农村土地延包30年的基本内涵、无地农民成因及权益保障机制
爱农者看闻
2025-04-05 18:36:42
作者：王胜
摘要:从明晰农村土地延包30年政策内涵入手，探索农村土地延包30年的实现路径以及无地农民的土地权益保障体系，以期为农村土地延包30年改革试点工作提供决策参考。在保持家庭联产承包责任制制度不变、农户承包土地的权利不变、现有农户承包的地块基本不变的前提下，以第二轮土地承包开展时农户仍为本村集体经济组织成员为人数基准，对于已经承包享有土地的农户，原地原面积继续承包土地，第二轮农村土地承包期延长30年；对于因出生、外嫁、放弃、收回、黑户、空挂等原因导致无地的农民构建起户内保障和户外保障的无地农民权益保障机制予以解决。对无地农民进行科学甑别、分类实施户内策略、分地策略、赋权策略、分地与赋权结合策略，切实满足无地农民的合理利益诉求，保护其合法权益，以期保证土地延包30年改革工作顺利推进，促进农村经济社会稳定和发展。
20世纪80年代初以来，中国在全国范围内普遍实施了两轮农村土地承包，其中，第二轮30年的土地承包期即将在近5年内到期。为此，中共十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年（以下简称“土地延包30年”）。2019年，中共中央、国务院出台《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，确立了不打乱重分承包地，绝大多数农户继续承包原有土地的原则，为全国农村土地延包30年改革工作明确了方向和价值导向。在坚持土地承包关系长久稳定不变的前提下，从2020年起，国家连续4年在全国开展第二轮土地承包到期后开展土地延包30年试点工作。2023年中央一号文件也提出，深化农村土地制度改革，研究制定第二轮土地承包到期后再延长30年改革试点工作指导意见。
中共十九大以来，中国“三农”工作重心转向推进乡村振兴。乡村要全面发展振兴，其根本要依靠亿万农民，维护和实现好农民发展权，实现农民富裕，而农民发展权的核心关切点和实现农民富裕的重要途径就是有效增加农民的财产性收入，这在很大程度上依赖于农村土地。1993年《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》提出增人不增地、减人不减地，2003年《中华人民共和国农村土地承包法》规定承包期内发包人不得调整承包地，2013年全国开展农村土地确权登记颁证，2019年中共十九大提出土地承包关系长久不变、土地延包30年等一系列农村土地法律政策，基本上将农村土地承包者的范围进行了锁定和固化，使集体所有的承包地与承包农户之间形成了基本固定的物权关系，导致属于村集体经济组织成员但第二轮没有分到承包地的农民将继续无地，该情形将一直延续到第二轮土地再延长30年后。这些无地农民将终生无地，从而使其作为集体经济组织成员依法享有的承包土地的资格和权利难以得到兑现和保障。如果忽视该群体的切身利益，必将对无地农民可持续生计、对乡村振兴和共同富裕的顺利实施、农村经济社会稳定和发展产生较大影响。所以，在国家总体延包政策框架保持基本不变的情况下，妥善处理好农民和土地的关系，顺利实施好土地延包30年改革工作，对于维护广大无地农民的土地权益、推进农村土地制度改革、推动乡村振兴战略实施、实现农民共同富裕具有重大意义。
围绕农村土地延包30年、无地农民权益保障等问题，学术界开展了大量研究。针对第二轮土地承包到期后延包问题，主要形成了2种观点。一种观点称为“民主议定说”。刘强[1]、宋志红[2]主张遵照村民自治原则，按照人口的变动情况经民主程序3～5年一次对农村土地承包经营权进行调整，从而解决因人口的变动与集体土地占有不均的矛盾。另一种观点为“稳定承包权+完善配套制度说”。刘守英等[3]、孙宪忠[4]认为要坚持“增人不增地、减人不减地”原则，固定人口与土地关系，然后通过完善城乡公共服务一体化来解决无地农民的土地权益。
