摘要：农村基层两委“一肩挑”制度是加强党对农村的全面领导，实现乡村治理现代化的重要举措。农村基层两委“一肩挑”制度经历了萌芽探索、政策提倡、全面推行三个阶段，从地方自主探索到国家顶层设计，逐步规范化、全面化，研究其历史变迁、把握村两委“一肩挑”制度的演变逻辑可为其进一步创新发展提供历史经验。采用历史制度主义分析范式，从深层结构、路径依赖和动力机制三个方面对农村基层两委“一肩挑”制度的历史脉络进行全面梳理发现，农村基层两委“一肩挑”制度的演进受到政府体制、经济发展与观念认知的深层结构影响；学习效应、协调效应和适应性效应影响变迁路径，形成路径依赖；党的领导强化、地方探索经验累积和基层治理需求扩张提供动力机制。未来，农村基层两委“一肩挑”制度应重塑制度环境，完善村级选人用人机制，做好“一肩挑”干部培训工作，健全权力叠加的监督制约机制。 作者：兰旭凌，李宾倩 农村基层两委一肩挑制度是国家治理体系的重要组成部分，具体是指村党支部书记和村主任由同一人担任的治理方式。由于其具有独特的政治意蕴和时代价值，学界给予了高度关注。 目前，相关研究主要从三个维度展开：部分学者聚焦村干部角色转换难[1]、政策本意消解[2]、宗族和派系的阻碍[3]等方面讨论农村基层两委“一肩挑”制度本意与制度执行偏差问题；也有学者从制度运行困境出发，发现“一肩挑”制度在推行过程中面临着村干部治理能力不足[4]、技术规范程序难题[5]和难以有效监督权力[6]等问题；还有学者从制度发展路径展开，认为应当从程序设计、权力制约[7]和实践创新三方面发力，为“一肩挑”的发展提供实施指向[8]。已有学术成果从多个维度分析了农村基层两委“一肩挑”的制度效能与实践路径，为后续研究提供了一定的学理基础和有益启示。但仍呈现出两个方面的不足：第一，既有研究多从静态场域对农村基层两委“一肩挑”制度进行探析，忽视了从不同历史情境出发对制度进行全景式透视；第二，现有研究多将农村基层两委“一肩挑”制度的生成逻辑简化为宏观的政治体制因素或者微观的个体因素。然而，改革开放以来，农村基层两委一肩挑制度，经历了一个由地方探索向中央全面推行的动态完善过程。 农村基层两委“一肩挑”制度变迁呈现出怎样的阶段特征?其演进的深层逻辑是什么?未来如何更好地发展?对这些问题进行有效回答才能够使后续制度的动态发展更加精准化和科学化。“历史是重要的，其重要性不仅在于我们可以从历史中获得知识，还在于种种社会制度的连续性，把现在、未来与过去连结在了一起。”[9]从历史角度对农村基层两委“一肩挑”制度的发展历程进行全景式透视，进而把握其演进逻辑，可以为农村基层两委“一肩挑”制度的当下运行纠正偏差，为其创新发展提供实施指向，进而促进制度的动态完善和治理的现代化。 一、历史脉络：农村基层两委“一肩挑”制度的变迁根据历史制度主义分析框架内的关键节点可以将农村基层两委“一肩挑”制度的发展历程分为：萌芽探索阶段(1988—2001年)——地方先行到局部尝试、政策提倡阶段(2002—2017年)——自主探索到国家规范、全面实施阶段(2018年至今)——鼓励倡导到全面推行三个阶段(见表1)。 (一)萌芽探索阶段(1988—2001年)——地方先行到局部尝试农村基层两委“一肩挑”是地方为缓解两委矛盾自主探索的新模式和新方法。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》于1988年颁布，表明我国村民委员会的建设有了法律层面的支持，这是我们党从实践中总结历史经验，保障农民当家作主的地位、提高村民建设村庄事务的积极性和主动性的重要措施。然而，在实际的运作过程中，村党组织和村委会在各自权力分配、职责权限等方面存在诸多争议，两委矛盾不断爆发，难以实现良好的乡村治理效能。为此，湖北省冷集镇率先实行“一肩挑”来缓解两委矛盾。经过十年的实践总结，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，党组织在农村的一元制形式正式转变为党组织和村委会并存的二元制形式。[10]但是，由于法律层面并没有对两委的权力边界进行明确的划分，两委在村庄政治引领、经济发展、观念融合等方面常常引发博弈和冲突，甚至有愈演愈烈的趋势。在这一背景下，两委在工作中出现了片面强调一方权力的现象，如有人认为村庄事务应该党支部说了算，党管一切；也有人认为实行村民自治不需要党的领导；还有人认为党的领导会削弱村民自治的作用。