程度上满足不同地区土地流转实际需求，但所占比重偏低。目前不同地区农村土地流转工作均持续开展，但主要以转让、出租的方式进行，这意味着农村土地流转工作空间较大，土地价值仍可进一步挖掘。（二）农地流转范围不断扩大、效率不断提高近年来，众多农户开始参与外村农户、企事业单位所组织开展的土地流转活动，相应的流转范围逐步扩大，这主要是由于经济纠纷争议较少、经济保障更好。弃耕抛荒现象在全国范围内不断出现，造成国家粮食安全受到影响。各级政府积极开展土地集约化发展，注重如何提高土地利用率。首先，需形成合适的土地清理方案，对闲置土地如何处置加以分析，采取专项小组管理的方式明确闲置土地清理规定，使得各区域闲置土地能够获得利用。第二，基层政府需构建土地市场动态监测机制，有专人落实监测信息收集、整合、分析工作，对闲置土地作出有效处置，规避土地抛荒现象出现，促进国有建设土地项目开展，使得农地利用效率不断提升。（三）农地呈现资产化发展趋势对农村土地资产结构进行梳理可以获知，农村土地资产化能够提升农户经济收入。农地资产化规模增加，会造成耕地面积比重下降，对应的边际收益有所提升。为改善分散农户与农村种植大户之间存在的冲突，众多农村开始组织开展土地托管合作社。该合作社能够进行土地征收，可通过组建专项资金的方式进行土地资源合理分配，这不仅可以更好推广农业种植新品种，也能够扩大大型农业机械覆盖面，如在农村地区开展无人机喷药、专业收割机收割等，以进一步降低农业生产成本，使得土地资源可以得到高效利用。合作社拥有的土地资源增加，可以提高供应链议价能力，有助于提升农产品市场价格。各级政府出台政策推动合作社发展，土地资产化可以为参与各方带来更多经济收入，并全面激发农户参与热情，使得农户人力成本得到明显节约，相应的整体收入获得提升。二、农村土地流转过程中土地利用问题（一）农用地非农化、耕地非粮化在进行土地资源利用调控时，需从全局角度出发，全面提升土地资源分配效果。我国不少地区属于山地、丘陵地形，粮食生产效益相对较低，大多数地区粮食生产尚未引入规模化理念，农用地非农化现象较为明显。不少企业将当地粮食用地、农业用地进行再次开发，如通过兴建工厂的方式提高土地利用效率，导致区域“非粮化”情况加剧。地方政府在农村土地资源统筹开发利用时，可梳理农用地数量，按照农村发展规划，从空间分配角度出发提高农用地利用率，但部分农民虽然发现耕地非粮化能够在短时间内获得较多经济层面效益，但可能将来会由于土壤肥力下降、流转期满后农地恢复能力弱而导致长效收入下滑。随着时代发展和工业化推进，农村民众大量前往城镇生产生活，不少城镇附近的农田被占用，对农业生产发展形成冲击，同时也容易造成农用地闲置情况加剧，甚至引发人地冲突。（二）土地流转率低推动农村土地流转，需以乡村振兴战略目标为导向，从全局层面出发进行规划，但目前土地流转规模提升至一定程度之后，整体效率出现下滑。其中原因一方面包括少数农户具备土地流转倾向，但受外界因素影响而未能落实，另一方面不少农户传统观念较重，对土地具有深厚感情，并不积极参与土地流转活动。粮食被认为是人类生存和发展的基础需求，若出现经济危机或其他不可抗力因素时，货币购买力会明显下降，而农民可以依托粮食渡过危机，同时土地被大多数农民认为维系生存的最后防线。农村土地需求量和区域经济建设需要、产业整体规划存在关联，虽然我国政治经济格局稳定，社会和谐发展，但不少经历或听说过战乱、饥荒情况的农民，仍非常强调土地重要性，对农用地十分依赖。尽管这些农户存在农用地管理不善、非农收入少等现象，但仍不倾向进行土地流转，导致农村经济整体发展受到制约。统筹农村土地资源，需丰富农用地开发途径，因地制宜完善土地流转机制，目前主要流转对象包括政府部门、种植大户、企业等，但小农户与这些主体交流不多，仍存有一定的信任危机。若农民在土地流转过程中权益受到侵害，或收入无法获得保障，则农户普遍宁愿承担农用地控制造成的损失。农户普遍对土地的依赖性较强，且对土地流转现行政策了解不多，这也是农村地区目前土地流转效率偏低的一大原因。（三）土地流转程序不科学现阶段大多数农村对应的土地流转活动由地方政府主导的经济组织负责，整体流转程序并不完善，流转标准规定欠缺。