针对无地农民权益保障问题，学者从不同角度提出对策建议，主要有3种策略。一是土地调整策略。丰雷等[5]、贺雪峰[6]基于第二轮承包到期后人地矛盾突出、农民调地意愿强烈的现实，建议在集体经济组织统筹安排和组织下，对土地进行重新调整配置。二是土地流转策略。商春荣等[7]、李作民[8]认为在稳定承包权、保持农村土地长久不变的前提下，通过培育农村土地流转市场，无地农民通过土地流转的方式获得土地，从而解决种地问题。三是赋权策略。舒茂瑞[9]、李振堂等[10]建议，在无地农民分到土地前，可以通过给予口粮或口粮差价补贴，赋予无地农民地权股权、集体收益分配权，建立土地承包权补偿基金，提供就业、社保和纳入城市低保等方式保护无地农民的土地合法权益。
“民主议定说”与“不打乱重分承包地”等现行国家法律政策相冲突。“稳定承包权+完善配套制度说”虽然与现行国家法律政策相吻合，但是土地承包关系“长久不变”政策的抽象性以及由此产生的保护无地农民土地权益策略也缺乏系统性、确定性和实践性，很大程度上阻碍了延包30年政策的贯彻落实。因此，本研究从明晰延包30年政策内涵入手，探索延包30年的实现路径以及无地农民的土地权益保障体系，以期为延包30年改革试点工作提供决策参考。
1 农村土地延包30年的政策内涵土地延包30年是自实行家庭联产承包责任制，农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”后，中共中央在稳定农村地权，推进农村土地制度改革方面的又一措施，有力促进了中国农业的可持续发展。为了推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，2023年农业农村部出台《农村土地承包合同管理办法》，要求在坚持“大稳定、小调整”前提下，稳妥推进土地延包30年改革，做好土地承包合同管理工作。
大稳定就是土地承包关系保持长久不变，具体政策内涵归纳起来就是“两不变、一稳定”。第一个“不变”是指保持现有农村土地集体所有和家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制长久不变，确保农民集体有效行使土地所有权、集体成员平等享有土地承包权。第二个“不变”是指保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位；农村集体经济组织成员有权依法承包集体土地，任何组织和个人都不能剥夺和非法限制。“一稳定”是指保持农户现有承包地稳定，不打乱重分；农户是土地承包经营的基本主体，村集体及其他经济组织或个人不得违法调整、剥夺其承包地。
小调整主要包含承包关系中承包地和承包人2个方面的调整。承包地的调整主要是针对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，由农民集体民主协商，县、乡两级依法依规从严掌握，允许在个别农户间作适当调整。承包人的调整可以分为2种情形，一是针对承包方消亡、承包方自愿交回全部承包地、土地承包经营权全部转让、承包地被全部征收等情形，由农民集体经法定程序，取消以上承包人的土地承包经营权，并收回消亡的、自愿交回全部承包地的承包方的土地。二是针对国家机关事业单位的在职、离退休人员，由农民集体经法定程序，取消以上承包人的土地承包经营权，但不收回其土地，由户内其他成员继续享有。根据《农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地，而国家机关事业单位的在职、离退休人员已经丧失本村集体经济组织成员资格，所以没有权利再继续享有其承包的土地。但根据“生不增、死不减”原则，其在家庭承包中的土地份额不应该被村集体收回，而由符合条件的其他成员共同继续享有。关于国有企业等企业在职、退休职工所分配的土地是否收回，由村集体依程序民主议定。