在这些不同观点的影响下，村党支部和村委会之间在重大问题和责任上互相推诿，造成领导班子内耗，办事效率低下。 为了缓解村两委矛盾，山东、广东、海南等地开始尝试两委“一肩挑”模式，在实践中形成了较为典型的山东威海“从村委会到村党支部”模式、广东顺德“从村党支部到村委会”模式。“一肩挑”作为一种自下而上的模式创新，在两委矛盾的解决方面取得了较好的效果，这一时期，农村基层两委“一肩挑”得到了部分村庄的认可并在实践中开展。 农村基层两委“一肩挑”模式虽然有其积极意义且被小范围应用，但是由于不同地区民情和乡情相差较大，面临着不同的推力和拉力，在实际运行中并不顺利。 (二)政策提倡阶段(2002—2017年)——自主探索到国家规范2002年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》出台，这是两委“一肩挑”制度发展的关键节点。在此之前，该模式一直处在地方自主探索阶段，具体的规则和程序并没有统一规定，主要依靠各地区的实际情况进行，具有较强的灵活性。该文件明确表示在村委会换届选举工作中推行“一肩挑”,提倡村党支部书记参选村委会主任，如果落选，就不再推荐为党支部书记人选。可见，村党支部书记要得到组织和群众的双重认可，既要获得自上而下的组织授权，还要得到自下而上的群众肯定。中央层面正式发布文件明文规定提倡农村基层两委“一肩挑”模式，国家层面的鼓励和倡导会产生垂直影响效应，使得这一模式在农村的大部分地区实施开来。 《民政部关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》在明确提倡“一肩挑”的同时，规定两委交叉兼职不应搞“一刀切”,应当尊重民愿，遵循民主选举的程序。中央层面对两委“一肩挑”的实施形式、选举方法和具体要求进行了规定，使地方政府对该模式的开展有了“方向标”和“指南针”。2006年，山西忻州已有3 295个村实现党支部书记与村主任“一肩挑”,占应换届村总数的96%。[11]2008年，《中共中央组织部、民政部关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》发布，对两委“一肩挑”模式的实行作出了更加明确的要求，如两委班子成员交叉任职要坚持精干、高效的原则，两委人数要根据村庄规模决定，使得各地在执行和落实方面兼具自主性和灵活性。中央文件的接续出台使得农村基层两委“一肩挑”模式的开展更加规范化和制度化。 农村基层两委“一肩挑”模式是地方依靠其创新性和主动性在实践中摸索出来的经验，但是囿于没有中央层面的肯定，这种模式没有得到广泛推行，直到2002年中央下发文件进行提倡才得以大范围推广。这一时期，两委“一肩挑”改善了以往村党支部和村委会“两张皮”的现象，降低了村党支部在农村的边缘化，消减了村支书和村主任在村庄事务决策中的分歧和矛盾，实现了较好的社会治理效能。 (三)全面实施阶段(2018年至今)——鼓励倡导到全面推行新时期，加强党的全面领导，让党的领导体现在国家治理的方方面面是必然要求。党的十九大后，城乡资源配置更多地表现为公共资源要素向农村流动，乡村治理对“一肩挑”的需求更加突显出来。在政治导向和现实需求的双重作用下，推行农村基层两委“一肩挑”是顺势而为。 2018年9月，中共中央、国务院制定的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》发布，对两委“一肩挑”在全国的完成值进行了明确设定。2020年村党组织书记兼任村主任的比例要达到35%,2022年要增加至50%,改变了以往“提倡”“鼓励”的话语，两委“一肩挑”模式由地方自主探索上升为国家战略在全国广泛推行。文件内容以及实际推行的力度的变化表明了“一肩挑”在实际运行中所取得的巨大成效。随后，一些中央文件继续对农村基层两委“一肩挑”的实施作了说明。关于两委“一肩挑”的文件密集地发布，是对“一肩挑”价值的肯定，其中话语的变化也表明政策执行的上下互动对政策起到延展调适的作用。 中央层面文件出台并对“一肩挑”的实施年限和实施比例进行明确要求，在制度设计和制度执行层面进一步规范化和具体化，对两委“一肩挑”在农村的推广力度和推广强度不断加深。以河南省为例，2019年河南省高质量推进农村“两委”换届，实现党支部书记和村委会主任“一肩挑”的村占比为40.3%。[12]2021年，经过换届，村党组织书记和村委员会主任“一肩挑”占比提升至99.73%。