永久基本农田的划定问题思考

作者：王成奇 孙田 王玉 王克强 山东省国土空间生态修复中心 摘要:永久基本农田划定问题是必须引起关注和重视的社会问题，这对于保障我国粮食安全、促进我国农业发展有着至关重要的影响。主要从永久基本农田划定的必要性、永久基本农田的划定原则、永久基本农田的划定模式等多个维度展开论述，希望通过对永久基本农田划定问题的探讨和分析，可以为相关单位提供更多的借鉴。 0 引言永久基本农田划定问题是近几年来备受党和国家关注和重视的问题，在党的二十届三中全会中曾明确指出了确保粮食安全的重要性，反复强调“三农”问题，并提出了土地制度改革的重要性，指出了在土地使用上应保障占补平衡的原则，加强耕地保护，而永久基本农田划定同样也是保护耕地的重要手段，必须引起关注保障永久基本农田划定的科学性。 1 划定永久基本农田的必要性我国是人口大国，想要保障国家的稳定运转就必须加强农田保护，我国永久基本农田保护制度在不断地完善和优化，已经确立了较为完善的永久基本农田占用、补偿等相应的法律法规体系，但是过去永久基本农田保护规划仍旧存在着一定的欠缺和不足，部分永久基本农田的农作物生产能力是相对偏弱的.同时，永久基本农田规划的前瞻性和弹性空间相对较小，这就导致了永久基本农田保护规划与其他规划之间难以协调，尤其是农田保护规划和建设规划两者之间常常会出现矛盾，相关单位不得不调整规划，进而导致优质水田、耕地不断减少，永久基本农田单位面积内粮食产量不断下降，需要通过划定永久基本农田的方式来进行解决。永久基本农田划定的目的是规划出生产能力相对较强的农田保护区，保障永久基本农田的生产力，避免规划前相互冲击进而导致优质耕地不断减少的问题。同时，划定永久基本农田也可以更好地解决城市边界无限扩张的问题，进一步提高城镇的土地资源利用率，并利用永久基本农田的限制功能，倒逼城镇地区不断调节产业结构，推动产业升级，一举多得。 2 永久基本农田的划定原则2.1 选择性原则在永久基本农田划定的过程中选择性原则是基本原则，这一原则与综合效益最优化原则也是相互耦合的，该原则是指在永久基本农田划定的过程中应当充分关注永久基本农田的永久性特征，考量到地区的长远发展需求，保障永久基本农田划定的前瞻性，适当控制永久基本农田的覆盖面，避免永久基本农田占地过大、过宽，进而影响地方经济的迅速发展。此外，在永久基本农田划定的过程中，还需要结合不同耕地的特质来做出科学选择。例如，位于缓坡斜坡的耕地往往会因其地势地形、地理位置影响并不适宜建造建筑物，在地方发展的过程中占用这些地区的可能性是相对较小的，因此该类农田并不需要通过划定永久基本农田的方式来对该类耕地进行保护；再如，一些土壤肥力相对较低、生产能力相对较弱的地区，也不适宜作为永久基本农田加以保护。 2.2 指令性原则永久基本农田的划定关乎国家粮食安全和地方经济发展，其所带来的影响是不容忽视的，因此必须通过上级政府的规划指导来确保永久基本农田规划的规范性和合理性。此外，虽然从长远发展来看，永久基本农田环境符合于社会发展需求，但是需要引起关注和重视的则是划定永久基本农田意味着地方社会职能单位需要承担起相应的保护责任，甚至支付相应的保护成本，同时一旦划定永久基本农田，则意味着该地区无法作为建设用地，在城市化加剧的社会背景下城镇地区寸土寸金，短时间内土地带来的收益是相对较大的，而耕地作为一种较为传统的经济生产方式，其收益也是相对较低的，如果由本地区进行划定，则很容易会出现划远不划近、划劣不划优等相应问题，影响永久基本农田划定的科学性。因此，需要上级政府结合地方实际情况明确永久基本农田划多少、划哪里，通过发布指令并执行的方式来保障永久基本农田划定的有效性和规范性。 2.3 综合效益最大化原则在永久基本农田划定的过程中，需要秉承着综合效益最大化原则，因为在永久基本农田划定及保护的过程中所需要支付的成本和资源是相对较多的，而在这样的背景下，则需要坚持综合效益最大化原则。