首先，土地流转注册登记工作未充分开展。不动产登记一方面能够发挥宣传作用和公信作用，另一方面能够降低交易信息查询成本，尽可能避免所有权纠纷。开展土地流转注册，能够确保土地承包经营权得到充分行使，但我国土地登记制度尚未完善，如土地部门仅对集体建设用地相关权属作出登记，农业部门在管理规章中仅参与承包经营权相关权数变化。部分地区资金不足，政府预算较少，与农用地流转、权属变化相关的合同管理工作开展较少，或表示农户不及时缴纳生产成本，因此进行证书扣除，在此情形下，土地承包双方均难以有效维护自身权益，导致土地承包经营权流转陷入困境。第二，流通阶段未形成书面合同，参与主体普遍法律意识不足。不少农户仅通过口头谈判的方式完成土地转让，并未形成书面形式合同，也未及时在村集体进行登记，各主体之间与土地承包经营权流转相关的信息共享较少，相应的协调沟通也不多。若土地承包方不按时支付租金，或出现侵害农户权益的现象，农户较难通过法律途径或行政途径保障自身权益。随着时间推移和新型城镇化建设推进，土地承包经营纠纷现象屡见不鲜，对这些冲突争议进行处理时，发现法律依据不足会容易导致处理效率下降。（三）土地利用效率不高近年来各级政府持续布置建设用地使用规划，兴建经济开发区、产业园区、物流基地等。这些区域在招商引资过程中普遍引入一些能耗较高、污染较高的产业，同时厂房建筑整体密度较低，导致周边土地抛荒现象严重。首先，城郊附近耕地利用率较低，农村生态环境污染明显。建设用地规模增加，能够引发土地流转活跃性提升，但并未为农户带来实际利益，反而导致农户丧失土地资源。受全球经济危机影响，不少产业发展潜力下降，尽管集体建设用地规模仍然居高不下，但相应的产业发展空间较少，土地投入产出比偏低。第二，政府部门通过专项资金拨付的方式推动招商引资，但并未结合区域产业特色提高土地资源利用率，在土地流转工作前期阶段，政府主管部门普遍对企业资格缺乏了解，造成企业落户之后发展困难，因此土地资源使用效率也低于预期。第三，农业项目投资规模、周期长、风险系数较高，在项目推进过程中较难获得短期利润，地方政府需结合时代发展需要，梳理与农户、村集体之间在农用地开发方面的关系，在土地转让过程中提高承包方项目投入动力。但目前承包方普遍倾向于开发一定比例土地以保障自身收益，对农用地后期如何整理缺乏规划。此外，受政策影响，农村土地利用效率受政策扶持力度、农产品价格影响较大，一些承包方经营模式较为粗放，导致农户长期利益受损。（四）规划意识淡薄不少地方政府在整体建设规划时，对县城发展较为关注，对乡村规划相对忽视，相应的农村规划意识淡薄。村委会成员普遍受教育程度不高，规划能力较弱，较难从长效发展角度探讨如何提高农村用地开发效果，在布置农村建设用地方案时较为盲目，一些建筑物选址并不合理，面积超标现象较多。这不仅造成农村地区建筑物建设规划无序，部分农田因此损毁，也容易引发村民意志为主进行住宅建设，致使村庄整体布局欠缺规划，耕地被占用、乱搭建现象长期存在，农村生态环境也因此遭到破坏。部分地区对农村建房的选择缺乏重视，农户随意选定建房地点的现象屡见不鲜，村庄整体布局混乱，部分农户新建房子时对老宅并不拆毁，导致老宅逐步荒废，造成土地浪费现象加剧，也有一些农村呈现出“空心村”趋向，闲置土地规模增加。部分村镇尽管出台相应规划，但仅主要对建筑物布局作出规定，但对老旧建筑物、废弃建筑物如何处理尚未明确，一些规划理念滞后于时代发展，导致村容村貌改善效果较差，新旧建筑物交叉，对乡村振兴战略实施形成阻力。三、农村土地流转过程中土地利用问题的原因分析（一）土地流转过程中农户权益不明晰农村地区进行土地流转，关键在于如何实现土地经营权流转。现行法律明确指出耕地所有权由农民集体所有，农民能够享有经营权流转过程中的经济补偿。近年来，不少地方性法规陆续颁布，但土地流转环节农户具体权益仍较为模糊。首先，“农民集体”作为一个专属名词，目前尚未形成明确的概念定义，在法律层面也缺乏界定。从农村集体经济发展情况来看，内部主体多元，能够对集体土地规划形成的决策影响较为复杂。国家能够对集体土地具备最终处置权，但农村集体土地本身具备虚拟所有权，在此情形下容易造成土地所有人合法权益遭到冲击。