1982年8月17日，经过一年多艰难谈判，中国与美国就分步解决美国向台湾军售问题初步达成协议，这就是历史著名的《八・一七公报》，它和1972年《上海公报》、1978年《建交公报》，共同构成中美关系的压舱石。那么中美为何要发布《八・一七公报》，这里面的来龙去脉究竟如何？

1980年8月25日，里根作为共和党总统候选人与布什在洛杉矶联合举行记者招待会，系统地阐述了他在处理中国问题时将遵循的以下几项原则。

他首先明确承认美中关系无论对中国的利益还是对美国的利益来说，都是重要的，中美之间的合作关系应该是全球性的和战略性的。他承诺将继续扩大美中之间的贸易、科学和文化联系。

第二，他保证与日本、中国、韩国及台湾合作，为西太平洋地区的和平、稳定和经济发展而努力。这里，里根引人注目地把台湾当成一个单独的政治实体，摆在与中国、日本平等的地位上看待。

第三，他进而明确宣布他“打算使美国同台湾的关系依照我国的法律即《与台湾关系法》得到发展”。

作为总统候选人，他再次批评卡特在中美建交时接受了中国提出的实现关系正常化的三项条件，认为卡特作出的让步“并非必要，也不符合我们的国家利益”。

罗纳德・威尔逊・里根

他再次提出联络处方案，说中美关系正常化的一项条件应是在台湾保留一个联络处，其地位应相当于美国当初设在北京的联络处。里根对国会制定的《与台湾关系法》大加称赞，认为该法为美国同“老期友和老盟国的关系提供了正式依据”。

第四，他宣称他“不允许任何外国在我们保护美国利益和执行我国法律时进行干预”。里根提出的对华政策的另一项原则是：同西太平洋地区的所有国家合作和磋商，共同坚决对付威胁该地区和平与稳定的侵略和谋求霸权的行径。

里根的这些言论很自然地引起中国方面的深刻担忧和强烈反对。

1980年夏季，中国《人民日报》接连以《倒车开不得》、《对谁有利》、《不要错打算盘》、《原则问题决不妥协》为题发表评论和署名文章，严厉批驳里根在台湾问题上的政策设想。

邓小平、李先念、华国锋、黄华等中国领导人，一再指出里根关于美台关系的言论是“绝对不能接受的”。

在美国国内，一些政界人士也对里根的这些言行持有异议。美国参议院民主党领袖罗伯特・伯德指出，美国不可能在保持同台湾“官方关系”的同时，继续同中国进行关系正常化并建立牢固的联系。他对奉行这种“两个中国”的政策的后果表示担心，认为这会严重破坏美国同中国稳步和逐渐建立起来的、日益重要的关系。他还表示：“我不相信这个国家会赞同在我们和中国的关系上倒拨时钟。”

乔治・沃克・布什

就当时的美国舆论而言，果真使中美关系倒退还是不得人心的。因此，里根在遭到中方及国内某些方面的批评后，怕影响他当选的机会，遂派副总统候选人乔治・布什于1980年8月到北京向中国领导人解释。

邓小平会见了布什，并要他向里根转达中国的立场，明确表示如按共和党竞选纲领中对华政策部分和里根本人最近的言论执行，中美关系只能倒退，并要美方不要幻想，以为中国有求于美，到时候对美国违反建交公报的做法也只好吞下。

里根上台后并未将其竞选时的诺言和共和党的政纲付诸实施。在两方面的压力下，他的决策动摇于两者之间。

对里根的第一个考验就是总统就职典礼。国民党秘书长蒋彦士原已收到邀请出席，并已到达华盛顿，由于中方提出严重交涉，最后在1981年1月19日美国国务院发言人宣布只邀请中国驻美大使柴泽民作为唯一的中国代表参见里根的就职典礼，蒋彦士只得临时“患重感冒住院”。这是里根上台后第一次中美交锋，美国做了妥协。

至此，里根政府在对华政策上的大政方针已基本明朗，里根已决定美台关系保持目前现状，不使美台关系升级从而冒疏远中国的风险。

3月22日，美国前总统福特访华，里根又托他向中国领导人转达口信，再次表示他将遵循中美建交公报。里报也不再提在台湾设立联络处一事。里根的这一转变引起了极端保守派的不满。

5月19日，众议院外委会亚太小组委员会也就《与台湾关系法》的执行情况，开始举行听证会。国会内某些身居要职的议员对美国政府是否会继续履行《与台湾关系法》也紧追不舍。