一方面，在永久基本农田划定过程中，需配合相应的补偿机制，建立完善的耕地保护制度，确保保护效果。另一方面，在永久基本农田划定的过程中，需要充分考量城市建设规划，并且与河道建设、粮食功能区建设、农业综合开发、小流域综合治理等相应建设工作相互配合，避免规划之间相互冲突以及重复建设等相应问题的出现，同时也通过规划及各项建设内容的相互配合达到更好的建设效果。 3 永久基本农田的划定模式3.1 计划指标分解在永久基本农田划定的过程中，需要结合我国国情地方实际情况，对永久基本农田的划定面积和具体落位作出适当调整，在这个过程中计划指标分解模式是较为常用的一种永久基本农田划定模式。在实际操作中，相关单位需要结合现阶段基本农田的实际情况确定永久基本农田的划定指标，明确永久基本农田的划定总量，在此基础之上平均分配指标，由上至下逐级分解，最后由地方政府确定具体落位，该种永久基本农田划定模式的优点和缺陷不足都是较为鲜明的。 从优点的角度来分析，这可以更好地保障永久基本农田划定的规范性，做好局部和整体的相互协调，同时有效避免某一地区永久基本农田划定范围过大进而导致限制该地区的发展，但是该种永久基本农田划定模式也存在着一定的欠缺和不足，即在计划指标分解模式应用的过程中永久基本农田划定，是在总量基础之上逐级分解，不同地区永久基本农田划定的比例和地方总量是相同的，这就导致了永久基本农田在保护的过程中难以突出重点，同时因为永久基本农田属于平均分配总量，其空间分布是较为分散的，在长期保护中保护难度也会因此上升[1]。 3.2 重点区域保护为了更好地保障粮食安全，提高农田保护效果，我国将农田划分为不同等级，并按照等级来确定其重要程度，配备相应的保护机制，而从永久基本农田的战略地位来看，可以将其划分到国家级农田当中。例如，重要的粮棉油生产基地等等，这些生产基地为我国生产运营提供了60%以上的商品粮，在促进国家农业经济发展、提高农业生产效率上起到了至关重要的影响。在永久基本农田划定的过程中，也可以根据农田的等级来确定永久基本农田的具体位置和划定面积，这可以更好地突出重点与核心，有效解决计划指标分解模式中存在的欠缺和不足，在此基础之上，为了确保永久基本农田划定的科学性和有效性，还可以邀请固定专家团，结合社会发展需求和不同地区的自然条件，对永久基本农田的划定范围作出适当调整，通过突出重点核心、将国家级农田划定为永久基本农田，实现对我国重要粮食生产基地和农业景观区的保护，在确保粮食安全的同时，为生态环境保护提供更多的助力和保障[2]。 3.3 地方自愿申报永久基本农田的划定会影响短期收益，且在永久基本农田保护过程中，需要投入的资源和成本是相对较多的，这时，如果单独采用地方自愿申报模式将很难取得良好的效果，为此，地方自愿申报模式常常会与相应的优惠政策和经济补偿机制相互配合，达到较好的管理效果，在优惠政策和经济补偿机制的完善下，永久基本农田所在地的政府和农民都可以得到更多的资源倾斜，这样永久基本农田在短期内带来的负面影响会大幅降低，地方申报永久基本农田的积极性和主动性也会再上一个台阶。 就现阶段来看，为了充分调动地方申报永久基本农田的主动性，我国在永久基本农田上投入的资源相较于其他农田建设达到了两倍以上，同时其所在地的政府和农民也会得到更多的资金补助，更好地体现了工业反哺农业、城市支持乡村的战略，这又进一步调动了申报永久基本农田的热情，为永久基本农田的划定问题解决提供了更多的帮助[3]。 4 永久基本农田的保护措施4.1 在划定上遵循四个结合毋庸置疑，想要更好地保护永久基本农田，做好永久基本农田的划定是首要基础和重中之重，而在永久基本农田划定的过程中，除了需要科学选择划定模式以外，还需要做好如下几个结合，保障永久基本农田划定的科学性、有效性和针对性。 