第二，大部分农户对如何开展土地经营并不了解，欠缺土地流转领域知识，因此容易出现对土地价格不合理评价的现象，导致自身权益受损。现行法律未能都已进行土地流转的农户作出相应权益保障，一些法规条文原则性较强，若承包方由于经营不善而造成项目亏损，导致难以按期支付租金，此时农户往往陷入维权困境，因此出现的经济纠纷事件屡见不鲜。（二）土地流转制度存在漏洞一些地方政府领导人尽管着力推动土地流转，但对土地流转之后如何加强后期项目管护缺乏重视，对承包方投资项目运行之后的信息跟踪较少，尽管颁布与土地流转有关的规章，但在制度层面仍面临漏洞。不少地方尚未出台乡镇土地流转流程规范，对参与各方的权责义务未进行明确，在实际土地流转活动中，一般仅依托政府力量完成农户与企业之间的协调工作，导致土地流转规范性不足。地方政府为促进区域经济整体发展，以土地置换等途径实现资源高效开发，但在实际执行时仍具有困难，尤其是绝大多数农户对土地承包经营权如何进行流转了解较少，相关法律政策宣传不到位，不少地方政府在面临建设用地匮乏时，往往会考虑通过农村土地流转的方式提高财政收益，导致农村土地资源开发利用方向出现偏差。在土地流转制度建设时，缺乏针对性完善方案，造成土地流转各业务环节之间衔接性较差，相应的管理服务机制也不够健全，因此部分农户担心土地承包权益难以获得保障。地方政府需结合耕地红线管理需要，明确粮食安全的重要性，为土地流转市场发展提供支持。（三）没有正规的土地流转中介组织现阶段，不少地方并未成立与土地流转相关的正规中介，相关第三方组织较少。现行法律对如何推动土地流转中介工作未能明确，《中华人民共和国农村土地承包法》尽管对流转方式作出相关规定，但不少市场中介组织属于第三方单位，同时也往往受政府主导。在当前土地流转中，这些中介组织大多在政府主导之下开展相关工作，或与当地村委会之间保持密切关联，在实际工作中倾向于落实国家政策和地方规划方案。这意味着这些中介组织独立性不足，尽管土地流转规模不断提升，但不少农户对土地流转服务单位并不信任。从整体层面而言，农村地区土地流转相关法规条文不断更新，法律政策宣传推广涉及内容较多，通常需要政府主管部门投入较多力量。土地流转中介组织所开展的活动并非简单的法律行为，也与政治层面、经济层面内容相关联，地方政府需出台完善的市场监管机制，确保土地流转流程获得持续推进，及时应对土地流转过程中面临的权属纠纷、合同争议等现象。我国尚未在立法层面对土地流转中介组织进行赋权，能够为权益受损农户提供的法律救济渠道也不多。（四）土地流转风险保障机制不完善我国大多数基层政府工作量较大，对土地流转风险保障工作开展缺乏重视，而土地流转涉及环节众多，农户与企业之间关系较为复杂。对企业而言，更期望能够减少投资成本、提高投资收益率，以此为基础获得更多经济利润。在农业规模化建设初期，企业投入资金非常大，这使得企业往往面临较大发展压力。此时政府部门应出台政策，避免集中经营项目陷入发展困境，但同时也容易导致当地土地资源开发效率偏低，或部分项目由于发展不顺而引发土地闲置。部分项目在初期发展阶段，对资金需求较多，短期效益也相对较少，较难组织农户参与利益分配。若政府可以加强协调，则可以缓解企业和农户之间的紧张关系。对农户而言，期望能够获得更多土地流转收入，但自身与企业的沟通中存在被动地位。土地流转可能会导致投资者出现违约现象，这与农业项目经营投资较大、风险较高等特点存在直接关联，且目前土地流转风险保障机制欠缺，因此项目投资低于预期时，不仅农户收益可能下降，区域农用地闲置现象也会加剧。部分企业受资金链断裂影响而违约，而大多数农户并不了解各项目的具体动态，此时农户利益无法保障，因此健全土地流转风险保障方案具有重要意义。四、促进农村土地有效利用的对策建议（一）建立健全农村土地流转制度首先，结合区域经济发展现状和当地农村建设规划，健全与农村土地流转相关的制度规章，以制度为导向明确土地流转流程，确保土地流转各环节工作能够依法依规开展。地方政府需参照当地实际情形，出台与土地流转开展有关的管理规章，推出相应的配套实施方案。如农地大规模流转，需对资金链进行动态监督，同时对技术力量、项目计划书等作出审查，客观分析承包企业投资项目是否具备可行性。