[13] 继中央出台政策对“一肩挑”模式进行鼓励和倡导之后，中央再次出台文件对“一肩挑”模式全面推行，这既说明“一肩挑”所体现的时代价值与两委目前所面临的现实问题相耦合，也直接证明了这种模式是化解两委冲突、缓解两委矛盾的有力武器，是经过实践检验的、人民真心拥护的好方法、好对策。 二、分析框架：农村基层两委“一肩挑”制度的三重逻辑历史制度主义作为新制度主义政治学的重要流派[14],是新制度主义理论中影响较大、应用范围较广的一种研究范式。其分析框架可分为深层结构、路径依赖、动力机制三个维度(如图1所示)。首先，深层结构是从宏观层面来说的，在历史制度主义视域下，制度的生成与政治、经济和文化等密不可分，其生成和发展具有明显的社会性特征；其次，路径依赖是从中观层面来说的，它强调过去对现在的影响和现在对过去的依赖；最后，动力机制是从微观层面来说的。 制度的变迁是不同行动主体之间利益博弈的结果，通过对这些主体之间的权力斗争进行分析，进而揭示制度演变的动力。 运用历史制度主义展开分析，梳理农村基层两委“一肩挑”政策的变迁历程，剖析政策变迁的演进逻辑，为农村基层两委“一肩挑”政策的下一步展望提供一些见解。 (一)深层结构历史制度主义强调制度的深层结构与宏观环境密不可分[15],即制度的产生、发展、调适与转型受政治、经济、社会文化等宏观环境的影响。基于这一维度的考察，农村基层两委“一肩挑”制度的深层结构主要表现为政府体制、经济发展以及观念认知三个方面。 1.政治层面：政府体制变化奠定社会基础政府体制的变迁对农村基层两委“一肩挑”的演变具有重要的形塑作用。政府体制的变迁是一个复杂的过程，随着社会的不断发展和进步，我国政府体制的内容和定位也呈现出多样化的特征，并在改革中不断发展以适应社会需求。而这一过程对“一肩挑”的产生与演化也起到了重要的调整与优化作用。 1978年安徽省凤阳县小岗村实行家庭联产承包责任制，之后一系列措施掀开了农村政治经济体制改革的新篇章。通过宪法的修正和中央文件的下发，政社分开已成定局，乡政府作为基层政权单位重新设立，代替人民公社承担政权职能，1984年底，全国基本完成了“社改乡”的工作。在这一时期，村级自治组织的政治职能、经济职能以及党的建设构成了当时制度改革的基本框架。在中央政府的支持下，“撤乡并镇”如火如荼地展开并取得了显著效果。然而，乡镇政府的合并带来了一系列问题，如对乡镇机构改革的认识不充分、定位不精准，造成效率低下、服务不到位等问题，难以快速地适应新形势的发展。面对这样的现实问题，各个乡村也急需创新方式方法对所负责的工作进行有效应对，这就间接为“一肩挑”制度的产生创造了社会条件。2006年农业税全面取消，新一轮乡镇改革开始。这次改革改变了以往注重资源性调整的倾向，把重点放在体制性构建上，在这一基础上用新的乡村秩序取代先前的旧秩序。但是，在这一转变过程中，必然会面临许多的矛盾和冲突，甚至出现未被基层政权覆盖的“真空”场域，使乡村治理进入了一个结构重构的新时期，对乡村治理的方式和效能提出了新的要求。一方面，“一肩挑”模式的出现能够更好地推进村级组织与乡镇政府各项工作的对接，以适应乡镇新一轮改革的需求。另一方面，改革开放以来，解决好党政分开问题，梳理好党委与政府之间关系是一项重点工作，这一举措也对乡村的党政分离有直接的塑造作用，即划分村党支部与村委会之间党务和政务的界限。但是，随着中国共产党和政府领导体制不断变革，党的领导在我国政治、经济、文化和民生领域占据越来越重要的地位。在这种形势下，在村级治理领域实行农村基层两委“一肩挑”便是题中之义。 2.经济层面：经济快速发展提供强劲推力农村经济的发展状况对村级组织架构调整和发展具有重要的影响。改革开放初期，家庭联产承包责任制的出现给农村产业结构带来了深刻变化，包产到户、包干到户措施的实行，使农民拥有了土地的经营权。在这一阶段，乡村产业结构单一，乡村工作的重点是土地与粮食生产，村党支部和村委会与村民之间的联系不够紧密，此时，农村基层两委“一肩挑”产生的经济基础较为薄弱。 社会主义市场经济体制改革的目标确立后，农村经济体制改革进一步深化，农村产业结构得到战略性调整，农业产业化经营不断发展，加之农村税费改革，农村经济发展步伐快速推进。农村经济发展方向由改变农产品供给结构代替增加粮食产量。在这个目标驱动下，村“两委”作为村级基层组织充分利用自身优势向上争取政策资源，向下为村民提供政策和资金支持，通过资金注入和技术支持适应市场需求。然而，改革是一个复杂的系统工程，涉及诸多层面，如村民之间利益关系的调整、村民思想观念的更新等。