在里根支持下，总统顾问米斯5月12日向记者宣称，美国将会全面执行《与台湾关系法》的条款，包括在政府机关接待台湾在美机构的“官方来访者”和向台湾出售武器。此后，美国允许台湾“中央银行总裁”俞国华访问了美国联邦储备局，并会见了国会两院联合经济联合委员会主席罗恩和参议院财政委员会主席多尔等人。

里根政府和美国政界人士的一些言论和美国上述对台湾的曖昧行动，引起中方的疑虑和警惕，中国报刊及有关方面对美国发出一连串的批评和警告。于是，美国政府于6月14日至17日派黑格访问中国。

黑格又于6月16日在北京宣布，美国将取消向中国出口杀伤性武器的禁令，并在技术转让中把中国列入友好的不结盟国家，如南斯拉夫，以有别于苏联集团。这在美国对华政策中是一大突破，说明美国在战路上有加强对华关系的需要。

其具体背景与波兰有关。当时波兰局势紧张，美国担心苏联有出兵干涉的危险，一旦苏联采取行动，美国处境将进退两难，它把向中国出售先进武器作为对苏联的警告。另外，美方也希望以此来安抚中国，换取在台湾问题上的妥协。

黄华

在会谈中，中美双方在全球战略问题上，以及包括阿富汗、柬埔寨等共同关心的区域问题上看法比较接近；在双边关系上，在加强经济合作、扩大领事业务和双方防务机构之间的交流上取得了一定的进展。只是在台湾问题上双方仍坚持原来立场。黄华首次向黑格提出要求美方解决售台武器问题，表示这一问题不解决，两国关系不仅不能发展，而且可能倒退。黑格则强调大的战略关系制约着双边关系，对中方的要求没有接受。在此以后，中美关系围绕着售台武器问题进行了一场艰苦斗争。

美国向台湾出售武器是中美建交时遗留下来的问题。当时美方坚持继续售台武器，中方坚持反对，僵持不下，最后双方同意把这一问题搁置起来，各自保留自己的立场。

作为一种姿态，卡特政府决定将对台军售推迟一年，仍不放弃在1980年内向台湾出售先进的FX型战斗机。

里根政府上台后，表示将继续以每年7到8亿美元的水平向台湾出售武器，不过截至1981年上半年尚未确定出售的时间和类型。

6月18日，众议院亚太小组委员会在举行了一系列听证会后致函里根，表示“向台湾出售FX或任何其他先进战斗机将是一个错误”，黑格访华后、尤其是美国取消对中国出售武器和放宽向中国出口两用高级技术产品的限制后，美国对台军售问题越来越突出起来。

7月8日，就在美国商务部宣布放宽对华出口两用高级技术产品的限制的当天，参议院外委会主席珀西发表谈话，强调美国必须以“极端谨慎”的态度来处理对华武器出售问题。稍后，美国报界又传出戈德华特、麦克卢尔、赫尔姆斯等数十名参议员致函里根，要求向台湾出售FX战斗机的消息。

美国政府内部以艾伦、迪弗等人为代表的亲台派，竭力主张向台湾出售先进的FX战斗机，并主张在年底前对外公开宣布。

黑格、温伯格、凯西、参谋长联席会议等现实派则加以反对。黑格于11月26日向里根提出备忘录，对当前中美关系所面临的危险提出警告，同时建议里根：（1）以中国对台湾采取和平政策为条件，将售台武器限制在上届政府最后一年的销售水平之下。（2）不对售台武器规定最后终止的日期，但设法把这个问题与中国和平统一的真正进程联系起来；对中国“和平统一”的建议公开给予积极的评价。（3）重申以友好的非盟国的待遇对待中国，加快对华技术转让，这实际上就是以后美国同中国就这个问题进行的一系列谈判和斗争中所持的立场。

80年代初中国开始调整外交政策，突出独立自主的和平外交，强调同第三世界的联系，适当拉开与美国的距离，同时逐步地松动与苏联和东欧国家的关系。

美国对台军售本来是中国政府所反对的，在调整对美政策之时，中国对此问题态度更加坚决。

黑格访华时黄华外长的谈话是里根上台后，中方第一次正式向美国提出这一问题。此后，对于美国国内主张向台湾出售先进的FX战斗机的呼声，中国除加强舆论的抨击外，还采取了推迟总参谋长助理刘华清访美，控制去美团组带队人的级别等措施。

9月间，有消息透露，美国将在1981年底或1982年初向台湾出售FX飞机，中方遂借10月间各国首脑在墨西哥坎昆讨论南北问题之机，由当时国务院总理直接向里根提出对台军售问题。

坎昆会议期间，中方除向美方表明了原则立场外，首次提出两点具体要求：（1）美国售台武器在规定期限内在性能和数量上均不超过卡特政府时期水平；（2）美国售台武器逐年减少，直至完全停止。