综上所述，所谓土地延包30年，是在保持家庭联产承包责任制制度不变、农户承包土地的权利不变、现有农户承包的地块基本不变的前提下，以第二轮土地承包开展时农户仍为本村集体经济组织成员为人数基准，依法依规收回消亡、自愿交回全部承包地，以及整户所有成员都丧失集体经济组织成员资格承包方的承包地，对于已经承包享有土地的农户，原地原面积继续承包土地，第二轮农村土地承包期延长30年，总期限为60年，不缩短或加长时间，不打乱重包；对于少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，由农民集体民主协商，允许在个别农户间作适当调整，县、乡两级依法依规从严掌握。村集体依法收回的土地、村集体机动地、开荒整治出来的新增土地（以下简称“新增土地”）等，则按照中国《农村土地承包法》规定的土地承包程序发包给第二轮土地承包期间无地的农户，明确承包期限为30年。
2 无地农民的类型和成因在推进农村土地延包30年改革工作过程中，保持农户承包地稳定，不打乱重分是核心，而妥善处理好无地农民的土地权益诉求是关键。在探究无地农民的土地权益保障策略前，需要弄清楚无地农民的构成主体以及无地的具体原因，以便确认其是否享有土地权益保障资格，从而精准施策解决问题。
因为农村承包地的承包方为村集体经济组织成员，所以无地农民是指在第二轮承包期内，具有或保留集体经济组织成员资格但没有分配到农村承包地或者获得相关土地权益保障的农民。主要包括第二轮土地发包基准日后新出生人口以及嫁入媳、入赘婿、主动放弃和被动收回土地承包经营权的农民、退役军人、劳教刑满释放人员、农村大学生、计划外超生和非婚生人员等。这些无地农民与失地农民完全不同，失地农民曾经分过地，只不过其地被政府依法征收或者自愿退出，获得过征地或自愿退出补偿款，享受过相应的安置待遇。
以上各种类型人员无地的原因是多样的，大致可以分为6种。一是出生无地。第二轮土地发包基准日后新出生人口，自出生起就没有分配过土地。二是外嫁无地。一些外嫁女在第一轮土地承包时分到过土地，在第二轮土地承包工作开展期间外嫁，嫁出地土地被村集体收回，但是嫁入地已经完成了土地承包工作而没有分配到土地，导致在2个地方均无土地。三是放弃无地。在第二轮土地发包时，一部分农民考虑到在外务工经商，有其他的经济收入来源等自身原因，而主动放弃村集体打算分配给他们的土地。四是收回无地。一些农民对自己承包的土地长期抛荒弃耕，甚至破坏土地，或者一些农民因就业、就学等原因“农转非”全家迁入城里而丧失了村集体经济组织资格，或者在土地发包时，因当兵、服刑等缘由被注销、迁出常住户口的退役军人、劳教刑满释放人员，村集体对其享有的土地进行收回。五是黑户无地。在第二轮土地承包开始时，很多村集体对于计划外超生人口和婚姻外出生人口的集体经济组织成员资格不予认可，从而导致其没有分得土地。六是空挂无地。一部分农民因投靠亲友、务工经商等原因，将户口挂靠在另一村集体经济组织，并承诺不享受该挂靠村集体经济组织成员享有的如分配宅基地、承包地等相关权益。
3 无地农民土地权益保障机制构建和实现策略在明确延包政策，确定村集体土地所有权、无地农户承包经营权权利后，需要建立长期而稳定的无地农民土地相关权益保障制度，以此解决无地农民对土地权益的合理诉求，以便顺利推进农村土地延包30年工作。