面对错综复杂的关系和事务，村党支部和村委会在提供服务的过程中可能存在“错位”或者“缺位”的现象，难以建立较为牢固的乡村凝聚力。加之初期资源下乡效率不高，村集体经济发展不够充分，导致两委与村民之间互动缺乏相应的经济支撑。此时，“一肩挑”发展的经济动力虽然较以往有所增强，但是还不够全面。 2017年，党的十九大报告提出乡村振兴战略。在这一背景下，各地持续进行农业供给侧改革，为现代农业建设注入活力，农业结构向多功能型模式转变。在这一时期，农村集体经济形式呈现出多种样态，农村集体产权制度改革中产权关系的确立以及成员边界的界定等迫切需要村级组织的力量来推动，需要更强的统合力量整合乡村资源，党政融合推动农村经济发展为两委“一肩挑”的发展提供了强大的经济支撑。 3.观念层面：观念认知冲突加大两委张力在法律层面，竞选村委会主任的资格是人人平等的，《村民委员会组织法》实施数十年以来，这早已成为一种普遍共识。然而，两委“一肩挑”模式在具体实行中打破了长久以来的选举习惯，必须拥有党员资格对村主任候选人作了资格限制。这种做法进一步加剧了村民的选举观念与选举方式之间的张力。经过三十多年的选举实践，村委会相关候选人的选举已经在村民当中内化于心、外化于行，选举程序、选举方式和选举的精神内涵所构成的价值取向和行为模式已经在村民心中留下了烙印。之所以在村民心中形成这样的选举共识，在于实践过程中都遵循选举相关的法律，没有对村主任的候选资格作出过多限制，且历届选举都遵循着这一原则。然而，“一肩挑”负责人的选举对于党员资格的限制与村民长期形成的观念产生冲突，那么“一肩挑”负责人难以在实践中获得广泛的民意基础。对于村级自治组织来说，全面推行“一肩挑”是一种压力型的政治任务，但是能否全面推行“一肩挑”,关键在于村民的选举实效，在选举过程中必须首先获得村民的认同和支持。 农村基层两委“一肩挑”由国家层面全面推行，在改变有关两委观念方面具有优势。一方面，可以借助中央权威重塑村民观念认知。在一些地区执行上级政策时，往往会存在政治权威难以发挥作用的问题。而这个时候，利用中央权威和政策重构话语权来增加执行上级任务的合法性则是常见的方式，从而使任务顺利实行。这种逻辑对“一肩挑”模式的顺利推行同样适用。在对村民进行宣传的过程中，可以通过“党的政策”“上级任务”等强势话语增强“一肩挑”制度实行的政治性和坚定态度，向村民传递出一种明确的信号，这将在一定程度上减少村民的怀疑和抵触情绪，进而对村民的观念认知进行重塑。另一方面，在宣传动员的过程中，对村民说明“一肩挑”制度的价值、作用和重要性，使广大村民意识到推行“一肩挑”是加强党对农村工作的领导，保证农村各项工作顺利开展的政治前提，是完善乡村治理体系，实现乡村振兴的基石。在此基础上引导村民对“一肩挑”制度形成正确的认知，增强该制度实行的正当性和合理性。 (二)路径依赖历史制度主义认为历史的演变是有章可循的，先前序列的内容和模式往往决定着后续历史发展的方式和结果，使得政策变迁过程中存在着明显的路径依赖。[16]我国农村基层两委“一肩挑”制度的路径依赖表现为以下三个方面。 1.学习效应致使路径锁定学习效应是指一旦某一制度规范被颁布或实行，在其实施过程中所积累的有效经验将引发对于该制度规范的持续性学习强化。[17]自村委会在农村设立以来，村党组织与村委会双轨并行的局面形成。为了更好地使两委关系走向和谐共生，各地区纷纷进行摸索，以期建立更易被村民接受、更公平的运行方式。随着湖北省冷集镇率先开始了“一肩挑”模式的尝试，广东省和山东省也形成了与本地实际情况相符合的“顺德模式”和“威海模式”。在该种模式发展和深化的过程中，其在实际运行中所产生的影响力以及总结的经验逐渐被政府所认同，随着政府官方文件的出台，“一肩挑”模式开始大规模实行。由于“一肩挑”只是针对两委关系和组织体系进行调整，在实践中形成了一套固化的程序以及规则，虽然部分农村地区实行方式有些许差异，但是总体上殊途同归。按照中央文件要求，村党支部书记可以通过法定程序担任村委会主任，推进两委班子交叉任职，但实践中两委冲突不断，做事效率低下。基于政策导向和实践需求，各地区开始了对“一肩挑”的简单模仿，一些地区甚至出现强制村主任辞职，由村党支部书记兼任该职位的现象，这充分体现了路径依赖所带来的惯性力量。 2.协调效应促使制度强化协调效应产生于一系列正式规则和非正式规则的复杂组合，并逐步构建起一个相互依赖、相互协调的制度共同体。中国共产党是最高政治领导力量，加强党的全面领导，核心是整体的、全面的领导，体现在各个领域，融入于各个方面和各个环节，无论哪个节点出现了问题，都会出现“短板效应”。