其后，黄华外长借赴美出席联大之机，到华盛顿会见里根，并与黑格进行会谈，除坚持上述两点外，还表示，在谋求解决售台武器问题过程中，如美国径自决定出售武器给台湾，中国将作出强烈反应，两国关系的停滞或倒退将不可避免。

中方还提请美方注意，在此以前，由于荷兰向台湾出售潜艇，中荷外交关系已降级，中国不可能有双重标推。对此，美方表示不能接受，理由是不能放弃老朋友和中方没有承担和平解决台湾问题的义务，并表示准备应付中美关系全面倒退的后果。双方态度都很强硬。但是事实上谁也不愿意关系破裂。最后，中美双方协商决定，关于这个问题继续在北京进行会谈。

1981年12月4日，中美关于美国售台武器的会谈开始在北京举行。中方代表是外交部副部长章文晋，美方代表是驻华大使恒安石。

双方进行了八个月的艰苦谈判，其间几次濒于破裂，终于在1982年8月17日发表了联合公报，是为《八・一七公报》，成为与“上海公报”、“建交公报”并列的、作为中美关系准则的三个公报之一。

会谈自始至终在双方最高领导的关注下进行，公报文本的每一稿、每一关键措辞，谈判双方都要请示各自政府才能决定。

其间，12月28日美国国务院发言人费希尔证实，美国政府将向台湾出售价值6000万美元的武器零件，并已交国会审议。中国提出强烈抗议，美方向中方作出三点解释：（1）这是在坎昆会议前承诺的；（2）只是零配件，不是武器；（3）今后数月内，即中美谈判期间不再向台湾进行新的军事转让。

1982年1月，美国负责远东及太平洋事务的助理国务卿霍尔德里奇，到北京与中方进行会谈，内容之一是向中方通报里根即将发表同台湾联合生产F5E飞机的声明，他解释说，里根在此问题上受到国会很大压力，不得不表态，但他发表声明的意思是表明不拟向台湾提供任何新型飞机，只是预期在1983年以后继续联合生产F5E。

其后几个月，双方在草案措辞上距离很大，谈判陷于僵局。里根又于1982年5月5日派副总统布什访华，会见了邓小平。双方进一步阐述了立场、观点，同时也表达了达成协议的意愿，态度有所松动。又过了两个月，7月13日，恒安石大使向邓小平面交了里根的信，其中表示了美国不谋求、也不会无限期向台湾出售武器之意，还表示美国预期在一段时间内逐步减少对台军售，以致最终导致最后解决。这样，双方立场进一步接近，又开始新的一轮公报草案措词战，逐段逐句讨论，终于于8月15日达成协议。8月17日北京时间7时，双方同时发表这一联合公报。

在整个讨论过程中，双方的分歧主要如下：

（1）关于中美之间的战略关系：美方意识到中国外交政策将有所调整，强调独立自主，对苏关系有所松动，因而竭力强调中美共同对付苏联的战略关系，想要使台湾问题从属于这一关系，波兰军管后，美方专门向中方通报情况，强调苏联幕后的作用，要中国与美国一道使苏联为此付出代价。

因此美方主张在联合公报中，多写双方对国际形势的“共同看法”和发展双边关系的“合作愿望”，而中方则不愿多谈国际问题及其他双边关系，要求突出台湾问题。结果双方互作妥协，在最后一段表示双方重申“上海公报”和建交公报关于维护和平、反对侵略和扩张的诸项原则。

这一点刚好与在两年前谈判建交公报时相反，当时中方强调要重申“上海公报”中的反霸条款，而卡特政府不愿多提以免反苏色彩太浓。

（2）​中方强调要把解决美国售台武器问题与前两个公报中确认的互相尊重领土主权、互不干涉内政等原则联系起来，美方反对。最后在公报中写上了这一段，强调这些原则“继续指导”两国关系的“各个方面”。另外，公报还说“美国政府非常重视它与中国的关系，并重申，它无意侵犯中国的主权和领土完整，无意干涉中国的内政，也无意执行‘两个中国’或一中一台’的政策”。这不过比前两个公报前进一步，也比美国领导人历次表态历次表态都明确。

（3）中方起初要求美国限期停售，美国坚决不同意。以后中方妥协，放弃限定日期的主张，但要求美方承诺逐步减少，并且不能无限期出售。

在这方面的措辞上美国力求模糊，中国力求明确。最后文本写进了：美国“不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策”，“它向台湾出售的武器在性能和数量上不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后解决”。