3.1 土地权益保障机制构建3.1.1 户内保障机制户内保障机制是指第二轮土地发包基准日后，一直具有本村集体经济组织成员资格且无地的新增人口与本土地承包经营权户户内成员共同共有户内承包土地的保障机制。依据中国《农村土地承包法》等现行法律政策规定，农村集体土地发包对象为农户，而不是农民个体，是农户代表全体承包户内成员参与土地承包，享有农村土地承包经营权，所以农村土地承包经营权在农户内部是一种共同共有的关系。尽管土地承包户户内成员因生老病死、婚姻等多种原因始终处在动态变动中，但只要作为本集体经济组织成员的农户家庭成员，应共同享有对承包地的占有、使用、收益权利。同时，农业农村部、自然资源部在答复十三届全国人大五次会议郭凯代表提出的关于完善第三轮农村土地承包工作建议时，认为村集体在开展第二轮土地承包的时间点上，村集体经济组织发包的土地，按户内成员数平等、均等地享有土地，承包结果是公平的，农民群众也是认可的。因此，在第二轮土地发包基准日后因新出生、被收养等原因新增的家庭成员，应通过户内保障机制解决土地承包问题。3.1.2户外保障机制户外保障机制是指第二轮土地发包时，具有本集体经济组织成员资格，现资格并未丧失且无地的存量人口，通过对其分配村集体拥有的“新增土地”或者赋予相应权利而保障其土地利益的机制，即“有地分地、无地赋权”。采用户外机制解决无地问题的存量人口不同于采用户内机制解决无地问题的新增人口。主要区别在于，在第二轮土地承包时，存量人口是未分地或者主动放弃，或者当时分到地但后来自愿退包、被动收回等。在过去近30年土地承包期内，因土地征收、自然灾害、退耕还林还草等原因导致农村土地不断减少，村集体机动地、依法能收回的、开荒整治出来的新增土地不多，大多数村可供无地农民承包的盘活和新增土地已基本枯竭。为了保障无地农民的土地权益，在少地无地可分的情况下，必须另辟蹊径。中共中央国务院发布的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中也明确规定，进入新的承包期后，因承包家庭人口增加、无地导致生活困难的，要帮助其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作，既可以通过村集体对无地农民进行货币补偿、赋权分红等方式，也可以通过就业保障等方式多渠道、多途径、统筹施策解决无地农民土地权益问题，加快该群体与土地脱离，并融入城镇。
3.2 土地权益保障实现策略3.2.1 户内策略户内策略目标的实现，需要着重解决3个问题，即户内共同共有的主体是谁、户内主体间具有什么样的权利义务关系、户内主体共同共有哪些土地。
1）户内共同共有人的主体界定。户内共同共有人，主要涉及到以上无地农民类型中的第一类人员，具体包含新出生的人口、被收养人口、计划生育外和婚姻外的“黑户”人口等。对于计划生育内和婚姻内的新出生人口，应直接登记为本户内成员。对于计划生育外和婚姻外的人口、被收养人员，关键点是确定其身份是否合法，如果是第二轮土地承包开展基准日后身份被确认合法，则按照户内保障机制户内成员共同共有承包地。对于在第二轮土地承包基准日后的嫁入媳、入赘婿这一特殊情况，如果在新居住地未分配过土地，而在原居住地分配过土地没有被收回，应在原居住地户内共同共有享有土地，这是因为法律规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。
2）户内共同共有人的权利义务关系。农村承包土地并非是承包家庭户内少数人的各自按份私有，更不是某个人或者某些人的专有物品，而是户内所有成员共同共有。所以，户内所有成员应不分男女、长幼，对户内承包地平等地享有承包经营权。行使重大决策，如出租、转让、退出、互换、抵押、征收等，应征得户内全体成员的一致同意。当承担与承包地相关的义务时，应由户内全体成员不按份额地共同承担。
3）户内共同共有人拥有的土地范围。土地承包经营权户内成员共同共有的土地应是具有物权性质和身份属性的全部承包地，而不包含通过土地经营权流转过来的承包地，这是因为前者权能更加完整，具有身份的排他性。具体包括通过村集体经济组织发包获得的承包地，村集体经济内部户与户之间转让、互换、赠与等方式获得的承包地。