农村基层两委“一肩挑”强调村党支部书记要通过法定程序当选村主任，使村级组织体系形成“两套班子，一套人马”,实现党务、村务一把抓。这种模式强化了党对村级各项事业的领导，巩固了党在农村的执政基础，能够更好地贯彻落实党对农村的战略规划和决策，是加强党的全面领导的必然要求。“一肩挑”模式中强化党对村级各项工作的领导体现出来的社会价值与加强党的全面领导相契合，两者相辅相成、互为贯通，加强党的全面领导与农村基层两委“一肩挑”形成协调效应。 3.适应性效应遏制政策创新当政策确立后，人们会自然性地形成对政策实施效果的正向预期，并为之不断调整自己的行为。[19]当制度的协调效应产生人们所预期的效果时，与该制度有关的利益共同体便会调整自身与该制度不相符的部分，以期在该制度长期运行中获得更多的利益，进而产生制度适应性效应。与2002年相比，2005年中央出台的文件中对农村基层两委“一肩挑”要求根据农村实际情况实行，不搞“一刀切”,这种转变给了农村地区极大的自由空间，在条件适宜的地区可以有步骤地推行该模式，在一些不具备条件的地区可以不必强制推行。到了2018年，政府相关文件对“一肩挑”在农村地区的实行有了新的要求，不仅对“一肩挑”的推行时间进行设置，还对推行程度和目标作了具体规定。不仅如此，各地政府也相继出台了详细的方案，陆续在村民换届选举中推行“一肩挑”模式。在这些硬性规定中，中央和地方政府、村两委以及村民对“一肩挑”制度的适应性预期不断增强并持续深化。 (三)动力机制任何一项政策的演变都不是随意进行的，不仅要受到外在宏观结构的影响，不同主体的博弈与改革张力同样推进了政策演变。[20]农村基层两委“一肩挑”制度在由地方探索阶段向国家全面推行阶段转变的过程中，党的领导强化、地方探索经验、基层治理需求扩张等构成了制度变革的动力，形塑了农村基层两委“一肩挑”制度变迁的基本路径。 1.党的全面领导强化的进阶效应村级党组织是党在农村的基层组织，是党的政策和方针在农村落地的关键抓手。党的领导是村民自治工作有效运行的基石[21],在强化党的领导地位的背景下，必须加强党在乡村治理体系中的领导地位，才能使党更好地推进农村各项工作，进而实现乡村振兴的目标。 随着村民自治在农村地区广泛开展，村委会的民主权威逐渐显现，在乡村治理中的话语权、决策权日益提升，村委会对村集体事务管理的控制削弱了村党组织对村级单元的权力。部分地区过度地强调村民自治，村党组织在乡村治理体系中的地位出现了一定程度的动摇，对农村工作的领导被进一步弱化。为了巩固村党组织的战斗堡垒作用，需要一种规范的和操作性强的制度使得村党组织的功能充分发挥，对村党组织在农村的领导地位进行重塑。两委“一肩挑”逐渐在多种制度尝试和创新中居于主流地位，成为强化基层党组织全面领导的优质选择。 农村基层两委“一肩挑”,强调村党组织书记可以通过法定程序竞选村委会主任。在这一过程中，可以说充实了村党组织的民意基础。在具体操作层面，村支书可以凭借其村主任身份获得对村委会各项工作的直接决策权，从而使上级党委的意愿可以更好、更直接地与村委会工作相融合，村党组织可以实现党的领导和村民自治的内在统一，进一步巩固了村党组织在村级单元治理中的政治合法性和对其他村级组织的领导的权威性。 此外，根据中央发布的有关文件规定，村支书不仅可以通过选举担任村主任，还可以进一步通过选举担任村级集体经济组织、合作经济组织负责人，实现对乡村治理的党务、管理和经济三治合一，打破村党组织与村委会之间的边界，使两委联动聚合，实现党对农村工作的领导全覆盖，确保党对农村工作的全面领导具备更有力的工作抓手。[22]在此基础上，党组织对农村工作的发展方向和运行状态，横向可以触到边，纵向能够深到底，使基层群众能够真真切切地感受党组织的领导，进而使上级政策和有形的“硬要求”转化为无形的村党组织和村民之间的良性互动和沟通。这样，村党组织就不再是乡村治理中的“边缘群体”,而是村民眼中可视化的存在，使党的全面领导在农村工作中筑牢根基，成为稳定的政治现状，进而形成强大的组织凝聚力，为乡村治理的良好发展和有效运行提供坚实的政治和组织保障。 2.地方探索经验产生的驱动效应在社会不断发展变化的宏观背景下，农村出现的人员快速流动造成了治理主体缺失、社群的离散性增强以及“半熟人社会”等特点，农村的治理结构难以应对不断出现的问题。