首先，在永久基本农田划定的过程中，必须充分考量其他规划，相关单位需要结合国民经济发展需求、社会发展规划、国土空间总体规划、生态环境建设规划等，对永久基本农田的规划范围、具体位置作出适当调整，确保永久基本农田能够得到长期保护，避免规划冲突。其次，在永久基本农田划定的过程中，需要与土地大调查数据相结合，这可以更好地明确不同地区的耕地资源分布情况及不同耕地的优劣程度，在此基础上，将质量相对较好、生产力相对较高的地区划入到永久基本农田的范围内，借助土地大调查的正射影像和外业调绘成果，保障永久基本农田划定有足够的数据支持，准确定位，为后续的保护管理提供更多的便捷和帮助。再次，在永久基本农田划定的过程中，需要和土地整理项目相结合，土地整理项目也是现阶段国家较为关注的焦点问题，国家也在土地整理项目上投入了大量的资源，用于田、水、路、林、村的全面改造，随着土地整理项目的落实和推进，很多耕地的生产力得到了明显提升，可以将这部分耕地作为永久基本农田划定的备选耕地当中，并对其进行长期保护，既保持了土地整理项目的落实效果，同时也保证了永久基本农田划定的科学性。最后，在永久基本农田划定的过程中，需要和农村集体土地经营权流转相结合，为农业经济的发展、乡村振兴提供更多的助力，可以在耕地流转后将耕地划定为永久基本农田，这样农民会更加珍惜永久基本农田并且自发对永久基本农田进行建设和保护，提高保护效果，降低保护成本[4]。 4.2 完善保护补偿措施完善保护补偿措施是确保永久基本农田划定及保护工作能够顺利推进、有序开展的重要基础，尤其是在地方自愿申报模式推行的背景下，必须做好永久基本农田保护补偿机制的建设，可以从以下几个方面做出优化和调整。 首先，需要做好资源倾斜，推行重农政策，更好地保障永久基本农田所在地政府及农民的收入，为地方建设及发展提供良好的资源支撑。其次，需要加强科技投入，永久基本农田建设的主要目的是确保粮食安全、保障粮食生产产量，而加大农业科技的投入可以更好地提高单位面积内农产品的生产产量。此外，也可以通过农业科技投入来完成良田改造，避免耕种过于频繁导致土壤肥力流失等相应问题，因此需要通过送科技下乡等多种方式推进永久基本农田地区的现代化建设，更好地发挥农业科技优势，更好地突出永久基本农田的农产品供应功能。最后，为了更好地提高永久基本农田的保护效果，可以加强耕地保护期效益和用地指标的联系，更好地调动地方农民保护农田的主观能动性，提升最终的保护效果[5]。 4.3 完善保护监管体系完善监管机制可以及时地发现永久基本农田保护中存在的漏洞和不足，并对一系列破坏行为进行防范，可以从以下几点着手优化永久基本农田保护监管机制。 首先，需要明确责任机制，在永久基本农田保护的过程中发挥不同社会职能部门的功能与作用，协同发力，共同落实对于永久基本农田的保护。还可以利用责任机制倒逼相关单位履行管理保护责任。其次，可以通过信息化建设打造永久基本农田信息系统，输入相应的永久基本农田基础信息并向社会公开，让社会群众更好地明确永久基本农田的具体位置、坐标及保护政策，配合界桩和保护标志，避免因为社会公众了解欠缺而破坏永久基本农田。此外，还可以通过举报热线来加强外部监督，共同合力保护永久基本农田。最后，可以借助卫星遥感技术等相应现代化技术，实现对永久基本农田的动态巡查，收集实时数据，及时地发现永久基本农田保护问题并加以解决，提高保护力度和保护强度[6]。 5 结语永久基本农田划定及保护工作的有效落实，可以更好地保障我国的粮食安全，促进农业经济发展，必须引起关注和重视。在永久基本农田划定的过程中，应当坚持指令性原则、综合效益最优化原则和选择性原则，科学选择永久基本农田划定模式，在此基础上，通过做好四个结合、完善保护补偿机制和保护监管机制，为永久基本农田的划定及保护工作开展提供更多的助力。 参考文献：略 作者：王成奇 孙田 王玉 王克强 山东省国土空间生态修复中心 来源：《农业开发与装备》期刊