需要特别指出的是，户内共同共有人拥有的土地，不因农户内部个别共有人的户籍、身份、工作性质的变化，死亡、书面自愿放弃、国籍变更等，而收回其个别共有人的承包地，而是根据“生不增、死不减”原则，应由其他共有人继续享有该户内承包地。
3.2.2户外策略户外策略具体可以分为3类。一是“分地”策略。即村集体有“新增土地”，则重新发包给无地农民。二是“赋权”策略。即村集体“新增土地”不足或没有“新增土地”，则通过赋予无地农民相应权利保障其应得的土地利益。三是“分地”和“赋权”结合策略。即村集体既拥有“新增土地”，也有其他可赋予的权益，无地农民可以在“分地”与“赋权”方式上选择其一或者两者相结合保障自身权益。
采用户外策略的主体具体涉及到嫁入媳、入赘婿，放弃、被收回承包地的农民，退役军人，劳教刑满释放人员，“空挂户”人员等。对于在第二轮土地承包基准日前的嫁入媳、入赘婿，如果在原居住地没有分配土地或者其土地份额被原村集体收回，应在婚姻新居住地按照户外保障机制予以解决。这是因为其不再是原居住地集体经济组织成员，而且其不属于第二轮土地承包基准日后新出生的新增人口，是在第二轮土地发包时本应分配土地而未分到土地的群体。放弃、被收回承包地的农民，退役军人，劳教刑满释放人员，第二轮土地承包时身份被确认合法的计划生育外和婚姻外的人口、被收养人员，不属于新增人口，属于应分地而最终无地的群体，应按照户外策略解决。对于“空挂户”人员，因不属于本村集体经济组织成员，所以不予解决。
1）分地策略。在土地延包过程中，法律政策严格限制土地调整，采用分地策略，发挥好村集体经济组织在土地管理方面的职能，需要重点明确3个问题，即哪些土地可以供村集体调配，每位无地农民可以分配到多少土地，村集体按照什么次序去调配土地。
(1)可调配土地的范围。依据各试点地区的实践，可供村集体调配的土地主要有集体机动地、新开垦土地、消亡户土地、承包方依法自愿有偿交回或退出的土地等。集体机动地是村集体用于解决承包期内人地失衡问题而预留出来未发包给农户的土地，需要村集体查清村集体机动地的数量、质量、空间分布和利用等基本情况。对于机动地已经流转给第三方的，妥善解决合同问题，不得强制收回合同未到期的流转机动地。新开垦土地是村集体对村内各类荒地进行开发整理出来的耕地，需要村集体按照相关标准进行建设，保证新开垦的耕地的质量。消亡户土地是指因家庭承包户内所有成员死亡，或者户内全部成员都不再符合本村集体经济组织成员条件而导致销户，其分配的土地被村集体无偿收回的土地，需要村集体查清户内成员是否全部死亡，或者全部丧失了本村集体经济组织成员资格。承包方依法自愿有偿交回或退出的土地，是指在遵循自愿有偿的前提下，家庭承包户或成员将自己承包的土地退回给村集体的土地，该类土地收回或退出，需要村集体给予农户合理补偿，不得强迫。除承包地权益外，村集体还应保障农户其他权益不受损。
(2)分地数量标准和次序规则。村集体根据掌握的可调配土地的总量和采取分地策略保障的无地农民的数量，科学确定人均“分地”的数量标准。一般来说，可以参照第二轮土地承包时人均承包地面积、村集体现行人均耕地面积和村集体掌握的土地人均面积3个数量标准进行分配，总体遵循民主、公开、公平原则。如果按照既定的“分地”数量标准不变，而村集体掌握的可调配土地数量不足的情况下，基于时点公平原则，也可根据农户的净增无地人口数量、家庭人均耕地面积、家庭人口“农转非”进城从事非农工作人口数、家庭年收入、家庭成员患有重大疾病、家庭抚养未成年子女等多重因素，按照轻重缓急来确定分地的先后次序。
2）赋权策略。在土地延包过程中，如果村集体少地无地可供调配，或者调配土地矛盾较大，应发挥好村集体在集体资产管理方面的职能，可单一或综合采用赋予集体收益分配权、公益性岗位优先就业权、土地征收补偿款预期分配权等保障无地农民权益。