另外，农村环境的外部转变以及日益增加的内生需求对农村基层组织的治理能力和服务效果的要求越来越高，如果村两委不及时更新治理方式方法并引入新的治理理念，就难以适应日趋复杂的村情，在这个情况下，农村地区纷纷开展了治理模式的改革探索。不论是在改革开放时期还是在中国特色社会主义建设新时期，农村地区一直是改革的先行者和实践者，不断与时俱进，探索先进治理经验和模式，对上满足政府的“刚性要求”,对下转变以往的被动管理，转为“主动治理”和“能够治理”。由村两委形成的基层治理结构面对农村地区情况复杂、人员状况较多、“上面千条线，下面一根针”的局面，对村庄各项工作难以做到精细化来满足不同主体的利益诉求。因此，农村各地区创新治理模式，要做到改革先试先行，就村党组织与村委会关系、村集体组织与村委会关系、村两委与村民之间的关系进行梳理，从而理顺各主体之间的关系，为村庄治理的顺利开展奠定基础。 一直以来，村两委关系一直是农村问题关注的焦点，关于理顺村党组织与村委会之间关系的改革从未间断，这些改革所形成的模式以及在本地区实际运行中取得的经验既有创新之处，又适度超前；既符合本地实际，又与国家发展全局相契合。对农村基层两委“一肩挑”模式的不断改进和发展具有较强的驱动效应，促使村两委结合本地实际不断探索和完善，进一步适应乡村治理转型的要求，提高乡村治理效能。 3.基层治理需求扩张的整合效应党的十九大提出乡村振兴战略，这既是促进农业农村持续健康发展的顶层设计，又是切合农村实际的举措。在乡村振兴的背景下，乡村治理模式发生了较大转变，由传统的“行政村治”向自治、法治、德治相结合的模式深化，这种转变对乡村治理提出了更高的要求。相应地，乡村治理的主体、方式和内容等也要与之相适应，如价值取向要由注重村级管理转向注重村民之间的公平与平等；治理主体要由单一转向多元协同；治理内容要由以经济发展为中心转变为提供服务为中心；治理方式要由直接粗放转变为注重规范化、科学化和制度化。但是，从现实情况看，乡村治理效能并不高，存在政治、思维和治理方式的“空转”困境。[23]目前，乡村人口流动性和村民异质化增强，村民的需求更趋多元化、个性化，更需要村基层组织采取有效的方式协调不同主体之间的利益诉求，从而将矛盾化解在萌芽状态。由于村支书和村主任“分庭抗礼”,存在村主任对一些村民的诉求“看得见管不了”的现象，甚至有的村主任碍于权力边界划分不清、职责不明，对一些事务“管得了”却“看不见”。村级单元的公共事务的处理和村庄集体经济发展很难做到统一谋划，对于乡村治理中村民关心的热点问题、不能轻易解决的难点问题和困扰村民的痛点问题难以做到及时处理，长此以往，村委会和村级党组织的形象会大打折扣，由权力和民意形成的权威将逐渐下降。两委作为村级基层组织和广大村民之间的关系相互交织，融为一体，乡村发生的涉及村民利益的事务都与村级组织息息相关，如果不能得到妥善解决，则不利于乡村政治稳定和长远发展。随着村民需求扩张和利益交汇点突出，急需加强村级组织建设，既发挥村党组织的政治统合力，又充分利用村委会的社会引领力，对各个主体的利益诉求进行整合。为此，协调两委关系，缓解两委矛盾，在村庄治理中实现治理合力是刻不容缓的。 三、制度优化：完善农村基层两委“一肩挑”制度的路径选择目前，在中央全面推行下，农村基层两委“一肩挑”展现出较好的运行样态，但是在具体实践中出现了村级自治组织的策略选择和执行偏差，面临着不少困境。这需要从重塑制度环境、完善选人用人机制、做好“一肩挑”干部的培训工作、健全权力叠加的监督机制等多方面形成合力，确保农村基层两委“一肩挑”制度在实践中运行更加平稳有序。 (一)重塑制度环境，夯实“一肩挑”的制度基础明确的法律法规和清晰的选举程序是发挥两委“一肩挑”制度优势的基础。因此，必须规范两委“一肩挑”负责人选举程序，实现村党组织和村委会成员选举有机衔接。2018年村委会的任期发生变化，由原来的三年改为五年，使得村委会成员的任期与村党支部保持一致，为两委“一肩挑”负责人的产生提供了法律支撑。但是，中央权威文件并未就“一肩挑”负责人的选举程序作出具体和明确的规定，从具体操作层面来看，各地区执行差异较大。“实现村党组织负责人通过法定程序担任村主任”这一规定实现程序是复杂的。在选举中，“一肩挑”负责人不仅要通过党员大会获得党员的认可和上级任命，还要参加村主任的竞选获得村民的支持和认同。虽然此种方式既能实现自上而下的组织授权和自下而上的民意授权相结合[4],但是，一旦获选的村党组织书记未能在村委会选举中获得广泛的民意基础，“一肩挑”便难以在一次选举中实现，存在技术程序规范难题，可以从建设差异化的指导机制和依法合规的选举程序机制两方面发力。 