关于何谓“最后解决”，中方的理解当然是指最后停售，美国后来的解释是指台湾问题的最终解决。也就是说台湾问题一天不解决，美国仍将继续售予武器。这为日后留下了争端。

（4）美国一贯强调这一问题要同中国和平解决台湾问题联系起来。也就是说，美国有关售台武器的承诺要以中国承诺不对台使用武力为条件。这是老问题，是中国一贯不接受的。中方同意写上争取和平统一祖国是中国的“大政方针”，叶剑英1981年9月30日提出的九点建议，是在这一“大政方针”下的又一重大努力。

美方起初坚持要把本文中关于美国对减少售台武器的承诺用一个代表因果关系的联接词与这段话挂钩。中方则坚持脱钩。最后在这一段之下又写上关于尊重领土主权的一长段话。然后另起一段说，“考虑到双方上述的声明，美国政府申明，它不谋求……”这样，双方又可以各取所需。

（5）中国要求写明今后就美国售台武器问题双方保持接触，意即有核查执行之意，美方不同意；美方要与上拟方经常就国际问题进行磋商。最后的文本是“双方将就共同关心的双边问题和国际问题保持接触并进行适当的磋商”。这样，对美方说来售台武器问题不突出，对中方说来，双边关系是第一位的，而其中首先就是售台武器问题。

《八・一七公报》的发表使中美关系渡过了一个危机，以后能较平稳地发展。这是双方妥协的产物，不过应该说在当时美国在原有的立场上让步较多，作出了承诺，不但售台武器只能逐步下降，而且也限制了对台关系的升级。这完全是由于当时美苏关系全面紧张，而中苏关系又有松动迹象，美国需要拉住中国。

罗纳德・威尔逊・里根

另外，当时美国国内固然有倾向台湾的压力，但是反对中美关系破裂的意见占上风，如里根上台伊始就在此问题上造次行事是不得人心的。在这里黑格起了重要的作用。里根和一部分政府成员原来不同意黑格11月26日提出的建议，后来考虑到中美关系的“战略意义”，加上波兰军管事件，才接受了他的主张。后来美方基本上按此方针行事。这也是里根亲自给中国领导人写信，语气空前友好的原因。

但是事实上美方对《八・一七公报》仍坚持自己的解释，其中最主要的，一是强调其同《与台湾关系法》不矛盾，二是以中国和平解决台湾问题为条件。这两点在里根于公报发表的同时所发表的声明中已包含在内。而霍尔德里奇同一天在参院外委会关于公报的讲话更加详尽地阐述了美国政府的立场，主要内容是：今后售台武器以中国对台“继续执行和平政策为前提”；如中国改变，美国也将“重新研究”其立场。美国没有同意为结束售台武器限定一个日期，美国没有同意修改《与台湾关系法》，美仍将根据此法对台湾防务需要的估计继续向台出售武器。台湾问题应由中国人自己解决，美国“不应充当调解人角色”，也不会向台湾施加压力，迫使它同中国谈判。美国没有承认中国对台湾的主权，只是承认中国在这个问题上的立场，即“只有一个中国，台湾是中国的一部分”。美国没有在售台武器问题上预先同北京磋商。

1982年9月，负责与国会关系的助理国务卿穆尔宣称《八・一七公报》不是一项行政协议，根据国际法，它不产生有约束力的权利或义务。

在整个谈判期间，美国除了向国会提出上述6000万美元的零配件的销售计划（要到1983年交货）之外，没有进行对台军售。

1982年1月11日，美国国务院发表声明，宣布了将向台湾提供包括战斗机在内的“防御物品”的决定。同时又称，美国政府的有关机构“许多月来一直在研究台湾防务需要的问题，并且仔细地考虑了同那些在执行这一政策时必须作出的判断有关的许多因素”，“有关机构也已就向台湾出售替换飞机问题作出了判断。它们的结论是，不需要向台湾出售先进的战斗机，因为在军事上不需要这种飞机。

台湾的防务需要在现在和在可以预见的将来，可以通过用类似的飞机更换台湾现有的陈旧飞机，以及通过延长在台湾的F5E飞机的共同生产线期限来予以满足。

公报发表后两天，8月19日，美国政府即通知国会，决定延长与台湾联合生产F5E战斗机的协议，并向台湾出售30架F5E战斗机和30架F5E战斗机所需的装备，总额为2.4亿美元。9月，美国将两艘旧驱逐舰交给台湾。11月30日，美国国防部宣布，美国已就向台湾出售164辆M113A2型装甲运兵车、72辆M125A2型迫击炮车和31辆指挥车一事，向台湾驻美国的北美事务协调委员会发出报价信，这笔交易总额约为9700万美元。1983年2月，美国又宣布售台60架F-104战斗机。