(1)集体收益分配权。根据农村集体经济组织相关法律法规规定，可供村集体调配的集体收益主要有集体机动地，荒山、荒沟、荒丘、荒滩“四荒地”，土地征收集体留用地，村集体的房屋、场地、山塘、水库等流转收益，村集体及其所属企业经营性收益，村集体提供土地流转、劳动等服务收益，村集体资金投资获得的股息、利息等收益等。
因为集体收益是以集体资源、资产、资金等“三资”投入而获得的收益，所以，其收益应由全体集体经济组织成员共同参与分配。考虑到对无地农民的补偿性质，在集体收益分配过程中，如果集体收益较少时，应赋予无地农民集体收益的优先分配权；如果集体收益较多时，应单独分出一部分收益，无地农民在与其他成员共享分出外的集体收益的同时，还可以专属享有单独划分出部分的收益。每个无地农民可以分得的收益可以参照农民自行耕种所分得承包地所能取得的平均纯收益（种地总收益-种地总成本）乘以人均承包地面积或者当地一年土地流转均价来确定。
(2)公益性岗位优先就业权。如果村集体需要招聘公益性岗位时应优先提供给无地农民。在公益性岗位不足的情况下，需要国家通过补齐道路、卫生、通信等农村公共基础设施和公共服务的短板，或者以工代赈，创造开发更多的公益性岗位为无地农民提供就业机会，激发无地农民的内生动力；还需要国家研究出台将无地农民纳入享受公益性岗位，职业介绍、培训、技能鉴定，社会保险补贴，小额担保贷款贴息等就业创业服务和扶持范围的政策措施，引导无地农民向非农产业、城镇转移。
(3)土地征收补偿资金预期分配权。在对农村土地不收回、不打乱重分、不分配给无地农民土地等权益的前提下，将来不管是村集体所有的土地，还是分到户的承包地被国家征占，无地农民与有地农民享有同等标准，在土地征占中获得补偿。在具体实践中，可以采取2种方式。一种方式是将所有农户手中的土地承包经营权进行虚拟量化，并确权给每一个符合分配条件的集体经济组织成员，待承包地被征占后，按照确定的份额获得补偿。该方式适用于土地征占补偿款由全体成员共同分配的村组。另一种方式是当承包地被征占后，按照一定比例对土地征占补偿款进行提取，然后将提取款分配给无地农民，具体比例由村集体民主议定。该方式适用于土地征占补偿款分配给土地被征占人的村组。
3）分地与赋权结合策略。在分地策略或赋权策略保障不足或者采用单一策略矛盾较大时，可采用分地与赋权结合策略保障无地农民权益。这种策略在实践中更具有复杂性，需要在掌握无地农民的策略选择意愿、可调配的土地和权益数量质量的基础上，合理测算分地、赋权、分地和赋权结合策略之间的价值量，实现3种策略的价值均衡。同时，也要充分尊重无地农民的意愿，在3种方式中，给予其自由选择权，不得采取命令方式左右其选择。在选定后，也允许其内部自由交换。
4 小结农村土地延包30年改革工作应该兼顾效率和公平。在效率层面，应坚决贯彻落实国家规定的土地承包关系长久不变基本土地制度和一系列农村土地法律政策，不得将承包地收回打乱重分，强化农村地权和土地承包关系的稳定性，夯实土地在农业农村发展中的基础性地位。在公平层面，在维护现有承包农户利益的同时，也要满足无地农民的合理利益诉求，保护其合法权益。村集体应该在摸清自身土地账、人口账、权益账的基础上进行统筹兼顾、综合施策，构建起“有地分地，无地赋权”的无地农民权益保障机制，有效实施户内策略和户外策略，维护农户的根本利益，促进农村经济社会稳定和发展，真正体现中国农村集体所有制的优越性。
参考文献：略
基金: 舟山市社会科学研究规划课题（舟社联2023235）
作者简介:王胜（1978-），男，湖北嘉鱼人，舟山市乡村振兴发展中心高级经济师，主要从事农业经济管理工作
来源：《中南农业科技》期刊
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