第一，应遵从乡村实际情况做好顶层设计。不同地区经济发展水平、政治统合力和观念认知不一致，乡情和民情难以一概而定，国家层面要对两委“一肩挑”模式进行整体部署和系统推进，促进选举工作与国家设计目标相统一。制度设计层面，适当修改相关法律法规，在各民主环节突显党组织的领导，如可以试行对村党组织进行赋权，把村主任的提名权交给村党组织，同时兼顾村民意见使提名候选人获得群众的认同。同时，地方条例中，破除对“一肩挑”负责人的党员的限制性条件，缓解法律法规中村委会候选人资格具有的普遍性特征与实际做法之间的张力。第二，实现选拔程序分类化。由于农村地区的党组织培育和发展程度不同，村党支部候选人的政治素养和能力不同，可据此先分类然后选择适合村庄发展情况的“一肩挑”负责人选举方式。如党组织培育较好的村庄可选择村支书通过法定程序竞选村主任方式；反之，可采用村主任竞选村党支部书记的路径，实现两委“一肩挑”负责人选举程序化、规范化。 (二)挖掘内外部人才，完善村级选人用人机制任何制度的良好运行都离不开制度的实践主体。[24]从目前的实际情况来看，村级干部队伍大多存在政治理论水平不高的现象，而且，较多地区村干部年龄结构不够均衡，这就难以对党和政府的政策进行深入的解读，进而在开展工作时遭遇阻碍，导致政策不能在农村有效落实。究其原因，目前大多数青壮年选择外出务工，有才能的青壮年受工资水平低、村中事务繁杂和矛盾纠纷不断的制约也不愿担任村干部，部分地方换届选举很难选出有能力的新人，造成选举“换汤不换药”的现象，难以形成老、中、青梯次分配、青黄相接的健康局面。这些情况的存在，制约了村干部兼任多重职能的需要。对此，要建立完善的选人用人机制，进一步提升村干部能力素质和水平，以适应农村发展新形势。 一方面，乡村应当积极采用多种方式吸引离乡精英，这些人才具备一定的知识与能力，能够为乡村干部的选拔注入“新鲜”力量。乡村可以借助情感纽带与离乡人才产生共鸣，激发他们回馈家乡的赤诚之心，另外利用乡村振兴战略吸引离乡人才回流，为他们营造良好的创业环境。同时创新人才吸引和选用机制，在留住人才、用好人才方面下足功夫，鼓励大学毕业生、退役军人、返乡经商人员、科技人员等乡贤发展农村新业态，将发展产业与留住人才相结合，提倡从这些人中选拔出一批业务能力强、专业技术精的“领头羊”作为两委“一肩挑”负责人的后备人选，从而拓展人才选拔的空间。另一方面，除了充分挖掘本土能人之外，对进入乡村的外来人才充分给予其施展才能的空间，使其成为“一肩挑”人选的重要来源。对于合并的自然村，要打破村级壁垒，不被村庄圈、宗族圈所局限，遵从面向问题、面向人才的用人取向。 (三)打造闭环系统，做好“一肩挑”干部培训工作村干部是基层干部体系的重要组成部分，是党在农村实施核心领导的关键群体[25],他们掌握着村庄发展的方向，是村庄发展的重要“领头羊”。村干部对农村各项事务是否熟悉关系到农村发展的稳定、关系到党在农村的执政基础。农村基层两委“一肩挑”制度实施以来，村党支部书记通过法定程序担任村主任职位，这不仅仅是一种身份的变化，也是一种角色的转换。从实际情况来看，一些地方的村委换届后，村党支部成员进入村委会或者村委会成员进入村党支部队伍，实行“两套班子，一套人马”。这虽然在减少决策分歧、提高工作效率等方面大有益处，但是，面对跨领域的任职和工作方式、工作内容的不同，“一肩挑”干部在开展工作时可能遭遇阻力，这必然会给干部在心理和行动上造成压力，不利于村务和党务工作的进行。另外，“一肩挑”干部面临任务重、责任大难题，不仅要明白村干部“为何挑”“挑什么”,还要懂得“怎样挑”,如何“挑得好”。面对“一肩挑”干部思想转变和强化业务能力的双重需求，必须要做好对村干部队伍的培训工作，进一步提升村干部能力素质和水平，以适应农村发展新形势。 首先，在培训结构上寻求合理性。“一肩挑”干部不仅在年龄、学历、能力和思想上存在差异，而且，每位干部在岗位上面临的问题也有不同。因此，在培训时不能一概而论，应当根据干部需求有层次、分类地进行培训，使“一肩挑”干部重新定位岗位角色，提高“一肩挑”干部适应新情况的能力。其次，在培训方式上讲求多样化。一方面，囿于能力水平的局限，大多数“一肩挑”干部对于新事物的接受程度较慢；另一方面，村干部在村中遇到的问题层出不穷，不是仅靠理论知识的传授就能解决的。所以，在培训内容上既要着重提高“一肩挑”干部理论知识，还要针对现实需求问题因材施教，采取课堂讲授和实地参观相结合、经验交流和实地指导相结合的原则，弥补“一肩挑”干部因自身水平的局限导致的思想固化、创新精神不够、解决现实困难的能力不足等问题。