第二，需注重村民意愿，明确土地出让金账户，完善风险控制机制，尽可能降低农户在土地流转之后所面临的风险。地方政府需出台相应规章，发布土地出让合同标准，对参与双方的权责义务加以明确，同时将所形成的书面合同送至司法部门进行鉴定，确保该合同能够具备法律效力。第三，需有效维护农户合法权益，以互利共赢原则为基础加强纠纷调解能力，明确土地流转纠纷处理程序。对农户被迫参与土地流转的现象，需对村委会以及相关责任方进行处罚，健全问责机制，并加强信息沟通，也可由土地监察部门定期参与监督，切实提高土地流转效果。（二）推动建设土地开发权交易与补偿机制在农村整体发展中，农用地往往需转变成建设用地，地方政府需出台农用地转用手续，明确负责此项工作的部门及参与主体，规定新增建设用地使用费、土地建设费等，在税收政策中明确耕地占用税。对农用地转变成非农业用地的情况，需按照土地价格实际附加值情况，依法依规征收相应的增值税。从本质层面而言，上述税费可被视为土地开发权的对应价格。土地开发权所获得的收入应归于所有公民，这一方式有助于计划开发用地发展，与土地开发权变更密切相关。因此土地使用者不仅需要支付流转环节相关费用，也应支付土地开发权对应的购买费用。随着工业发展和新型城镇化推进，土地利用规划方案中的农田，其土地开发权被直接剥夺，这意味着需实施经济补偿。尤其需要关注农村宅基地流转工作，这主要是因为这些宅基地大多位置分散，转让价格评估较为困难、交易过程也相对复杂。总体而言，政府部门需出台与耕地保护直接相关的经济补偿方案，结合土地资源开发利用规划，为土地开发权变更提供政策支持。建设土地开发权交易与补偿可以促进土地利用规划方案实现，能够保障农村地区在进行建设规划时具备公平性，有助于切实维护农村民众权益，为区域平等、农村和谐发展带来正向影响。（三）加快构建土地流转服务体系地方政府需出台与农村土地交易相关的制度，明确政府、企业、农户之间在土地流转领域的关系，推动土地交易市场活跃性提升，构建与土地流转相关的专项服务平台，吸引土地流转评估单位、融资单位以及第三方委托代理机构参与，全方位提高土地流转标准化程度，依托高品质服务，有力平衡各方利益关系，为农村土地流转规模提升、效率提升带来必要支撑。地方政府需展现主观能动性，丰富土地交易信息平台功能，结合市场供需关系变化，对相关数据信息进行整合分析，挖掘这些数据信息存在的价值，从而提高土地市场动态信息监测效果。地方政府主管部门需对市场信息作出相应分析，探讨土地市场交易需求，以先进技术工具为支持，对土地交易价格作出评价，逐步提升市场监督管理效果，通过定期巡查的方式对有形市场中存在的违法违规交易现象进行处理。参与土地流转的工作人员需加强思想政治学习，对自身进行严格要求，主管部门需严厉打击贪污受贿、徇私舞弊、不作为等现象，对构成犯罪要件的，应及时移交至司法部门。创设公平、和谐的土地交易市场氛围离不开政府部门、社会组织、个体共同努力，从而确保土地交易成功率能够逐步提升。（四）建立健全的农村土地流转风险保障机制受二元体制影响，城市和农村之间的社会保障待遇存在差异。在此情形下，农民群众普遍将土地视作自身重要保障。若放弃土地，同时也未获得足够社会保障，会导致农民生存和发展受到约束。健全农村土地流转风险保障机制，能够有助于土地流转活动持续开展，但受户籍制度、就业创业平台等限制，大多数农民均将土地视作一项主要安全机制。地方政府需结合当地实际情况，依托群众知情自愿的原则，引导多方力量共同促进社会保障体系完善。完善社会保障体系，能够吸引更多人参与农村建设，有效缓解农村人口前往城镇生产生活时的就业压力，这不仅有助于新型城镇化推进，也能够改善农村土地流转环境。在新时期背景下，土地能够在社会保障中所起到的具体作用出现一定变化，能够进一步扩大农村土地流转规模。参考文献：略作者：宋慈天津师范大学马克思主义学院基金: 2021年度天津市教委科研计划项目“人工智能背景下农村党组织组织力建设研究”（2021SK162）来源：《农业经济》期刊

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