最后，在培训流程上注重全程性。对“一肩挑”干部的培训不仅要做到事前准备、事中传授，还要做到事后跟踪，以此对“一肩挑”干部的培训是否起到实际的效果进行考察。村干部培训结束后，要加强对后续工作的管理和跟踪，建立“一肩挑”干部培训效果动态监测机制。对培训后续效果良好的“一肩挑”干部提供物质或精神激励，对未取得相应效果的“一肩挑”干部寻找原因，并有针对性地再次培训，真正实现对“一肩挑”干部培训的全过程管理、全流程跟踪，打造对“一肩挑”干部事前准备—事中培训—事后跟踪监测—再次复训的闭环管理系统，避免培训形式化、走过场，增强培训的实际效能。 (四)强化内外部监督，健全权力叠加的监督机制在村级组织体系中，村党支部和村委会的关系在制度设计层面和实践层面都形成了二元权力结构。村支书主要负责思想引领和党建工作，村主任在村务治理中发挥着不可或缺的作用。因此，两委在具体事项的处理中会出现对村级事务的决策权和话语权的争夺，从而在内部建立一种相对平衡的制约状态，能够弥补上级权力监督远、同级监督难、下级监督软的缺陷，在一定程度上减少两委权力的滥用。“一肩挑”实施之后，村支书和村主任由同一人担任，村庄的政治领导权和村务治理集一人于一身，村党组织和村委会分设模式下的二元权力结构被打破，原先形成的监督体系难以为继。此外，在村级自治组织层面，“一肩挑”的推行具有较强的政治意蕴，换句话说，是压力型体制下的自发选择。那么，来自上级的监督机制便不易形成。[26]村级“一把手”权力叠加，权力更加集中，行权周期延长，同级监督失效，对权力的监督制约功能就会减弱。因此，在“一肩挑”治理体系下，加强对村级组织负责人的权力规范和制约，重塑内部和外部的监督制约机制尤为重要。 首先，强化内部监督。“一肩挑”制度背景下，不仅是“一肩挑”干部，村两委成员也是交叉任职，那么每位干部所面临的职责和任务平行叠加，如果不对其加以明确的划分，在实际问题的决策方案设计中便难以进行合理的分工。因此，应当对村级组织内部成员的职责和权限进行清晰的划分并在此基础上建立完善的责任追究机制，充分发挥各个组织应有的功能，才能使各位干部各司其职，在一定程度上防止“一肩挑”负责人在村级事务处理中独断专行，减少“一言堂”现象的发生。其次，健全外部监督体系。村级组织的外部监督主要来自上级党政部门监督和村民问责监督。目前，乡镇党政部门对“一肩挑”负责人的监督存在“宽、松、软”的现象[28],必须从以下几个方面进行完善：一是确定乡镇党政部门对“一肩挑”监督的责任人，如果存在因监督不力而产生的权力滥用问题，及时对监督负责人进行问责。二是细化监督流程和程序，使监督做到科学有效，同时，增强上级党政部门监督的透明度，对监督情况定时定点进行通报和公开。另外，“一肩挑”负责人的任何一个决策与村民都息息相关，村民只有行使好手中的监督权才能维护好自身利益。因此，村民要强化监督意识，对村内重要事务决策的“四议两公开”全程监督，增强政治参与感和效能感，改变以往“原子化”的状态，使权力运行透明化、决策科学化、议事民主化，让“一肩挑”权力在合法、合理和有序的轨道上行稳致远。 结语农村基层两委“一肩挑”制度是完善乡村治理体系、激发乡村治理活力、实现乡村振兴的有力抓手，在化解两委矛盾冲突、提高工作效率等方面发挥着重要的作用，并在制度调适中不断走向完善。然而，依据历史制度主义的三重逻辑分析，农村基层两委“一肩挑”制度还存在亟待解决的问题和短板：一是法律法规与“一肩挑”制度执行的张力问题；二是“一肩挑”干部的选择问题；三是“一肩挑”干部任务责任叠加难以适应的问题；四是制度模糊下的权力转移问题。遵循治理现代化的主线，可以从重塑制度环境、完善村级选人用人机制、做好“一肩挑”干部培训工作、健全权力叠加的监督机制四个方面对农村基层两委“一肩挑”制度进行优化完善。历史和制度总是动态发展的，本研究仅在宏观的制度层面对农村基层两委“一肩挑”进行分析，没有聚焦微观，从案例分析或者比较等方面进行研究来更好地发挥历史制度主义视角的优势，需要在下一步研究中进行解决。总之，动态完善后的农村基层两委“一肩挑”制度能够在治理现代化的道路上发挥更大作用，从而助推乡村振兴。 参考文献：略 作者：兰旭凌，李宾倩 四川大学公共管理学院 基金： 四川省博士后特别资助项目“重大公共安全危机中的制度治理研究” 作者简介：兰旭凌(1982),女，吉林四平人，副教授，博士，从事行政管理研究。 来源：《学术交流》期刊